РОЗДІЛ 5 ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ МУНІЦИПАЛЬНОГО ОМБУДСМАНА В УКРАЇНІ

Сьогодні Україна стоїть на порозі якісно нового етапу розвитку місцевого самоврядування, пов’язаного з проведенням ради­кальної муніципальної реформи, кінцевою метою якої має стати зміцнення інституту місцевого самоврядування, захисту інтере­сів громадян в усіх сферах життя, покращення якості адмініст­ративних та громадських послуг, що надаються населенню, шля­хом децентралізації управління, розвитку місцевої демократії та громадянського суспільства, яке засноване на самоврядуванні та самоорганізації.

Формування в сучасній Україні самодостатнього громадян­ського суспільства з розвинутими параметрами зрілої демо­кратичності суспільних відносин, свободи особистості, собор­ності, соціальної солідарності, владної зрілості і самодостатності, нарешті, державної або правової захищеності є складним, багато- аспектним і довготривалим процесом. Він має базуватися на усві­домленому виробленні принципово нового політичного мис­лення, нових норм поведінки та взаємодії громадян і її спільнот на засадах відчуття власної гідності, поваги до людей, взаємодо­помоги, потягу до активізації своєї участі у вирішенні не тільки повсякденних, а й найбільш важливих стратегічних спільних проблем життєдіяльності територіальної громади і держави^[678].

Місцеве самоврядування як інститут громадянського суспільства «є однією з головних підвалин будь-якого демокра­тичного режиму»^[679]. Все більшу підтримку серед науковців отри-

мує думка, що «місцеве самоврядування є однією з основних дійових інституцій, здатних потужно впливати на процес форму­вання громадянського суспільства, оскільки має широкий набір організаційних форм залучення населення до управління гро­мадськими справами. Саме на рівні місцевого самоврядування виявляється одна з найважливіших форм екзистенції людського буття, яка знаходить свій прояв у громадянській самодіяль­ності, самовираженні особистостей і їх територіальній організа­ції.

Здійснення влади на місцях і надання громадянам можливості брати активну участь у прийнятті рішень, що впливають на покра­щення умов життя за рахунок покращення якості й доступно­сті адміністративних та соціальних послуг, посилення боротьби із корупцією - все це та багато іншого мають єдину спільну рису - принципи «належного врядування», яке можливе лише у тісному взаємозв'язку із громадянським суспільством, що виступає клю­човим фактором у даному процесі, та відображує таке управління, яке відповідає вимогам відкритого, демократичного й справедли­вого суспільства. Реалізація зазначених принципів на місцевому рівні має за мету допомогу в успішному вирішенні складних проб­лем розвитку і модернізації місцевих громад та покращення умов життя, роботи, навчання тощо їх мешканців, допомагає форму­вати почуття соціальної приналежності й громадянської солідар­ності і забезпечується за допомогою різних форм і методів конт­ролю та ефективних засобів правового захисту^[681].

На наше переконання, муніципальні права людини та діє­здатне місцеве самоврядування вважають одним з тих атрибутів сучасного конституціоналізму та соціально-правової демократич­ної державності, що, у контексті європейського вектору розвитку української держави, вимагає свого усебічного конституювання та інституціоналізації на принципах гуманізму, людського виміру публічної влади та верховенства права^[682]. У цьому аспекті важ­ливого теоретико-методологічного значення набуває адекватне та послідовне розуміння онтологічного та функціонально-телео­логічного значення у процесах становлення класичного муніци- палізму у будь-якій державі дієвої системи локального захисту прав людини - члена територіальної громади^[683].

Місцеве самоврядування є один з найбільш значимих рівнів забезпечення, охорони і захисту прав і свобод людини і грома­дянина. Важливість правозахисної муніципальної функції пов'я­зується, перш за все, з тим, що відродження і розвиток місцевого самоврядування як особливої відносно самостійної системи орга­нізації публічної влади являється одним з головних направлень становлення нової української державності. Місцеве самовряду­вання, як відомо, досить гармонійно поєднує в собі публічну і непу- блічну складові. Саме тому у місцевого самоврядування є унікаль­ний, обумовлений його сутністю, правозахисний ресурс^[684].

Унікальність полягає, перш за все, в тому, що органи місцевого самоврядування, будучи публічними структурами, можуть діяти як інститути влади, а органи територіального громадського само­врядування як інституції громадянського суспільства. Об'єднуючи імперативні (передбачені законом) і ініціативні (добровільні) правозахисні зусилля в межах єдиної територіальної громади, міс­цеве самоврядування здатне на багато що в справі захисту пору­шених прав і свобод людини і громадянина^[685].

Виходячи з положень правозахисної концепції, П. Шишовим запропоноване трактування захисту прав людини органами міс­цевого самоврядування. На його думку, захист «являє собою реа­лізацію людиною і громадянином права на захист з боку інсти­тутів місцевого самоврядування різної правової природи, які використовують в зв'язку з цим доступні їм правозахисні засоби. Зміст такого захисту полягає в припиненні порушення і віднов­ленні порушеного права (законного інтересу) належними пра­вовими засобами і заходами попередження»^[686]. Розроблена цим автором категорія «правозахисна роль місцевого самовряду­вання» представляє собою «систематичну, спрямовану на захист прав і свобод людини і громадянина діяльність населення та органів місцевого самоврядування. Саме через взаємодію наз­ваних інститутів місцевого самоврядування відповідно з пра- возахисними цілями формується муніципальне правозахисне партнерство»^[687].

Дієвим учасником такого правозахисного партнерства, одним з ефективних елементів локальної системи захисту прав і сво­бод людини - члена територіальної громади та здійснення конт­ролю за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування за дотриманням прав людини є, як було доведено вище, інститут муніципального омбудсмана.

В юридичній літературі справедливо відмічається, що децен­тралізація публічної влади й інститут омбудсмана мають багато спільних рис: вони впливають на демократизацію суспільства; створюють умови для функціонування ефективного місцевого самоврядування; сприяють дієвій боротьбі з корупцією; покра­щують публічне управління; роблять діяльність публічних орга­нів влади більш прозорою і відкритою для громадян, а також підзвітною своєму народові; впливають на зростання якості публічних послуг; допомагають встановленню верховенства

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу закону в країні; посилюють контроль за діяльністю органів публічної влади^[688].

