АДМІНІСТРАТИВНИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ У СВІТЛІ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ (НА ПРИКЛАДІ ІСПАНІЇ)

Кожен мешканець села чи міста має право на сучасну меди­цину й освіту, доступні та якісні адміністративні, комунальні, соці­альні послуги, гарні дороги, чисті й освітлені вулиці.

Для цього в Україні відбувається децентралізація - передача повноважень від державної влади якнайближче до людей. З огляду на це виникає питання контролю за діяльністю цих органів.

Оскільки Україна обрала євроінтеграційний напрям розвит­ку, актуальним є питання реформи державних інституцій, зокрема органів місцевого самоврядування. Доречно запозичати досвіду державах, які є членами Європейського Союзу, тому ми обрали в тематиці нашого дослідження аналіз досвіду Іспанії у сфері конт­ролю за місцевими органами.

Іспанія ніколи не була історично сформованою централізо­ваною державою, вона завжди відрізнялася правовим, політичним і культурним плюралізмом. Іспанська історія містить періоди поси­лення та послаблення централізації. Треба зазначити, що в XIX столітті поняття, роль та значення місцевого самоврядування, місце його органів в системі органів публічної влади часто були предме­том дослідження вчених. Саме в той період сформульовані та об­ґрунтовані основні теорії місцевого самоврядування - теорія віль­ної громади, загальна теорія, державницька теорія.

Проведене дослідження становлення та розвитку конститу­ційних основ місцевого самоврядування в Іспанії дає змогу дійти висновку, що сучасна іспанська модель місцевого самоврядування здебільшого являє собою організаційно-правову структуру, котра виникла в період демократичних перетворень в економічному роз­виткові держави.

Нові підходи до суті місцевого самоврядування та правового положенню органів місцевого самоврядування, його сучасної орга­нізації були закладені положеннями Конституції Іспанії 1978 року, яка є наслідком істотних соціальних і політичних змін в країні, що відбулися після краху режиму франкістської диктатури. Конститу­ція Іспанії 1978 року була розроблена та прийнята в процесі перет­ворення держави і закріпила перехід від режиму диктатури до де­мократичного режиму. Водночас треба усвідомлювати, що її поло­ження стали наслідком компромісу позицій різних політичних сил.

Теза про те, що текст Конституції Іспанії 1978 року має яск­раво виражений консенсусний характер, іншими словами, предста­вляє собою пакт, у розробці якого брали участь усі соціальні й по­літичні сили країни, дуже поширений як в іспанській, так і у вітчи­зняної юридичній літературі.

Впродовж становлення та розвитку інституту місцевого са­моврядування конституції Іспанії регулювали окремі питання пра­вового положення органів місцевого самоврядування, територіаль­ної організації і структури органів місцевого самоврядування. Для іспанських територіальних утворень було притаманне прагнення до децентралізованого публічного управління, такий підхід характер­ний і регіонам, і місцевим територіальним утворенням.

Встановлені Конституцією Іспанії основи територіальної ор­ганізації держави, побудови системи публічної влади та правового положення органів місцевого самоврядування розвиваються в наці­ональному і регіональному законодавстві. Варто зазначити відсут­ність надлишкової конституційно-правової регламентації побудови і функціонування органів місцевого самоврядування. Чинна Кон­ституція Іспанії практично не містить імперативних норм, за виня­тком необхідності конституційного гарантування діяльності орга­нів місцевого самоврядування та визнання муніципій та провінцій обов'язковими територіальними одиницями в системі устрою Іспа­нії та встановлення гарантій місцевої автономії.

Належить зазначити достатню гнучкість формулювань Кон­ституції Іспанії при регламентації місцевого самоврядування. Це дає змогу державним та регіональним органам влади самостійно регулювати правове становище органів місцевого самоврядування, їхню взаємодію із державними та регіональними органами публіч­ної влади.

Такий підхід, з одного боку, можна вважати доцільним, оскі­льки побудова нової системи організації публічної влади загалом і місцевого самоврядування зокрема, нерозривно пов'язана із проце­сом пошуку оптимальної моделі. Відтак, гнучкість правового регу­лювання є однією з необхідних умов.

З іншого боку, досвід централізації публічного управління, що передує прийняттю Конституції Іспанії 1978 року, необхідність забезпечення децентралізації організації управління на місцях, в контексті конституційно-правового регулювання правового статусу органів місцевого самоврядування, може виявитися недостатнім для гарантованості його самостійності. У зв'язку з цим звертає увагу та обставина, що в тексті Конституції Іспанії не розкрито зміст принципу автономії діяльності органів місцевого самовряду­вання, а також не міститься вказівок на підстави та межі її обме­ження державним й регіональним законодавством. З урахуванням значення Конституції Іспанії в створенні основ становлення і роз­витку місцевого самоврядування конституційне регулювання пра-

• 351

вового стану місцевого самоврядування є недостатнім.

