ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ЗАПРОВАДЖЕННЯ ІНСТИТУТУ ПРЕФЕКТА В УКРАЇНІ

Питання регіональної політики є складовою адміністративної реформи. Без належного врегулювання взаємовідносин між орга­нами державної влади і органами місцевого самоврядування не можна досягти очікуваних результатів реформи і завершити процес децентралізації влади.

З часу проголошення незалежності історія України засвідчи­ла, що відсутність продуманої і послідовної політики у цій сфері створює серйозні труднощі. Дедалі частіше виникає питання про необхідність формування інституту своєрідного посередни- ка/медіатора, який би забезпечував оптимальне адміністрування на регіональному рівні, з умілим поєднанням державних і місцевих інтересів, врахуванням реальних потреб населення відповідного регіону (території). Сьогодні більше дискусій з’являється навколо пропозицій щодо запровадження в Україні інституту префекта.

У зв’язку з цим виникає низка питань, які потрібно з’ясувати, зокрема: Чому виникла необхідність формування представника держави на місцевому рівні з адміністративно-наглядовими функ­ціями? Чим відмінний статус префекта від статусу голови місцевої державної адміністрації, який сьогодні представляє державу на місцевому рівні? Який порядок призначення на посаду префекта? Кому підзвітний і перед ким відповідальний за свою діяльність префект?

Як видається, відповіді на ці питання допоможуть зрозуміти, наскільки перспективний цей інститут для України.

На місцевому рівні існує два види органів публічної влади - органи місцевого самоврядування і органи виконавчої влади, яких об'єднує загальна мета, що полягає у тому, аби забезпечити норма­льну життєдіяльність населення відповідної території та сприяти розвитку самої території. Обидва органи діють у публічних інте­ресах і наділені прерогативами публічної влади, тобто мають нор­мативно визначені важелі керівного впливу на відносини для при­ведення їх до визначеної мети. Напевно єдина відмінність, то різна правова природа походження влади і формуванням цих органів. Однак від узгодженої діяльності саме цих органів залежить розв'язання багатьох життєво важливих питань, зокрема розвитку агропромислового комплексу, виробничої сфери і розширення можливостей щодо робочих місць для населення, сфери охорони здоров'я, освіти, соціально-культурної сфери, надання якісних, дос­тупних і своєчасних публічних послуг тощо шляхом розв'язання низки питань.

Однак на практиці саме між цими органами доволі часто спостерігається деяке протистояння, виникає відчуття «двовладдя» на місцевому рівні. Найпершою проблемою є неналежне розмежу­вання власних і делегованих повноважень у цих органів. З цього приводу А. О. Селіванов зазначив, що «розмежування компетенції конфліктуючих сторін веде до зменшення і зняття напруженості в їх відносинах і сприяє зниженню загальної гостроти юридичних • 369 протиріч у державі».

Для початку варто згадати деякі етапи у формуванні інститу­ту місцевого самоврядування в Україні. Для реалізації принципів щодо розподілу влади, проголошених у Декларації про державний суверенітет України, 7 грудня 1990 року був прийнятий Закон УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та

³⁶⁹ Селіванов А. О. Мета децентралізації - повна і виключна компетен­ція місцевого самоврядування / А. О. Селіванов. // Публічне право. - 2015. - № 3 (19). - С. 38, (С. 34-39).

місцеве самоврядування», в якому було визначено поняття місцево­го самоврядування і окреслено основні засади нового інституту держави, хоча у ст.

Хоча законодавець не присвятив окремої уваги питанню вза­ємодії органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади, однак у ст. 8 згаданого Закону визначив форми органів міс­цевого самоврядування співпраці з іншими суб’єктами, які є на території ради: відносини з підприємствами (об’єднаннями), орга­нізаціями, кооперативними та іншими організаціями, які не нале­жать до комунальної власності, будуються на податковій і договір­ній основі.