Головною особливістю формування інституту омбудсмана в Україні є їх впровадження в правову систему країни в період переходу від авторитарного режиму до демократії. Процес демо­кратизації режимів в Україні як і в інших країнах Східної Європи, супроводжувався інституціональним, ідеологічним і психоло­гічним укоріненням цінностей конституціоналізму, головна з яких - цінність прав людини. При цьому успішне інкорпору­вання інституту омбудсмана в правову систему країни обумов­лено цілим рядом ключових факторів. По-перше, важливу роль в процесі формування інституту омбудсмана зіграли представ­ники суспільних наук, передусім, фахівців в галузі конституціо­налізму й муніципалізму, що володіють широким кругом знань і активною професійною позицією в області захисту прав людини. По-друге, формування концепції інституту омбудсмана, з одного боку, супроводжувалося вивченням зарубіжної практики право­вого регулювання та функціонування демократично розвинених країн і використанням ряду її досягнень, а з іншого - генерацією власних оригінальних ідей і правозахисних механізмів, які теж були враховані^[689].

Тенденція розвитку інституту муніципального омбудсмана обумовлена загальнонаціональним зростанням популярності цього інституту контролю. Крім цього, очевидною причиною поширення юрисдикції омбудсманів на місцеве самоврядування є динаміка правового статусу муніципалітетів, розширення ком­петенції муніципальних органів, що, в свою чергу, вимагає роз­витку додаткових форм контролю над їх діяльністю. Зростання інтересу населення до формату і змісту процедур муніципального управління сприяє успіху омбудсманів в якості посередників між місцевою громадою та суб’єктами місцевої влади. Встановлений

державою, але наділений формальною автономією, що має визна­чені законом гарантії своєї діяльності і при цьому вільний від бюрократичних процедур, які знижують ефективність суб'єктів адміністративного контролю, інститут муніципального омбудс- мана стає зручним механізмом як звернення громадян на захист своїх прав, так і трансляції їх ідей і пропозицій щодо поліпшення публічно-управлінських процесів на місцевому рівні^[690].

В той же час, процес становлення і поширення інституту муні­ципального омбудсмана в Україні ускладнюється проблемами концептуального і практичного характеру, пов'язаними зі струк­турно-організаційними і функціональними особливостями муні­ципального омбудсмана. Крім того для повноцінного розвитку інституту муніципального омбудсмана необхідна розробка від­повідної законодавчої бази, яка б дозволила встановити основні контури організації і діяльності даного інституту, яка на сьо­годні в Україні відсутня. Адже, ні Конституція України, ні Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбача­ють право територіальних громад на створення посади муніци­пального омбудсмана^[691].

Втім, як слушно відмічає А. Ларічев, відповідне законодавство має чітко визначати базові принципи функціонування муніци­пальних омбудсманів - їх автономію від органів і посадових осіб місцевого самоврядування, можливість розгляду дій і рішень всіх суб'єктів муніципального управління (особливо у випадку з ство­ренням посади «класичного» омбудсмана), містити правові гаран­тії діяльності омбудсманів^[692].

Як зазначається у наукових джерелах, у вітчизняному пра­вовому просторі поява інституту муніципального омбудсмана починається з прийняттям в 2004 році Новокаховською місь­кою радою Положення про уповноваженого з прав людини. Уповноважений з прав людини призначався із числа депу­татів міської ради рішенням міської ради та був підзвітним лише їй а не виконавчому органу міської ради чи міському голові, що в свою чергу, за словами І. В. Дробуш, свідчило про певний рівень його незалежності та неупередженості під час розгляду скарг на протиправні дії або бездіяльність органів державної влади, а також муніципального свавілля відповід­них відділів та управлінь у структурі самого органу місцевого самоврядування^[693].

Окремі норми про муніципального омбудсмана, як правило, передбачені у статутах територіальних громад, як основопо­ложних, постійно діючих нормативно-правових актів місцевого самоврядування установчого характеру, які мають вищу юри­дичну силу у відношенні до усіх інших правових актів суб'єктів місцевого самоврядування^[694]. Через вищу юридичну силу ста­туту відносно інших актів локального рівня, які приймаються органами місцевого самоврядування, статут іноді називають «комунальною конституцією».

Світовий досвід свідчить, що саме муніципальні статути та хартії дають територіальним громадам можливість самостійно в межах закону обрати структуру свого управління, забезпечуючи своєрідний плюралізм форм місцевої демократії. Вони конкрети­зують та адаптують до місцевих умов численні законоположення, впорядковують їх у логічному викладенні, сприяють виникненню у населення правильних та досить повних уявлень про струк­туру та роботу механізму місцевого самоврядування, створюють легальні умови для формування і впровадження прав та інте­ресів членів територіальної громади, що обумовлені природою місцевого самоврядування (так званих муніципальних прав та інтересів)^[695].

В статутах, з поміж іншого, фіксуються пріоритети діяльності органів місцевого самоврядування у місті, до яких належать максимально повне виявлення, задоволення та узгодження соціальних та економічних потреб та інтересів мешканців, механізми вираження, реалізації та захисту прав та законних інтересів громадян, прописані процедури здійснення конт­ролю громадськості за діяльністю органів влади і комерційних структур на території міста, розвитку різних форм безпосеред­ньої демократії тощо.

Так, Статутом територіальної громади м. Скадовська перед­бачено обрання міською радою зі свого складу Уповноваженого з прав людини для захисту прав членів територіальної громади та мешканців міста на термін дії ради. У ст. 3.2.10 цього Статуту зазначено, що кожен член територіальної громади, котрий вва­жає, що його права порушені, може подати письмову скаргу Уповноваженому з прав людини. Уповноважений з прав людини діє у відповідності з Конституцією України, законодавством України, цим Статутом та положенням «Про Уповноваженого з прав людини Скадовської міської ради». Уповноважений з прав людини має всі повноваження котрі розповсюджуються на депутатів місцевих рад, а також наділяється наступними повноваженнями: представляє інтереси Скадовської терито­ріальної громади та Скадовської міської ради в суді з питань, що стосуються дотримання прав жителів міста; спостерігає за діями органів місцевого самоврядування та посадовими особами щодо неухильного дотримання ними прав людини; сприяє наданню безкоштовної юридичної допомоги членам територіальної громади; звертається до органу або посадової особи державної та міської влади з вимогою поновити пору­шені права особи, яка до нього звернулася; інші повноваження

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу передбачені положенням «Про Уповноваженого з прав людини Скадовської міської ради»^[696].

