ПІСЛЯМОВА

У монографії запропоновано наукові положення, що в сукуп­ності вирішують важливу наукову проблему в галузі конститу­ційного та муніципального права щодо конституційно-право­вого забезпечення організації та діяльності муніципальних омбудсманів у сучасному світі.

1. У числі актуальних теоретичних та практичних проблем конституційного та муніципального права останніх десятиліть важливіше значення набуває визначення місця та ролі місцевого самоврядування та децентралізованого управління в механізмі публічної влади, концептуальне обґрунтування та практична реалізація муніципальних прав людини, затвердження збалан­сованих взаємовідносин центральної влади та територіаль­них громад, місцевих представницьких та виконавчих структур, публічно-владних інститутів та самодіяльних структур громадян­ського суспільства.

2. Зарубіжний досвід переконливо підтверджує унікальну роль та значення місцевого самоврядування у подоланні госпо­дарсько-економічних, соціально-культурних та, подекуди, полі- тико-правових проблем суспільства. Послідовна інституціоналі- зація та конституювання місцевого самоврядування передбачає докорінну зміну сутності та змісту політичних, соціальних, еко­номічних відносин, перетворення людини на активного учас­ника управлінських процесів на локально-регіональному рівні. Муніципальна влада є найбільш наближеною до територіальної громади формою публічного владарювання. Вона здатна най­більш оперативно, усвідомлюючи відповідальність перед тією ж громадою, реагувати на її потреби та зацікавлена в наданні справді якісних муніципальних послуг в соціальній сфері, на від­міну від державних органів, які досить часто керуються не соці­альними інтересами та потребами місцевого населення, а зовсім іншими чинниками.

3. Основою реформування місцевого самоврядування в Україні, яке визнається одним з найбільш значимих рівнів

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу забезпечення, охорони і захисту прав і свобод людини і громадя­нина, поступово стає філософія людиноцентризму, яка актуалізує гуманістичні і антропологічні тенденції сучасного періоду, за яким людина є найвищою суспільною цінністю, здатною до необмеже­ного розвитку і самовдосконалення, реалізації всіх своїх сутнісних сил, здібностей та потенціалу.

4. Особливості муніципального рівня забезпечення та захисту прав і свобод людини і громадянина обумовлені характеристи­ками місцевого самоврядування як недержавного інституту орга­нізації публічної влади народу. Захист прав людини органами міс­цевого самоврядування є реалізацією людиною і громадянином права на захист з боку інститутів місцевого самоврядування різ­ної правової природи і використання в зв'язку з цим доступних їм правозахисних засобів, у числі яких, як переконливо засвідчує зарубіжний досвід, важливе місце займає інститут муніципаль­ного омбудсмана.

5. Муніципальний омбудсман - це персоніфікований, нефор­мальний, політично нейтральний, відносно незалежний, обраний представницьким або виконавчо-розпорядчим органом місцевого самоврядування, позбавлений адміністративно-владних повнова­жень інститут громадянського суспільства, що здійснює у межах своїх повноважень контрольно-наглядову діяльність за дотри­манням прав і свобод людини місцевими органами влади і управ­ління, здійснює незалежне розслідування скарг на дії органів муніципальної адміністрації та сприяє відновленню порушених прав громадян. Цінність інституту полягає в тому, що він не пов'я­заний із відомчими та корпоративними інтересами і у своїй діяль­ності керується, передусім, інтересами мешканців - членів тери­торіальних громад.

6. Світовий досвід вказує, що муніципальні омбудсмани за порядком закріплення правового статусу можна поділити на:

- «представницькі» («легіслатурні», «законодавчі») - засно­вані на основі законодавчого акту і обрані представницьким орга­ном муніципалітету та підзвітні і підконтрольні даному органу;

- «виконавчі» - призначаються на посаду рішенням глави адміністрації, як правило, мером міста; є більш залежними

від політичних факторів і не зовсім відповідають основним постулатам інституту омбудсмана і, передусім, принципу незалежності;

- «незалежні» - можуть призначатися на посаду як представ­ницьким органом, так і головною посадовою особою територіаль­ної громади, але не підпорядковуються цим органам;

- «квазіомбудсмани» публічно-правового сектору - викону­ють обов'язки омбудсмана на громадських засадах, як правило, поєднуючи їх із виконанням обов'язків на іншій публічній посаді;

- «квазіомбудсмани» приватно-правового сектору - ство­рюються приватними компаніями як посадова особа, що діє в межах цієї компанії і не залежна від органів публічної місцевої адміністрації.