Істотні зміни у розвитку місцевого самоврядування відбули­ся 5 березня 1992 року, коли Верховна Рада України прийняла за­кон, яким запровадила в системі місцевих органів виконавчої влади нову ланку - інститут Представника Президента України, який мав стати главою місцевої державної адміністрації на рівні області, міст Києва і Севастополя, району. У п. 4 Постанови ВРУ від 5 березня 1992 року «Про порядок введення в дію Закону України «Про Представника Президента України» зазначено, що «місцева дер­жавна адміністрація в областях, містах Київ і Севастополь, районах цих міст формується на базі виконавчих комітетів відповідних Рад народних депутатів, їх відділів і управлінь, а після створення міс­цевої державної адміністрації діяльність виконавчих комітетів при­пиняється». Органи, які формально мали представницький харак­тер, набували статусу органу державної влади.

26 березня 1992 р. була прийнята нова редакція Закону Укра­їни «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування». Окремо у ст.42 Закону зазначено перелік повно­важень, які державою делегувалися виконавчим комітетам сільсь­ких, селищних, міських рад. Місцеві державні адміністрації здійс­нювали контроль за їх виконанням. Згідно зі ст.6 Закону України «Про Представника Президента України» на Представника покла­далася низка повноважень, зокрема «щодо забезпечення реалізації законів України, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, інших актів законодав­чої і виконавчої влади; щодо координації діяльності відповідних органів внутрішніх справ, національної безпеки, оборони, статис­тики та інших органів, підпорядкованих міністерствам, іншим центральним органам державної виконавчої влади; щодо здійснен­ня контролю за додержанням органами державної виконавчої вла­ди, органами місцевого і регіонального самоврядування, а також підприємствами, організаціями і установами, незалежно від їх під­порядкування та форм власності, іншими юридичними особами Конституції і законів України, указів Президента України, інших актів законодавчої і виконавчої влади».

Також Представник Президента України мав право вимагати припинення, а в разі потреби «зупиняти дії посадових осіб, що су­перечать законодавству, а також зупиняти дію актів адміністрації підприємств, організацій і установ, інших юридичних осіб, що су­перечать Конституції і законам України, указам Президента Украї­ни, іншим актам законодавства, звертається до суду з позовом про визнання їх недійсними».

Представник Президента України мав забезпечити взаємо­відносини між центром і територіями щодо регіонального розвит­ку. Відсутність політичного рішення та належного наукового об­ґрунтування способу формування цього інституту викликали знач­ний спротив у суспільстві, і цей етап в існуванні нової інституції був нетривалим. Вже 3 лютого 1994 року було прийнято Закон України «Про формування місцевих органів влади і місцевого са­моврядування», яким знову запроваджено попередню модель міс­цевого самоврядування. Законом було передбачено припинення повноважень Представників Президента України і очолюваних ними місцевих державних адміністрацій після виборів депутатів, голів сільських, селищних, районних, міських, районних у містах і обласних Рад. Виконавчу владу на місцевому мали здійснювати виконавчі комітети і голови відповідних рад.

Однак 8 червня 1995 року на підставі Конституційного До­говору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття но­вої Конституції України» було відновлено місцеві державні адмі­ністрації, які очолили голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Це був другий етап у формуванні місцевих держа­вних адміністрацій. Логічно, що реформування місцевих дер­жавних адміністрацій і місцевого самоврядування відбувалося одночасно, оскільки стосувалися організацій управління на місце­вому рівні.

За Конституційним Договором головами місцевих держав­них адміністрацій Президент України призначав осіб, обраних головами відповідних рад. У липні цього ж року було визначено низку заходів щодо ліквідації виконавчих комітетів та утворення об-ласних, Київської та Севастопольської міських, районних, ра­йонних у містах Київ та Севастополь державних адміністрацій. В Указі Президента України «Про обласні, Київську та Севасто­польську міські, районні, районні у містах Київ та Севастополь державні адміністрації» від 21 липня 1995 року зазначалося, що «державні адміністрації є правонаступниками виконавчих коміте­тів відповідних Рад щодо їх зобов’язань, прав та обов’язків», а прийняття на роботу до державних адміністрацій осіб з числа працівників, які раніше перебували на відповідних посадах дер­жавних службовців у виконавчих органах відповідних Рад, мало

³⁷⁰ Янюк Н.