Проте Уповноважений працює в міській раді на громадських засадах, оскільки в Законі України «Про службу в органах міс­цевого самоврядування»^[697], який встановлює категорії посад та ранги, не передбачено такої посади. Натомість, у ст. 14 цього Закону віднесення інших посад органів місцевого самовряду­вання, не зазначених у цій статті, до відповідної категорії посад в органах місцевого самоврядування здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням керівників відповідних органів місцевого самоврядування^[698].

Тобто, як зауважує І. В. Дробуш, потрібно погоджувати право громади та її органу (ради) вирішувати свої питання з органом державної виконавчої влади, що ставить під сумнів гарантовану державою самостійність територіальної громади^[699].

Норми про запровадження посади муніципального омбудсмана є й в інших статутах територіальних громад. Наприклад, в ст. 2.5. Статуту територіальної громади міста Вінниці, прийнятого рішенням Вінницької міської ради від 29.10.2010 року^[700], зазна­чено, що з метою захисту прав і свобод окремих категорій осіб, які проживають або перебувають на території громади (пенсіонери, інваліди, ветерани війни, репресовані, національні меншини тощо), рішенням міської ради може бути запроваджено інститут Уповноваженого міської громади з питань захисту їх прав. Тобто, закріплюється лише можливість створення такого інституту.

Натомість ст. 2.6 цього Статуту встановлює, що з метою дотри­мання прав дітей (осіб у віці до 14 років) і підлітків (осіб у віці від 14 років до досягнення ними повноліття), виходячи з визнання за ними соціально-економічних, особистих та інших прав і свобод, закріплених Конституцією України, міжнародними договорами, національним законодавством України, на реалізацію політики органів місцевого самоврядування, спрямованої на перетво­рення Вінниці на місто, дружнє до дітей, запроваджується посада Уповноваженого міської громади з прав дітей і підлітків^[701].

Як бачимо, в цьому випадку положення про запровадження муніципального спеціалізованого омбудсмана має імперативний характер. При цьому Статут передбачає можливість заснування декількох посад Уповноваженого з прав дітей. Зокрема зазна­чено, що повноваження Уповноваженого з прав дітей, їх кіль­кість і порядок призначення визначається «Положенням про Уповноваженого міської територіальної громади з прав дітей і підлітків», яке затверджується міською радою^[702].

Аналогічні норми знаходимо в Статуті Лиманської об’єднаної територіальної громади, затвердженого рішенням Лиманської міської ради від 23.12.2016^[703]. Так ст. 39 Статуту передбачено, що з метою захисту прав і свобод членів Територіальної громади, їх окремих категорій (члени внутрішніх громад, пенсіонери, інваліди, ветерани війни, репресовані, національні меншини, вимушені переселенці, учасники АТО тощо) рішенням Ради може бути запроваджено інститут громадського Уповноваженого Територіальної громади з питань захисту їх прав (далі: Муніципальний омбудсман). Повноваження Муніципального омбудсмана визначаються «Положенням про Муніципального омбудсмана», яке затверджується Радою. З метою дотримання прав дітей (осіб у віці до 14 років) і підлітків (осіб у віці від 14 років до 18 років) рішенням Ради може бути запроваджено інститут громадського Уповноваженого Територіальної громади з прав дітей і підлітків (далі: Дитячий омбудсман). Повноваження Уповноваженого з прав дітей і порядок його призначення визна­чається «Положенням про Дитячого омбудсмана», яке затвер­джується Радою з врахуванням таких пріоритетних напрямів його діяльності: експертиза проектів актів органів місцевого самоврядування Територіальної громади щодо дотримання прав дітей і підлітків; ведення просвітницької і роз’яснювальної роботи серед дітей, підлітків та дорослих щодо вимог міжнарод­ного права та законодавства України стосовно дотримання прав дітей та підлітків; забезпечення широкої поінформованості чле­нів Територіальної громади про права дитини через установи освіти, відповідні громадські організації та засоби масової інфор­мації; моніторинг стану дотримання на території громади прав дітей та підлітків, виявлення фактів порушень їх прав в сім’ях, дитячих будинках, школах та дошкільних навчальних закладах, тощо і вжиття заходів щодо їх припинення відповідно до зако­нодавства України; надання конкретної допомоги дітям, права яких порушені, шляхом звернення до органів виконавчої влади та правоохоронних органів відповідно до їхньої компетенції, тощо. Виконавчі органи Ради створюють умови для діяльності Муніципального та Дитячого омбудсманів у порядку, встановле­ному відповідними положеннями, затвердженими Радою^[704].

Концепція нової редакції Статуту територіальної громади міста Києва закріплювала положення щодо регуляторського та рефор­маторського впливу статуту на різні сфери життя територіаль­ної громади міста, виконуючи при цьому такі основні функції як: легітимну; управлінську; регуляторну; правотворчу; інноваційну; реформаторську; право установчу і правозахисну як визначення гарантій прав та обов’язків суб’єктів місцевого самоврядування міста, відповідальності та способів їхнього захисту. Концепція Статуту також передбачає заснування посади муніципальних омбудсманів загальної і спеціальної компетенції. Так, ст. 70 про­екту встановлює, що контроль за додержанням встановлених цим Статутом прав жителів міста Києва та захист прав і свобод кож­ного на території міста Києва і в межах юрисдикції територіаль­ної громади міста Києва здійснює Уповноважений територіальної громади міста Києва з прав людини, який у своїй діяльності керу­ється Конституцією України, законами України, цим Статутом, а також Положенням «Про Уповноваженого територіальної гро­мади міста Києва з прав людини»^[705]. Цією ж статтею встановлю­ються основні принципи діяльності Уповноваженого територіаль­ної громади, порядок обрання та припинення його повноважень, визначаються коло осіб і порядок звернення до Уповноваженого, основи його правового статусу, конкретизація якого закріплю­ється у окремому Положенні, яке приймає Київська міська рада^[706].

З метою забезпечення основних гарантій публічного захисту прав і законних інтересів дитини в місті Києві, їх дотримання органами і посадовими особами міської влади в місті Києві, під­приємствами, установами, організаціями, що перебувають на території, на яку поширюється юрисдикція територіальної громади міста Києва, незалежно від їх організаційно-правових форм і форм власності та їх посадовими особами засновується також посада Уповноваженого територіальної громади міста Києва з прав дитини. Основними завданнями Уповноваженого територіальної громади міста Києва з прав дитини є забезпе­чення основних гарантій публічного захисту прав і законних інте­ресів дитини, відновлення порушених прав і законних інтере­сів дитини; сприяння безперешкодної реалізації та відновлення порушених прав і законних інтересів дитини тощо. Ст. 71 проекту Статуту визначаються також компетенція, права та обов'язки Уповноваженого з прав дитини, вимоги до кандидата на посаду Уповноваженого та порядок його обрання. Детально правовий статус Уповноваженого з прав дитини так само закріплюється у окремому Положенні, яке приймає Київська міська рада^[707].