7. Залежно від сфери компетенції муніципальні омбудсмани поділяються на омбудсманів:

- загальної компетенції (наприклад, громадські посередники Республіки Болгарія, компетенція котрих розповсюджується на всі органи публічної адміністрації общини, омбудсмани міст Санкт-Петербурга, Москви (Росія), Цюриха (Швейцарія));

- спеціалізовані служби, які в свою чергу, з огляду на специ­фіку функціональної спеціалізації муніципальних омбудсманів, варто поділяти на омбудсманів «широкої компетенції» (напри­клад, речники прав споживачів Республіки Польща, компетен­ція котрих поширюється на споживачів адміністративних, кому­нальних та інших послуг в межах всієї територіальної громади) і «вузької» або «обмеженої» компетенції (наприклад, австралій­ські енергетичні омбудсмани, які функціонують тільки в рамках відповідної корпорації).

8. Причинами і обставинами виникнення і розповсюдження інституту омбудсмана в країнах Північної Америки є: гнучкість та різноманітність систем організації та функціонування орга­нів місцевого самоврядування; широкі повноваження органів міс­цевого самоврядування в базових сферах його функціонування; децентралізація управління та інституціональний розвиток муні­ципалітетів, їх певна незалежність від центрального уряду; роз­виток демократичного середовища територіальної громади;

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу створення системи ефективного громадського контролю, части­ною якого стали муніципальні омбудсмани.

9. Поширенню ідеї інституту муніципального омбудсмана в Європі сприяли: гармонізація європейських стандартів у сфері прав людини; демократичний режим та розвинене громадянське суспільство; зміцнення верховенства права та забезпечення демо­кратичних принципів урядування на всіх рівнях; процеси децен­тралізації, реформування та розширення повноважень місцевого самоврядування; розбудова незалежних і самоврядних асоціацій та інститутів громадянського суспільства.

10. В європейських країнах юридичне оформлення правового статусу муніципальних омбудсманів публічно-правової сфери регулювання загальної юрисдикції передбачено базовим націо­нальним законодавством про місцеве самоврядування. Створення спеціалізованих муніципальних омбудсманів публічно-правового сектору може бути передбачено базовим законодавством відпо­відної галузі. Спільним для цих законодавчих актів є передба­чення лише можливості, а не обов'язку територіальних громад запроваджувати посаду муніципального омбудсмана і самостійно визначати та закріплювати його правовий статус у відповідних муніципальних актах.

11. В США та Канаді право суб'єктів місцевого самоврядування на запровадження посади муніципального омбудсмана закріплю­ється у законодавстві штатів та, відповідно, провінцій. Традиційно конкретизує порядок організації та діяльності муніципального омбудсмана нормативний акт, прийнятий відповідним органом представницької влади того чи іншого муніципалітету. Це може бути або нормативний акт, який спеціально приймається для регулювання служби омбудсмана, або норми про визначення правового статусу муніципального омбудсмана прописуються у локальному законодавчому акті загального характеру, напри­клад, у статуті міста.

12. Квазіомбудсмани приватно-правової сфери регулю­вання створюються виключно за ініціативи керівництва при­ватних компаній, організацій, навчальних закладів тощо, тому їх права і обов'язки, сфера компетенції та порядок врегулювання

конфліктів визначається або у розпорядженнях, якими омбудс­мани призначаються на посаду, або у кодексах поведінки компанії.

13. Визначальним для інституту омбудсмана є принцип незалежності. Виділяють три основні складові незалежності омбудсмана: інституційну (організаційну), функціональну і пер­сональну. Інституційна незалежність передбачає високе норма­тивне закріплення інституту омбудсмана і його відокремлене положення щодо публічно-самоврядних органів місцевої влади. Функціональна незалежність полягає: в неприпустимості втру­чання в діяльність омбудсмана; у фінансовій та матеріально-тех­нічній забезпеченості його діяльності.

14. Принципи діяльності муніципальних омбудсманів можна представити у вигляді наступних груп:

- загальні принципи правозахисної діяльності омбудсмана: гуманізму; демократизму; соціальної справедливості; верхо­венства права; законності; рівноправності; гласності; професіо­налізму та компетентності; відкритості, гласності та публічності, правової просвіти;

- професійні моральні принципи: доброчесності, нейтра­літету, неупередженості, об’єктивності, відкритості і доступно­сті, конфіденційності, справедливості, неформальності, рівності і недискримінації. Етичні принципи діяльності омбудсмана поєд­нують етичну аксіологію (визнання людини та її прав найвищою цінністю), соціологію моралі (формування моральних уявлень в різних сферах життя, моральні аспекти соціалізації особистості) з юридичною деонтологією (професійна етика юриста);

- принципи незалежності: інституціональної незалежності (сприятливі правові та адміністративні правила діяльності; відо­кремлене положення від органів влади і управління; субсидіар- ності і інтерактивності (взаємодії); функціональної незалежності (неприпустимість втручання в діяльність омбудсмана, фінан­сова та матеріально-технічна забезпеченість); персональної незалежності (загальні критерії для вибору; прозора процедура

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу призначення і звільнення з посади; гарантії недоторканності та соціального забезпечення); відносної незалежності (для квазі- омбудсманів як публічного так і приватного сектору).