Відповідно до цих актів контрольні повноваження голів міс­цевих державних адміністрацій стали значно ширшими, ніж у Представника Президента України за попередніми актами 1992 року. Голови місцевих державних адміністрацій мали право здій­снювати контроль не лише за виконанням органами місцевого са­моврядування делегованих державою повноважень, але й деякий контроль за актами з питань місцевого значення. Зокрема у Поло­женні «Про обласні, Київську та Севастопольську міські, районні, районні у містах Київ та Севастополь державні адміністрації» за­значалося, що «голова обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації зупиняє рішення районної, район­ної у місті Ради з питань власних повноважень, якщо вони супере­чать Конституції України, Конституційному Договору, законам України, указам і розпорядженням Президента України, рішенням Кабінету Міністрів України, іншим актам законодавства та в місяч­ний строк звертається до обласного (міського) суду щодо їх скасу­вання». Так само контрольними повноваженнями наділявся і голова державної адміністрації, який очолював відповідну районну, ра­йонну у містах Київ та Севастополь державну адміністрацію, що зазначено у відповідному Положенні.

Безперечно, функція контролю є однією з обов’язкових у пу­блічному управлінні, і полягає в аналізі та зіставленні виконуваних дій та їх відхилення від чинного законодавства чи оцінки щодо доцільності. Однак надмірний контроль у сфері самоврядних пи­тань може розцінюватися як втручання в діяльність органів місце­вого самоврядування. Указом Президента України від 27 січня 1996 року повноваження контролю були знову розширені, і голови від­повідних місцевих державних адміністрацій мали право звертатися до суду «з позовом про визнання недійсними актів державних ор­ганів, органів місцевого самоврядування, підприємств (об’єднань), організацій і установ, які ущемляють повноваження державної ад­міністрації, і до прийняття рішення судом зупиняє дію оскаржува­них актів». Через використання словосполучення «ущемляють пов­новаження державної адміністрації», насправді, розширялися мас­штаби контролю в межах адміністративно-територіальної одиниці. Часто такі повноваження голів місцевих державних адміністрацій використовувалися вищими органами влади під час виборчих кам­паній на загальнодержавних виборах. Голова місцевої державної адміністрації ніс відповідальність за результати виборів у межах адміністративно-територіальної одиниці. Така модель представника державної влади на місцевому рівні постійно породжувала конф­лікт з органами самоврядування, а також не могла знайти належної підтримки у суспільстві.

Положення про державні адміністрації від 1995 року форма­льно втратило чинність лише на підставі Указу Президента України від 5 березня 2002 року, хоча Закон України «Про місцеві державні адміністрації» був прийнятий ще 9 квітня 1999 року. У Законі ос­новний акцент був зроблений на повноваженнях органу - місцевої державної адміністрації, а голова місцевої державної адміністрації набув статусу посадової особи державного органу виконавчої вла­ди. Серед головних завдань місцевих державних адміністрацій ви­значено взаємодію з органами місцевого самоврядування, хоча такі форми взаємодії не були достатньо визначеними. Водночас на пи­тання, чи залишилися за місцевими державними адміністраціями функції контролю за органами місцевого самоврядування щодо виконання останніми делегованих повноважень, - відповідь ствер­дна - так, залишилися. Однак це було врегульовано не законом, а Постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 року №339, якою затверджено Порядок контролю за здійсненням орга­нами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади. Хоча в Законі про існування такого акта не зга­дується.

Відповідно до п. 2. Порядку контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок дія­льності виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Від­повідно до положень цього Порядку можна вести мову про планові і позапланові заходи контролю.

Згідно з п. 4. Порядку «райдержадміністрації контролюють здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на території району, делегованих повноважень органів виконавчої влади. Облдерж­адміністрації, Рада міністрів Автономної Республіки Крим мають право безпосередньо контролювати здійснення виконавчими орга­нами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на відповідній території, делегованих повноважень органів виконавчої влади». Щодо цієї ситуації виникає деяка не­узгодженість дій обласних і районних державних адміністрацій, які можуть бути усунуті від здійснення такого контролю.