Варто відмітити, що деякі територіальні громади при роз­робці статутів своїх громад в якості зразка використовували при- мірний (типовий) статут територіальної громади, розроблений Асоціацією сприяння самоорганізації населення та Асоціацією міст України^[708]. При цьому аналіз статутів свідчить, що органи місцевого самоврядування нерідко просто копіювали положення примірного статуту без врахування культурних, соціально-еконо­мічних та інших особливостей здійснення місцевого самовряду­вання, які властиві відповідній територіальній громаді, наявності чи відсутності необхідних матеріально-фінансових та кадрових ресурсів для забезпечення діяльності муніципального омбудс- мана. Але, оскільки примірний статут містив положення про засну­вання посад Уповноважених з прав людини та Уповноваженого з прав дітей територіальної громади, ці положення були включені в статути територіальних громад.

На ці проблеми вказує, наприклад, В. В. Сметана, котрий ствер­джує, що, «з огляду на доволі формальне ставлення до закріплення у статутах територіальних громад положень щодо запровадження муніципальних омбудсманів, «списування під копірку» поло­жень примірного статуту територіальної громади, розробленого Асоціацією сприяння самоорганізації населення та Асоціацією міст України, значення і роль цього нового правозахисного інсти­туту поки не в повній мірі усвідомлюється ні владними струк­турами, ні структурами громадянського суспільства», крім того, на думку автора, «обираючи види муніципальних омбудсманів, варто враховувати кількість населення тієї чи іншої громади та наявні джерела фінансування. Адже запровадження нового правозахисного органу вимагає належного фінансування... Тому, наприклад, для такого великого міста, як Київ, запровадження декількох муніципальних омбудсманів з різним функціональним направленням діяльності є цілком виправданим, тоді як для неве­ликого міста чи селища є недоцільним»^[709].

Аналіз багатьох статутів територіальних громад України демонструє тривожну тенденцію згортання «омбудсманівської схеми» захисту прав і свобод людини у сфері місцевого самовряду­вання. Так, в останні роки, при внесенні змін та прийнятті нових статутів територіальні громади беруть вже за зразок не примір- ний Статут, розроблений Асоціацією міст України, а «Методичні рекомендації щодо розроблення Статуту територіальної гро­мади», створені в рамках робочої групи з питань місцевої демо­кратії Ради донорів з питань децентралізації в Україні і є спіль­ною роботою фахівців Мінрегіону, Центрального офісу реформ при Мінрегіоні, асоціацій органів місцевого самоврядування, фахівців та експертів у сфері місцевої демократії та статутної нор- мотворчості^[710], які не передбачають положень щодо створення посад муніципальних омбудсманів. Тому в нових Статутах бага­тьох територіальних громад, за рідкими виключеннями, норми про можливість заснування Уповноважених територіальної гро­мади з прав людини або були вилучені, або, у випадках прийняття нових Статутів, не були включені.

Так, у попередній редакції Статуту Веселинівської селищної ради (Миколаївська обл.) передбачалася можливість запрова­дження посади громадського Уповноваженого Територіальної громади з питань захисту їхніх прав з метою захисту прав і сво­бод членів Територіальної громади, їх окремих категорій (члени

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу внутрішніх громад, пенсіонери, інваліди, ветерани війни, репресо­вані, національні меншини, вимушені переселенці, учасники АТО тощо). Повноваження Муніципального омбудсмана повинні були визначатися «Положенням про Муніципального омбудсмана». З метою дотримання прав дітей і підлітків рішенням Ради міг бути запроваджений інститут громадського Уповноваженого Територіальної громади з прав дітей і підлітків, повноваження якого і порядок призначення мали б визначатися «Положенням про Дитячого омбудсмана»^[711]. В новій редакції Статуту 2017 року таких положень не має^[712].

Така ж ситуація склалася й у місті Львові. Якщо попередній Статут територіальної громади міста Львова (в редакції 2010 року) передбачав, з метою запобігання у межах територі­альної громади порушенням прав людини та сприяння їх понов­ленню, здійснення функцій посередника у відносинах між місь­кою радою (її виконавчими органами та посадовими особами) і членами територіальної громади, а також контролю за дотри­манням вимог Статуту можливість запровадження посади упов­новаженого міської ради з прав людини із закріпленням його завдань і функцій в окремому положенні, то в новому Статуті територіальної громади м. Львова, затвердженому Ухвалою міської Ради в грудні 2017 року, не має норми про можливість запровадження посади муніципального омбудсмана^[713].

В той же час, в лютому 2020 року Львівська міська рада ухва­лила зміни до структури ради і ввела дві нові посади - омбудсмана Львівської міської ради з прав людей з інвалідністю, заступника міського голови та Бізнес-омбудсмана Львівської міської ради, заступника міського голови. По суті йдеться про інституціоналі- зацію служб спеціалізованих муніципальних квазіомбудсманів

публічної сфери управління. Бізнес-омбудсман має сприяти залу­ченню інвестицій та створенню нових робочих місць у місті, спри­ятиме підтримці та розвитку підприємництва та координації роботи підприємців. Омбудсман з прав людей з інвалідністю - координувати роботу в місті з цією категорією населення, займа­тиметься соціальною захищеністю осіб з інвалідністю у м. Львові і гарантування їм рівних зі всіма іншими громадянами можливос­тей для участі в економічній, політичній і соціальній сферах життя суспільства, створенню необхідних умов, які дають можливість особам з інвалідністю ефективно реалізувати права та свободи людини і громадянина та вести повноцінний спосіб життя згідно з індивідуальними можливостями, здібностями і інтересами^[714].

Така заміна законодавчого муніципального омбудсмана загальної компетенції, який за принципами діяльності, механіз­мам забезпечення функціональної незалежності, специфічним методам «альтернативного врегулювання спорів» тощо збері­гає основні характеристики класичного парламентського інсти­туту омбудсмана, на спеціалізованих квазіомбудсманів з обмеже­ною компетенцією і точковим покриттям проблем забезпечення і захисту прав людини жителів громади викликає низку питань як щодо доцільності такої заміни, так і щодо правового статусу та ефективності здійснення ними контрольних повноважень. Звичайно, призначення спеціалізованих омбудсманів не супере­чить світовій практиці. Але думки експертів щодо ефективності їх діяльності не збігаються. Одні визнають їх появу та розши­рення такими, що доповнюють й збалансовують інститут омбудс- мана і є корисними для суспільства.