15. Функції муніципального омбудсмана - це адаптована до актуальних тенденцій розвитку територіальної громади нор­мативно визначена та організаційно забезпечена система вза­ємопов’язаних і взаємодоповнюючих напрямків та видів діяль­ності муніципального омбудсмана, яка відображає його сутність та соціальне призначення.

Традиційно муніципальним омбудсманам властиві наступні функції: нагляд за діяльністю місцевої адміністрації з точки зору дотримання прав людини; правова, організаційна, консульта­тивна допомога мешканцям - членам територіальних громад; сприяння поновленню порушених органами місцевої адмініст­рації прав і свобод людини та громадянина; сприяння у попе­редженні і вирішенні конфліктів між членами територіальної громади та органами місцевого самоврядування шляхом медіа­ції; участь в підготовці рішень органів муніципальної влади, які зачіпають інтереси місцевого населення; підготовка щорічних доповідей про стан дотримання прав і законних інтересів гро­мадян на території відповідної громади; підготовка аналітичних матеріалів по окремим аспектам організації та діяльності місце­вого самоврядування з метою підвищення ефективності надання адміністративних та інших муніципальних послуг в аспекті дотримання прав і законних інтересів громадян; інформування й правова просвіта громадян, підвищення їх правової культури та правосвідомості.

16. Основними функціями приватноправових омбудсманів є: медіаторська - оперативне та неформалізоване врегулювання внутрішніх конфліктів між працівниками та управлінським пер­соналом організації, в організаційну структуру якої вбудована служба омбудсмана, зовнішніх спорів, що виникають за участю споживачів та інших клієнтів; аналітична - моніторинг за дотри­манням правил поведінки в організації та виявлення системних проблем під час розгляду скарг і вирішення спорів, сприяння усуненню порушень та попередженню виникнення аналогічних

спорів в подальшому; консультативно-інформаційна функція - надання консультацій щодо способів вирішення конфліктних ситуацій чи спору, сприяння в удосконаленні політики компанії і приведення її у відповідність до стандартів «належного управ­ління», допомога у розробці кодексів ділової етики та правил поведінки в компанії.

17. Характерними ознаками становлення інституту муні­ципального омбудсмана в Україні є: відсутність його повсюд­ного запровадження; слабкість і формальний підхід до унорму­вання правовими актами територіальних громад; насторожене ставлення і нерозуміння ролі і можливостей цього інституту жителями - членами територіальних громад та місцевими пуб­лічно-владними структурами. Однією з основних причин цього є відсутність закріплення на законодавчому рівні можливості територіальних громад створювати посаду муніципального омбудсмана та визначення основних принципів його діяль­ності, передусім, інституціональної, функціональної і фінансової незалежності.

У зв'язку з цим, пропонується внести зміни і доповнення в профільний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині визначення можливості територіальних громад вирі­шувати питання про створення посади муніципального омбудс- мана; прийняти додатково рамковий Закон «Про основні засади діяльності спеціалізованого омбудсмана», де визначити основні елементи його правового статусу муніципального омбудсмана з наданням права територіальним громадам, з врахуванням своїх географічних і демографічних особливостей, фінансової спро­можності та культурних традицій, самостійно обирати модель муніципального омбудсмана та вирішувати процедурні питання його обрання; внести обумовлені цим зміни до законодавства про службу в органах місцевого самоврядування тощо.

18. Компаративний аналіз зарубіжного досвіду доводить, що світова практика правозахисної діяльності послідовно руха­ється шляхом локалізації та муніципалізації інституту омбудс- мана. Це робиться для того, щоб даний інститут мав можливість в повну силу, миттєво реалізувати свої контрольно-наглядові

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу функції у випадку порушення прав людини, у тому числі й у першу чергу в рамках територіальних громад як первинних суб'єктів міс­цевого самоврядування.

Запровадження інституту муніципальних омбудсманів доз­воляє ліквідувати існуючі прогалини у сфері функціонування механізмів захисту прав людини, є важливим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на зміцнення системи міс­цевого самоврядування, захист особи - члена територіальної гро­мади, посилення гарантій реалізації муніципальних прав людини, сприяє покращенню управління територіями та гуманізації від­носин «особа - орган місцевого самоврядування - держава», що, з одного боку, безумовно має позитивний вплив на ефективне здійснення функцій місцевого самоврядування, а, по-друге, не лише доповнює існуючу систему гарантій прав громадян, але й є новим органом, який забезпечує жителям - членам територі­альних громад альтернативний правозахисний канал у випадках порушення або обмеження їх прав.