Також варто звернути увагу на те, що згідно з п. 6. Порядку «копії актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з пи­тань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, протягом 10 днів з дня їх прийняття надсилаються до орга­ну, що здійснює контроль. У разі виявлення невідповідності тако­го акта законодавству орган, що здійснює контроль, протягом трьох місяців надсилає органу місцевого самоврядування повідо­млення про невідповідність акта». Знову ж виникає запитання щодо термінів розгляду місцевими державними адміністраціями питання про відповідність актів законодавству? Чи є компетент­ною місцева державна адміністрація розв’язувати питання про відповідність акта законодавству? Та й сам термін «законодавст­во» доволі узагальнений, і таке питання вже було предметом роз­гляду у Конституційному Суді України в справі про тлумачення терміну «законодавство» від 9 липня 1998 року. Суд дійшов ви­сновку, що у контексті розглянутого питання щодо використання цього терміну в Кодексі законів про працю України, законодавст­во охоплює закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийн­яті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

Варто також звернути увагу на п. 7. Порядку, згідно з яким «виконавчі органи сільських, селищних, міських рад один раз на півріччя до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом, над­силають інформацію про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль. Форму такої інформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль». Також «на вимогу органу, що здійснює контроль, ви­конавчі органи сільських, селищних, міських рад мають надавати інформацію про виконання окремих делегованих повноважень». Місцева державна адміністрація отримала право здійснювати перевірку щодо законності актів органів місцевого самоврядуван­ня. Однак у ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» зазначено, що «акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Кон­ституції або законам України визнаються незаконними в судово­му порядку». По-перше, мова йде лише про відповідність Консти­туції України і законам; по-друге - такий контроль належить ви­нятково суду.

У ст. 144 Конституції України чітко визначено, що «рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду». Таке форму­лювання не заперечує існування представника держави, який буде проводити моніторинг актів органів місцевого самоврядування щодо їх законності і у разі наявних порушень звертатися до суду. Але така модель контролю має бути передбачена на рівні закону і має стосуватися рішень органів місцевого самоврядування, прийня­тих у межах делегованих повноважень. Як показує досвід, у разі виникнення надзвичайних правових режимів особливо гострою є потреба забезпечити узгодженість дій місцевих органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.

Щоправда, Постановою Кабінету Міністрів України від 3 червня 2009 року № 549 «Про запровадження обмежень щодо проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб» окремі положення Постано­ви від 9 березня 1999 року № 339 були зупиненні, але формально вона залишається чинною. Разом з тим положення самої Постано­ви Кабінету Міністрів України від 3 червня 2009 року № 549 були визнані незаконними та нечинними Постановою Окружного адмі­ністративного суду м. Києва від 30 березня 2010 року. Як бачимо, існує доволі суперечливий порядок у нормативному регулюванні питань щодо здійснення контролю з боку місцевих державних адміністрацій за органами місцевого самоврядування, однак він і далі існує.

У державотворчому процесі вже використані такі інституції як Представник Президента України, як місцевої державної адміні­страції, але вони не дали очікуваних результатів, тому звернули увагу на досвід європейських країн. Найбільш вдалим видався ін­ститут префекта, який може здійснювати адміністративно- наглядові функцій держави на місцевому рівні і сприяти подаль­шому процесу децентралізації влади.

Відповідно до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» № 2598 в систему органів виконавчої влади запропоновано ввести нову лан­ку - префекта. Значний вплив на таке рішення мало вивчення фран­цузької моделі органів виконавчої влади. Згідно із ч. 7. ст. 72 Кон­ституції Франції держаний представник (префект) «репрезентує кожного з членів Уряду, забезпечує національні інтереси, а також здійснення адміністративного контролю і виконання законів». Ос­новним завданням префекта у Франції є, з одного боку, здійснення адміністративного нагляду за діяльністю місцевих органів влади і доведення до відома Уряду про стан справ у відповідній територіа­льній одиниці, а з іншого, здійснення своєчасного зворотного зв'язку з територіальним колективом шляхом його ознайомлення з програмою розвитку, схваленого Урядом Франції.