Дехто вважає, що запровадження окремих вузькоспеціалізо- ваних омбудсманів може спричинити відчуття дискримінова- ності інших соціальних груп, права яких не охоплені додатковим

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу захистом відповідного омбудсмана. Інші впевнені, що таким спо­собом влада має намір створити зайву бюрократичну ланку між собою і народом, покладаючи на омбудсмена обов'язок нівелю­вати невдоволення громади прорахунками влади і розглядає такого омбудсмана як варіант імітації, маніпуляції громадською думкою, коли владна еліта хоче створити і створює всі мож­ливі структури, розглядаючи їх не як діючі інститути, а, скоріше, як атрибути влади.

Інші висловлюють занепокоєння можливістю «розмивання» концепції омбудсмана і призначення інституту омбудсмана в цілому, що у підсумку може дезорганізувати правозахисну діяль­ність омбудсмана.

Наприклад, А. А. Ларічев вважає, що інтерес до спеціалізо­ваних омбудсманів, можливо, викликаний також тією обстави­ною, що органи місцевого самоврядування, вимушені «відпові­дати» тренду на впровадження популярного нині інституту, але не хочуть створювати додатковий незалежний інструмент конт­ролю за своєю діяльністю у вигляді «класичного» омбудсмана з широкою компетенцією, вважаючи за краще обмежувати її окре­мими блоками місцевих питань, або їх сегментами, що реалізу­ються підконтрольними муніципалітету організаціями і устано­вами. Діяльність останніх і стає об'єктом контролю^[715].

Тобто, відбувається обмеження по об'єктам контролю - з-під дії таких омбудсманів виводяться самі органи місцевого самоврядування, що примушує сумніватися в незалежності омбудсманів й можливості неупередженої оцінки діяльності суб'єктів муніципального управління. Якщо функції омбудс- мана у межах діяльності територіальної громади виконує заступник мера, то чи можна в цьому випадку говорити про яку-небудь автономність й неупереджений характер діяль­ності омбудсмана^[716].

Досвід розвитку інституту омбудсмана переконливо показує важливість організаційно-правового забезпечення його неза­лежності від структур влади як на загальнонаціональному, так і на муніципальному рівні. Адже інституційна, функціональна і фінансова незалежність є запорукою ефективності інститу­тів омбудсмана у здійсненні контролю над органами публічної адміністрації й захисті прав людини. Неупередженість і неза­лежність пов'язані з поняттями справедливості, конфіденцій­ності та довіри. Для того щоб зберегти свою неупередженість, орган, що володіє наглядовими функціями, повинен бути неза­лежний від організаційної структури, яку він уповноважений контролювати.

Вище наведе свідчить про необхідність розроблення від­повідної нормативної бази для встановлення основних засад організації і діяльності інституту муніципального омбудсмана. На необхідність офіційного закріплення інституту муніци­пального омбудсмана в законодавстві України звертають увагу вітчизняні експерти. Наприклад, І. В. Дробуш пропонує визна­чити правовий статус муніципального омбудсмана як посадо­вої особи органу місцевого самоврядування, передбачити його посаду в системі місцевого самоврядування, при цьому уне­можливити на нього вплив із боку керівництва відповідного муніципального органу та гарантувати його незалежність^[717]. Але авторка не вказує яким саме нормативним актом повинно бути це передбачено.

І. М. Нєдов у дисертаційному дослідженні «Місцевий омбудсман як суб'єкт адміністративного права» доводить, що в першу чергу впровадження місцевого омбудсмана в Україні має здійснюватися на підставі відповідного закону, прийнятого Верховною Радою України, який повинен мати назву - «Про Уповноваженого міської ради з прав людини», з подальшим внесенням змін до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші нормативно-правові акти^[718]. Така позиція викликає певні зауваження. По-перше, не зрозуміло, чому законодавчому врегу­люванню підлягають тільки Уповноважені міської ради, а не всіх територіальних громад. По-друге, не ясно, які саме зміни повинні бути внесені у Конституцію України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». І, по-третє, такі зміни, на наш погляд, мають передувати прийняттю спеціального закону, а не навпаки. При чому, внесення таких змін до Конституції України, з нашої точки зору, є недоцільним, оскільки Конституція закладає лише основи місцевого самоврядування, які більш детально відобра­жені у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Муніципальні омбудсмани не є органами парламентського конт­ролю і їх запровадження входить в повноваження органів місце­вого самоврядування.

Крім того, Конституційний Суд України вже висловив свою позицію щодо закріплення в Конституції положень про нові види омбудсманів. Так, 21.11.2019 року в Висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту про внесення змін до статей 85 та 101 Конституції України (щодо уповнова­жених Верховної Ради України) визнав його таким, що не відпо­відає Конституції України^[719]. Суд зазначив, що запровадження нового виду омбудсманів може потенційно становити ризик надмірного втручання у різні сфери суспільних відносин без дотримання балансу приватних і публічних інтересів, зокрема у підприємницьку діяльність, у діяльність інститутів громадян­ського суспільства тощо, а отже, може призвести до порушення та обмеження прав і свобод людини і громадянина, а також при­звести до дублювання чи перебирання такими уповноваженими функцій і повноважень інших суб'єктів владних повноважень^[720]. «Конституційний Суд України застерігає від запровадження такого контролю за додержанням Конституції України, який суперечитиме Конституції України та може спричинити юри­дичну невизначеність, оскільки це є несумісним із принципом верховенства права - однією з основоположних гарантій дотри­мання прав і свобод людини і громадянина. Для людини і гро­мадянина така невизначеність є загрозою сваволі з боку орга­нів публічної влади та їх посадових осіб», - йдеться у Висновку Конституційного Суду України^[721].

На думку В. Б. Барчука і О. Ю. Іванова, позиція, викладена у Висновку Суду, є доволі дискусійною, і, подекуди, не достатньо аргументованою. Таких висновків вони дійшли, вивчаючи відпо­відні доктринальні положення та передусім аналізуючи історію становлення та досвід діяльності спеціалізованих омбудсманів у зарубіжних країнах. Як свідчить зарубіжний досвід, предметне визначення діяльності як загальних, так і спеціалізованих омбудс- манів відбувається, як правило, не в Конституціях, а у статусних законах, де чітко визначається сфера їх діяльності та відповідна компетенція. Саме це запобігає надмірному втручанню з боку омбудсманів у різні сфери суспільних відносин, у діяльність дер­жавних органів та органів місцевого самоврядування та переби­ранню функцій і повноважень інших органів^[722].