У проєкті закону № 2598 статтю 118 Конституції України за­пропоновано викласти так: «Виконавчу владу в округах і областях, містах Києві та Севастополі здійснюють префекти та територіальні органи центральних органів виконавчої влади».

Відповідно до проєкту № 2598 у статті 119 запропоновано визначити такі повноваження префекта: «Префект на відповідній території:

«1) здійснює адміністративний нагляд за додержанням Кон­ституції і законів України органами місцевого самоврядування у випадках та порядку, визначених Конституцією та законами України;

2) спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади та здійснює адміністратив­ний нагляд за додержанням ними Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України;

3) забезпечує взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологіч­ної ситуації;

4) вносить Президенту України подання про зупинення дії ухваленого радою громади, головою громади, окружною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України та створює за­грозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісно­сті чи загрозу національній безпеці, та про тимчасове зупинення у зв'язку з цим повноважень голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради;

5) здійснює інші повноваження, визначені законами України».

Відповідно префект «спрямовує і координує діяльність тери­торіальних органів виконавчої влади». Проте не визначено, яким чином префект має діяти, враховуючи, що відносини підпорядку­вання територіальних органів відповідним галузевим центральним органам виконавчої влади залишаються. Також виникає низка за­питань щодо форм адміністративного нагляду за названими орга­нами щодо додержання ними Конституції та законів України, актів Президента України та актів Уряду. У цьому переліку не зазначено актів галузевих (профільних) центральних органів виконавчої вла­ди, які обов'язкові до виконання територіальними органами. У цій частині є потреба конкретизувати відповідне положення.

У проєкті № 2598 слушно передбачено, що префекти мають забезпечувати на місцевому рівні взаємодію двох видів органів публічної влади. Це дуже важливе питання, бо, як на початку вже згадувалося, відсутність належної взаємодії цих органів не лише не сприяє розв'язанню питань місцевого значення, а навпаки, заважає. З цього приводу у науковій літературі зазначено, що префекти у досвіді європейських країні, де існує цей інститут, виконують роль медіатора, тобто, «зазвичай, будучи «людиною зі сторони», вони сприймаються місцевими політичними елітами як ефективний ме­діатор у суперечках між різноманітними місцевими органами, полі­тичними силами»^{[364] [365]. Цитуючи положення ст. 72 Конституції Фран­ції, В. М. Шаповал підкреслює той факт, що інститут державного представника (префекта або супрефекта) діє у Франції з 1958 р, і префект «представляє кожного члена Уряду, є на сторожі націона­льних інтересів і забезпечує здійснення адміністративного контро­лю та виконання законів».}

Повертаючись до України, варто звернути увагу на ст. 144 проекту № 2598, в якій передбачено, що ради, голови громад, вико­навчі органи рад громад, окружні і обласні ради, виконавчі коміте­ти окружних і обласних рад відповідно до закону ухвалюють акти, які є обов’язковими до виконання на відповідній території. А в разі їх невідповідності Конституції чи законам України префект призу­пиняє їх дію з одночасним зверненням до суду.

У ст. 119 і ст. 144 згаданого проекту № 2598 використано два різні терміни «зупиняє» і «призупиняє». Відмінність лише в тому, що для зупинення існує серйозна підстава - «акт не відповідає Конституції України та створює загрозу», зокрема, територіальній цілісності, національній безпеці. У ч. 2 ст. 144 названо лише «не­відповідність Конституції чи законам України».