Загалом, на думку цих авторів, інститут служби Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з об'єктивних причин не в змозі повністю задовольнити потреби захисту прав і свобод людини і громадянина від протиправного впливу з боку держав­них органів, і тому, як вбачається, саме спеціалізовані омбудс- мани мають допомогти у розв'язанні цієї проблеми але, звичайно,

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу за умови системних змін чинного законодавства^[723]. Тут доречно зауважити, що багатьма авторами муніципальні омбудсмани роз­глядаються як спеціалізовані (за критерієм територіальності).

Таким чином, вважаємо, що для впровадження інституту муні­ципального омбудсмана достатнім є внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». При цьому, на нашу думку, Закон повинен закріплювати право (можливість, а не обов'язок) територіальних громад запроваджувати посаду муніципального омбудсмана та самостійно визначати обсяг повноважень омбудсмана у власних статутах, а також закріплю­вати базові принципи їх функціонування і, передусім, їх автоно­мію від органів і посадових осіб місцевого самоврядування, міс­тити правові гарантії діяльності муніципальних омбудсманів.

Зарубіжний досвід впровадження подібних інститутів на рівні муніципалітетів вказує на можливість знаходження балансу між контурним регулюванням інституту муніципальних омбудсманів на державному рівні і конкретизацією його статусу на рівні муні­ципалітетів, виходячи з їх конкретних умов і потреб. Як зазначає А. Ларічев, функціонування відповідного інституту суспільно-дер­жавного контролю не слід заганяти в «прокрустове ложе» мето­дичних рекомендацій, які встановлюються державою. Навпаки, такий інститут повинен пройти певні стадії розвитку і виробити власний інструментарій взаємодії як з суспільством, так і об'єк­тами контролю, включаючи органи та посадових осіб місцевого самоврядування, розробити методологію вирішення конфліктів і оптимізації муніципальних практик. В іншому випадку розгля­нутий новаторський механізм виявиться «вихолощений» і «заре- гульованим» і не досягне цілей свого створення^[724].

З іншого боку, як відмічає Л. Усаченко, в Україні запровадження муніципального омбудсмана на таких умовах може зіткнутися з деякими проблемами. Зокрема, якщо посада муніципального

омбудсмана буде впроваджуватися за бажанням місцевої влади, може статися так, що тільки незначна кількість населених пунк­тів буде мати свого місцевого захисника. Це специфіка посттота- літарних країн з нестійкою демократією. Не кожен орган місцевої влади матиме бажання виплачувати гроші з місцевого бюджету людині, яка буде його ж контролювати та вимагати, у випадках відповідних порушень, захисту прав громадян та їх об'єднань^[725].

Тут, на нашу думку, важливу роль у становленні інституту муні­ципального омбудсмана, висвітленні переваг його правозахис- ної діяльності, підтримці та розвитку його позитивного іміджу повинні відіграти найширші кола громадянського суспільства - громадські організації та спілки, найрізноманітніші угруповання з широкою палітрою громадських інтересів і, в першу чергу, гро­мадські правозахисні організації, незалежні засоби масової інфор­мації із застосуванням різних механізмів, в тому числі й сучасних інтерактивних способів комунікації. Як зазначає В. Степаненко, засоби масової інформації виступають тим медіумом-посередни- ком, який якраз і здійснює зв'язок поміж державою та суспільством. Незалежні медіа втілюють та репрезентують громадську думку як соціальний інститут і як «четверта влада» здійснюють функції спостерігача та контролера законодавчої, виконавчої та судової влади. Важливість засобів масової інформації для громадянського суспільства полягає також в створенні символічної публічної сфери - уявної загальногромадської трибуни, яка може слугувати для висловлення та лобіювання суспільних та місцевих інтересів^[726].

ЗМІ є суб'єктом, а також інструментом правової просвіти насе­лення і відіграють велику роль в житті кожної людини. Але для під­вищення ефективності цього процесу важливою є підготовка спів­робітників ЗМІ і самих журналістів у галузі прав людини. В багатьох країнах з цією метою створені освітні центри для журналістів, орга­нізовуються навчальні курси та проводяться семінари і тренінги

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу для підвищення знань журналістів з питань прав людини, де обго­ворюються найбільш гострі проблеми з дотримання прав людини у різних сферах суспільних відносин, наприклад питань ксенофобії, гендерної рівності та сексуальної орієнтації, захисту дітей і прав літніх людей тощо, включаючи обговорення можливих дій засобів масової інформації та дотримання етики при підготовці репорта- жів^[727]. Завдяки цим заходам формується правозахисна журналіс­тика, закладається база юридичних знань, яка допомагає у підви­щенні професіоналізму журналістів при висвітленні фактів і явищ, що мають правовий характер.

З урахуванням складності систем підготовки і відмінностей в умовах відповідальність за реалізацію відповідних стратегій і заходів у сфері освіти в області прав людини для співробітників засобів масової інформації та журналістів покладається, в тому числі на: відповідні державні органи; національні правозахисні установи, національні і місцеві ресурси та центри підготовки в області прав людини; неурядові організації та інші суб'єкти гро­мадянського суспільства^[728]. Спілкування і взаємодія з правозахис­никами забезпечує журналістів безліччю тем у сфері захисту прав людини, привертає увагу до невирішених проблем у правовому регулюванні чи зацікавлює новими інноваційними методами правозахисту, такими наприклад, як інститут муніципального омбудсмана. Важливою є також участь юристів в підготовці жур­налістських матеріалів. Це допомогло б уникнути помилок в тек­стах, поглибити статті з правової проблематики, підвищити пра­вову культуру журналістів.

Унормування організації діяльності муніципальних омбудс- манів статутами територіальних громад є поширеною світо­вою практикою. Крім того, як було показано у попередніх роз­ділах, в багатьох країнах правила організації й функціонування

омбудсманів деталізовані у затверджених представницьким орга­ном громади положеннях про муніципального омбудсмана.

В Україні першим і чи не єдиним положенням про муні­ципального омбудсмана загальної компетенції є Положення про Уповноваженого з прав людини Скадовської міської ради, затвердженого рішенням Скадовської міської ради від 22 грудня 2015 року^[729].