Також є деяка невідповідність ч. 1. і ч. 2. ст. 144 проєкту № 2598 щодо визначення кола суб’єктів, акти яких зупиняє пре­фект. Зокрема у частині першій це коло чітко окреслено, а у час­тині другій - ні, так як згадано «органи і посадових осіб місцевого самоврядування». Поняття «посадова особа місцевого само­врядування» є ширше і його конкретизація міститься в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Складність полягає у тому, що в 2015 році, на прийнятий Верхов­ною Радою України Закон «Про службу в органах місцевого са­моврядування», було накладено вето Президента України і закон було повернуто на доопрацювання. Сьогодні спостерігається спо­вільнення процесу прийняття нової редакції згаданого Закону. А досвід показує, що потрібно виважено ставитися до використання у законодавстві різної термінології, аби не допустити, що пізніше її тлумачення перекладається на практику, чим зумовлює низку додаткових проблем, а іноді породжує різну судову практику їх розв’язання.

У проєкті № 2598 Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» не конкретизовано вид юрисдикції суду, у який має звернутися префект. Натомість це пи­тання варте уваги. З цього приводу цікавим видається досвід Фран­ції щодо права префекта зупинити і оскаржити акт в суд. Законо­давством Франції визначено, що префект знайомиться з усіма рі­шеннями муніципальної ради. Закон зобов’язує останню передава­ти прийняті нею рішення префекту й вони вважаються такими, що набрали чинності тільки після передання префекту чи супрефекту і їх офіційного оприлюднення (так званий інститут адміністративної опіки система контролю центральної або регіональної влади за місцевим самоврядуванням, за якої рішення його органів не можуть вступити в силу без дозволу органу чи посадової особи центральної (регіональної) публічної адміністрації. Відмова в дозволі може мотивуватися як незаконністю, так і недоцільністю чи несвоєчасні­стю прийняття рішення). Якщо префект доходить висновку, що рішення ради не відповідає законам республіки, то він упродовж 2-х місяців може звернутися до адміністративного суду або ж дія рішень муніципальної ради може бути ним призупинена. кінцеве рішення з цього приводу приймається судом»^[366].

Такий варіант контролю має довершений характер, оскільки законом визначено спосіб реагування на порушення закону і визна­чено вид суду, який зможе дати фахову оцінку акта. Хоча модель адміністративних судів у Франції має свої особливості, проте пи­тання відповідності актів самоврядування приписам закону нале­жить саме до компетенції органів адміністративної юстиції.

З цього приводу варто зауважити, що адміністративні суди України перевіряють нормативні акти щодо законності, але не кон- ституційності, що визначено у ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України.

Важливим є спосіб призначення префектів. У проєкті № 2598 змін до Конституції України у ст.118 запропоновано по­ложення про те, що префект призначається на посаду та звільня­ється з посади Президентом України за поданням Кабінету Мініс­трів України. Такий порядок встановлений і у законодавстві Франції.

Аби запобігти використанню адміністративного ресурсу під час виборчих кампаній, строк перебування префекта на посаді не збігається із строком повноважень Президента України. Як вида­ється, позитивним є встановлення обмеженого строку перебування префекта на посаді, зокрема передбачено, що «строк перебування префекта на посаді в одному окрузі, області, місті Київ та Севасто­поль не може перевищувати трьох років». Утім у проєкті варто було б зазначити, чи це означає, що особа не може бути префектом

більший термін загалом, чи більше трьох років у відповідній адмі­ністративно-територіальній одиниці.

Згідно з проектом 2598 пропонується, що префект повинен мати статус державного службовця. Це означає, що кандидати на посаду префекта будуть проходити конкурсний відбір і лише по завершенні конкурсу Кабінет Міністрів України зможе запропону­вати Президенту України кандидатуру префекта. Однак варто при­гадати, що у свій час у Законі України «Про державну службу» (1993 р.) посади Представників Президента України в областях, містах Київ і Севастополь та районах також були зараховані відпо­відно до першої і другої категорії посад державної служби (посад державного службовця - за чинним на той час Законом). Лише в 2010 році у Закон України «Про державну службу» були внесені зміни і назва посади «Представник Президента України» була замі­нена на «голову державної адміністрації. Голови місцевих держав­них адміністрацій мали статус державного службовця і за Законом України «Про державну службу» 2015 р., але у листопаді 2017 р. були внесені до Закону зміни і таке положення було вилучено. Те­пер дія цього Закону не поширюється на голів місцевих державних адміністрацій, їхніх перших заступників та заступників, що закріп­лено у п. 9-1 ч. 3. ст. 3. Безперечно, якщо вимога щодо державної служби буде закріплена на конституційному рівні, то це сприятиме сталості у статусі префекта.