Особливістю цього омбудсмана є те, що він працює на громад­ських засадах і здійснює депутатський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав членів територіальної громади міста Скадовська на постій­ній основі. Уповноваженим може бути обрано депутата міської ради, який має вищу юридичну освіту та досвід роботи на керів­них посадах не менше ніж два роки, досвід роботи в галузі права є перевагою, володіє державною мовою, має високі моральні якості, проживає на території міста Скадовська. Уповноважений має право доступу до необхідної інформації, невідкладного при­йому міським головою та іншими посадовими особами міської ради та її виконавчого комітету, інших державних органів, що роз­ташовані на території міста Скадовська, об'єднань громадян, під­приємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами. Цікавим є надання упов­новаженому права за довіреністю міської ради звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод членів територіальної громади, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно^[730].

У Положенні визначаються також обов'язки та акти реагування уповноваженого, порядок звернення та розгляду заяв громадян, закріплюються загальні гарантії його діяльності, зокрема, заборо­няється втручання у його діяльність будь-яких органів та посадо­вих осіб, а також зазначається, що уповноважений користується

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу усіма правами і гарантіями, передбаченими законодавством для депутатів місцевих рад на весь час своїх повноважень.

Окремими Положеннями регулюється й діяльність спеціалізо­ваних муніципальних квазіомбудсманів приватноправового харак­теру, зокрема, у закладах вищої освіти України. Аналіз положень про «омбудсманів з прав студентів» закладів вищої освіти показує їх суттєву відмінність від положень про «університетських омбудс­манів» зарубіжних країн. Особливо це стосується правового статусу і функціональних обов’язків таких омбудсманів. Так, наприклад, якщо «університетський омбудсман» Канадського університету Альберти є окремою посадовою особою університету, юрисдик­ція якого поширюється як на студентів, так і на викладачів та тех­нічний персонал закладу, а його функціональні обов’язки подібні до функцій «класичного» омбудсмана, обмежені лише рамками університетської спільноти, то українські «омбудсмани» закладів вищої освіти виконують обов’язки на громадських засадах і їх юрис­дикція поширюється тільки на здобувачів вищої освіти. При цьому, якщо в одних закладах вищої освіти омбудсман призначається з числа викладацького складу, то в інших - з числа студентів.

Так, в Положенні про освітнього омбудсмана Вінницького національного технічного університету (ВНТУ), затвердженого Вченою радою ВНТУ 23 грудня 2019 року, зазначено, що Освітній омбудсман з прав студентів Університету є одним із працівни­ків Університету, на якого покладається виконання завдань щодо захисту прав студентів Університету. Омбудсман здійснює свою діяльність на громадських засадах. Основними завданнями Омбудсмана є: сприяння реалізації єдиної державної політики, спрямованої на забезпечення права особи на здобуття якісної та доступної освіти; здійснення заходів щодо додержання зако­нодавства України про освіту; вжиття заходів для забезпечення належних умов для рівного доступу до здобуття освіти учас­никами освітнього процесу Університету; забезпечення реалі­зації прав, свобод і законних інтересів здобувачів вищої освіти Університету; представлення законних інтересів здобувачів вищої освіти перед керівництвом Університету; здійснення громад­ського контролю за діяльністю Університету та його структурних

підрозділів у сфері забезпечення реалізації прав, свобод і закон­них інтересів здобувачів вищої освіти; проведення превентив­них заходів щодо запобігання порушення прав, свобод і законних інтересів студентів; вжиття необхідних заходів у випадку пору­шення прав, свобод і законних інтересів студентів через звер­нення до керівництва Університету та його структурних підроз­ділів. Кожен здобувач вищої освіти Університету, його батьки, законні представники, мають безперешкодне право безпосеред­нього звернення до Омбудсмана (письмово або усно) і отримання аргументованої відповіді (письмової або усної) на своє звернення в установлені законодавством строки (яким законодавством передбачені строки розгляду звернень університетським омбудс- маном залишається незрозумілим - ремарка наша). Прийнявши рішення про обґрунтованість звернення, Омбудсман протягом п'яти робочих днів вживає заходів до поновлення та захисту порушених прав студента, надає рекомендації керівництву Університету щодо вжиття заходів усунення виявлених недоліків і порушень^[731]. І вже зовсім не зрозумілим є пункт 3.9 Положення - «керівництво Університету, директори навчально-наукових, нау- ково-об'єднувальних та інших інститутів, декани факультетів, керівники структурних підрозділів, науково-педагогічні та інші працівники зобов'язані інформувати Омбудсмана про грубе пору­шення студентами норм законодавства, Статуту інших внутріш­ніх нормативно-правових актів Університету, укладених догово­рів, з питань, що стосуються повноважень Омбудсмена»^[732].

Інша модель «студентського омбудсмана» передбачена у «Положенні про Уповноваженого з прав студентів - Студентського освітянського омбудсмана Київського національного університету будівництва і архітектури» погодженого на засіданні Вченої ради та Ради студентського самоврядування КНУБА 16.04.2019 року^[733]. Відповідно до цього Положення, омбудсман також є одним із пра­цівників Університету, на якого покладається виконання завдань щодо захисту прав студентів Університету і який також діє на гро­мадських засадах. На Студентського омбудсмана покладаються функції: розгляду усних і письмових звернень студентів з питань дотримання їх прав, свобод та законних інтересів під час нав­чання в Університеті, проживання в студентських гуртожитках Університету; консультацій студентів з питань, які відносяться до його компетенції; представлення інтересів студентів в органах Університету з питань етики тощо^[734].

Згідно Положення про студентського омбудсмана Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, затвердженого студентським Сенатом 14 грудня 2018 р.^[735], омбудсманом є студент (аспірант), на якого покладаються функ­ції контролю за дотриманням всіма учасниками Університетської спільноти прав, свобод та законних інтересів студентів, а також сприяння підвищенню ефективності процедур в Університеті, і який наділений дорадчими повноваженнями, а також пов­новаженнями щодо представлення студентів, що навчаються в Університеті. При цьому функції студентського омбудсмана є аналогічними з тими які були перелічені у попередньому поло­женні про студентського омбудсмана Київського національного університету будівництва і архітектури.

Такі Положення про студентського омбудсмана свідчать про несерйозне, формальне ставлення керівництва закладів вищої освіти до самої концепції омбудсмана, посада якого створюється лише «для галочки» і демонстрації «демократичного поступу» навчального закладу.

Повною профанацією «омбудсманівської ідеї», на наш погляд, є запровадження в окремих територіальних громадах «дитячих омбудсманів», причому «дитячих» у повному розумінні цього слова. Можна було б поставитись до цього як чергового вихов­ного заходу з підвищення правової культури і правосвідомості молоді, якби не офіційне нормативне закріплення статусу цього «омбудсмана» на рівні представницького органу громади та важ­ливістю і складністю покладених на нього завдань. Так, рішен­ням Вінницької міської ради № 1823 від 26.09.2014 затверджено «Положення «Про Уповноважених з прав дітей (дитячих омбудсма­нів) у м. Вінниці»^[736]. Відповідно до цього Положення уповноваже­ний з прав дітей (дитячий омбудсман) - (надалі Уповноважений) є громадським представництвом, діяльність якого направлена на покращення умов життя дітей, захисту їх законних прав та інте­ресів, підвищення рівня правової свідомості дітей та молоді, запо­бігання випадків всіх видів насильства в сім'ї.

Зазначається, що Уповноважений у своїй діяльності керу­ється Конвенцією ООН про права дитини, Кодексом законів про працю України, Конституцією України, Законом України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» від 05.02.1993 р. № 2998-XII, Законом України «Про охо­рону дитинства» від 26.04.2001 р. № 2402-ІІІ, Указом Президента України «Про першочергові заходи щодо захисту дітей», іншими актами Президента України, Кабінету Міністрів України, рішен­нями міської ради та її виконавчого комітету, розпорядженнями міського голови. Метою запровадження посади Уповноваженого є покращення умов життя дітей, їх навчання та розвитку, а також більш ефективний захист їх прав і свобод, проголошених Конвенцією ООН про права дитини, Конституцією України, зако­нами України та міжнародними договорами України.

Основні завдання Уповноваженого: забезпечення захисту і поновлення порушених прав дітей в усіх сферах діяльності, включаючи виховання, освіту, охорону здоров'я, працю, соціальне забезпечення, дозвілля, доступ до інформації та ін.; сприяння

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу реалізації Конвенції ООН про права дитини у м. Вінниці; моні­торинг стану дотримання прав дітей в місті; вирішення питань, що стосуються захисту прав дітей, як пріоритетних у місцевих органах влади; надання конкретної допомоги дітям, права яких порушені, шляхом звернення до органів влади та правоохоронних органів, відповідно до їх компетенції.

Установлюється, що Уповноважений визначається шляхом відкритого конкурсу, учасниками якого можуть бути учні віком від 14 до 18 років. Уповноважений має право: вести індивідуаль­ний прийом дітей, та їх законних представників; розглядати пись­мові та особисті звернення дітей та підлітків, а також звернення їхніх батьків і осіб, що їх замінюють (опікуни, піклувальники), які вважають, що їхні права при здійсненні своїх повноважень пору­шені, права їхніх підопічних порушені діями або бездіяльністю будь-яких органів влади, посадових та інших осіб на території міста Вінниці та надавати необхідні роз’яснення і консультації; звертатись у разі необхідності до компетентних органів з письмо­вим повідомленням про порушені права дитини з метою усунення перешкод для реалізації гарантованих законодавством прав; звер­татись до виконавчого комітету міської ради, відділів та управ­лінь, депутатів міської ради з питань, що стосуються захисту прав дітей відповідно до повноважень зазначених органів тощо^[737].

Схожим є Положення про Уповноважених з прав дітей (дитячих омбудсманів) Рахнівсько-Лісової СЗШ І—ІІІ ступенів^[738], але тут вже мова йде про «шкільного омбудсмана», який функціонує у межах школи. Основні завдання Уповноваженого: сприяння реалізації Конвенції ООН про права дитини у школі - підвищення поінфор­мованості дітей та громади села про їхні права, через органи освіти та засоби масової інформації; моніторинг стану дотримання прав

дітей в вирішення питань, що стосуються захисту прав дітей, надання конкретної допомоги дітям, права яких порушені, шля­хом звернення до органів влади та правоохоронних органів, від­повідно до їх компетенції тощо. Тобто в цьому випадку, не зва­жаючи на серйозність поставлених перед «омбудсманом» задач, мова більше йде про реалізацію в загальноосвітньому навчаль­ному закладі проекту з підвищення громадської і правової освіти школярів під умовною назвою «Шкільний омбудсман».

Отже, протягом майже двадцяти останніх років Україна все ще знаходиться на початковій стадії формування інституту муні­ципального омбудсмана і його адаптації до місцевої специфіки, соціально-економічних, особливостей і культурно-історичних традицій кожної територіальної громади України. Розвиток інсти­туту муніципального омбудсмана в Україні напряму пов’язаний із становленням муніципальної влади та ефективної моделі міс­цевого самоврядування в Україні, з розвитком громадянського суспільства та з розповсюдженням стандартів належного вряду- вання, що ґрунтується на пріоритеті прав людини. Тобто, тема розвитку інституту муніципального омбудсмана змикається з темою «олюднення» владних структур, спрямованості роботи місцевої адміністрації на рішення проблем конкретних людей, жителів територіальної громади, темою, особливо актуальною для поставторитарних країн, включаючи й Україну.

Про початкову стадію становлення інституту муніципаль­ного омбудсмана свідчить відсутність його повсюдного запрова­дження, слабкість унормування правовими актами територіаль­них громад, настороженим ставленням і почасти нерозумінням ролі і можливостей цього інституту ні громадами, ні місцевими владними структурами. Однією з основних причин, на нашу думку, є відсутність закріплення на законодавчому рівні права територіальних громад створювати посаду муніципального омбудсмана та визначення основних принципів його діяль­ності, передусім, інституціональної, функціональної і фінансової незалежності.

Тому вважаємо, що необхідно внести зміни і доповнення в профільний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині визначення можливості територіальних громад вирі­шувати питання про створення посади муніципального омбудс­мана. Можливим є також варіант прийняття додатково рамкового Закону «Про основні засади діяльності спеціалізованих омбудсма­нів», де визначити основні елементи правового статусу муніци­пального омбудсмана. Такий закон, у тому числі в частині щодо муніципального омбудсмана, не повинен бути занадто деталізо­ваний. Територіальна громада повинна мати можливість, з вра­хуванням своїх географічних і демографічних особливостей, фінансової спроможності та культурних традицій, самостійно вирішувати процедурні питання діяльності таких омбудсманів.