Так само, як за законодавством Франції, префекти в Україні будуть мати право приймати рішення нормативного характеру. У проєкті Закону України «Про внесення змін до Конституції Украї­ни (щодо децентралізації влади)» у ст. 119 зазначено: «Префект на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов’язковими на відповідній території». Також визначено умови скасування актів відповідно Президентом України та умови скасу­вання актів Кабінетом Міністрів України, залежно від характеру прийнятого префектом рішення.

Також виникає запитання, чи префект має забезпечувати вза­ємодію територіальних органів, центральних органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування винятково в умовах воєнного чи надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуа­ції. Видається, що координація дій органів публічної влади на міс­цевому рівні має бути ще до виникнення надзвичайних режимів, а не лише у разі їх введення, навіть більше, - забезпечення префек­том узгодженої діяльності органів виконавчої влади і органів міс­цевого самоврядування спрямована на їх запобігання, або відвер­нення шкідливих наслідків. (Прикладом слугує критична ситуація, яка виникла в 2017 р. із вивозом твердих побутових відходів у Львові, коли потрібно було вжити рішучих дій, бо місто перебувало на порозі введення правового режиму надзвичайної екологічної ситуації).

Також важливим залишається розмежування повноважень префекта й органів місцевого самоврядування, аби не повторилась ситуація з минулого. Сьогодні це питання набуло неабиякої уваги, особливо після прийняття 17 липня 2020 р. Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів», як наслідок - ліквідації 490 районів і натомість утворення лише 136 нових райо­нів. Безперечно, така система адміністративно-територіального устрою на районному рівні відповідає Європейським стандартам, є науково обґрунтованою і зумовленою сучасними викликами, але розширення меж районів буде потребувати злагодженої діяльності представників державної влади і місцевого самоврядування. А та­ким координатором може стати префект. Варто погодитися з І. Б. Коліушком, який звертає увагу на той факт, що головне за­вдання префекта - це «забезпечити законність у діяльності місце­вого самоврядування», водночас він зауважує, що «контролювати і забезпечувати законність - це не лише зупиняти акти місцевого самоврядування, а й діяти превентивно, роз’яснюючи, як, напри-

374 клад, застосовувати нові закони».

Відтак, ідея формування інститут префекта видається пер­спективною, засадничі положення інституту мають бути закріплені на конституційному рівні, але їх конкретизація має бути відобра­жена у відповідному законі. Зокрема, як видається, це має стосува­тися декількох моментів:

по-перше, щодо форми та способів адміністративно- наглядової діяльності префекта;

по-друге, щодо «спрямування і координації діяльності тери­торіальних органів виконавчої влади», оскільки виникає потреба визначення взаємовідносин префекта з центральним органами ви-

³⁷⁴ Ігор Коліушко про формування нового адміністративно-терито­ріального устрою [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https:// pravo.org.ua/ ua/news/20874575-igor-koliushko-pro-formuvannya-novogo-administrativno- teritorialnogo-ustroyu конавчої влади, яким підпорядковані відповідні територіальні ор­гани;

по-третє, щодо форм взаємодії територіальних органів центральних органів виконавчої влади з органами місцевого са­моврядування, коло власних повноважень органів місцевого са­моврядування має бути чітко прописано в законі, аби не допусти­ти його звуження на практиці, а також має бути визначена сфера для делегування повноважень, тобто окреслено можливості для укладення адміністративних договорів щодо делегування повно­важень;

по-четверте, щодо підстав зупинення актів органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування щодо їх невідповідності Кон­ституції та законам України, актам вищих органів держави;

по-п'яте, залишається актуальним питання точності у вико­ристанні понятійно-категоріального апарату і законодавчого визна­чення, аби запобігти різному тлумаченню на практиці.

3.3.