Місцеве самоврядування в Іспанії характеризується ознака­ми, які притаманні будь-якій системі місцевої влади у демократич­них країнах. Отож органи місцевого самоврядування - місцеві ради обираються лише населенням, а голови адміністрацій - або насе­ленням, або радою. Вибрані голови адміністрацій затверджуються органами державної влади. Вони поєднують у собі публічну владу

³⁵¹ La Constitucion Espanola // Boletin oficial del Estado. № 311.1, el 29 de diciembre de 1978.

територіальної громади і державну владу. Правову основу діяльно­сті місцевого самоврядування в Іспанії містить Конституція Іспанії ³⁵², Пакт про автономії Іспанії від 28 лютого 1992 року ^{[352] [353] [354].}

Наступною ланкою місцевого самоврядування в Іспанії є провінції, що об'єднують у собі декілька муніципалітетів за тери­торіальним принципом. Чисельність провінцій в Іспанії натепер - понад 30. Найбільшою територіальною одиницею є адміністративні чи національно-територіальні автономні утворення, які мають влас­ні органи влади, створюються відповідно до положень Конституції 1978 року та діють на підставі власного статуту. На сьогодні в Іс­панії існує 17 автономних утворень. Розглядаючи іспанську модель місцевого самоврядування зазначимо, що місцева влада характери­зується значними особливостями порівняно з місцевим самовряду­ванням в Україні.

Що стосується України, то місцеве самоврядування здійсню­ється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосеред­ньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі орга­ни, а також через районні та обласні ради, які представляють спіль­ні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Система місцевого самоврядування після першого етапу де­централізації передбачає:

- територіальну громаду;

- сільську, селищну, міську раду;

- сільського, селищного, міського голову;

- виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

- старосту;

- районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

- органи самоорганізації населення.

Новим інститутом в системі органів місцевого самовряду­вання є інститут старости.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надава­тися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої вла­ди. Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, місь­ких рад стосуються таких сфер діяльності:

- соціально-економічного і культурного розвитку, плануван­ня та обліку;

- в галузі бюджету, фінансів і цін;

- щодо управління комунальною власністю;

- в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспо­рту і зв'язку;

- у галузі будівництва;

- освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту;

- з регулювання земельних відносин та охорони навколиш­нього природного середовища;

- соціального захисту населення;

- в галузі зовнішньоекономічної діяльності;

- в галузі оборонної роботи;

- щодо розв’язання питань адміністративно-територіального устрою;

- щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо^[355].

Також винятково на пленарних засіданнях сільської, селищ­ної, міської ради обговорюються такі питання:

- утворення виконавчого комітету ради, визначення його чи­сельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск;

- ухвалення рішення про проведення місцевого референдуму;

- ухвалення рішень про наділення органів самоорганізації населення окремими власними повноваженнями органів місцевого самоврядування, а також про передачу коштів, матеріально- технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення;

- ухвалення рішень про об’єднання в асоціації або вступ до асоціацій, інших форм добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування та про вихід з них;

- затвердження програм соціально-економічного та культур­ного розвитку відповідних адміністративно-територіальних оди­ниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування;

- затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього;

- затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;

- встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ста­вок у межах, визначених законом;

- ухвалення рішень щодо випуску місцевих позик;

- ухвалення рішень щодо надання відповідно до чинного за­конодавства пільг по місцевих податках і зборах;

- ухвалення рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об’єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації;

- розв’язання відповідно до закону питань регулювання зе­мельних відносин;

- надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об’єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з чинними нормативами охоплює відповідну територію;

- ухвалення рішень з питань адміністративно- територіального устрою в межах і порядку, визначених цим та ін­шими законами;

- встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громад­ських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність;

- ухвалення рішень, пов'язаних із створенням спеціальних вільних та інших зон, змінами в статусі цих зон, внесення до відпо­відних органів пропозицій з цих питань; надання згоди на створен­ня таких зон за ініціативою Президента України або Кабінету Міні­стрів України;

- затвердження статуту територіальної громади;

- визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють ра­

йонні у містах (у разі їх створення) ради та їх виконавчі органи в • ∙ • • \356

інтересах територіальних громад районів у містах).

Реформування місцевого самоврядування є одним з пріори­тетних завдань реформування органів публічної влади в Україні Важливою складовою такої реформи є удосконалення системи кон­тролю в сфері місцевого самоврядування, що зумовлює необхід­ність аналізу практики взаємовідносин контрольних органів дер­жавної влади і органів місцевого самоврядування.

Цікавим прикладом запозичення досвіду для України є Іспа­нія. В Іспанії межі та підстави державного контролю мають конце­птуальне значення в гарантованості самостійності місцевого само­врядування з урахуванням того, що ще недавно була Іспанія централізованим державою, а місцева автономія, яка зараз є основ­ним принципом діяльності органів місцевого самоврядування, ба­гато в чому була фіктивною. У зв'язку з цим питання правового регулювання механізмів контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку держави та автономних співтовариств є вкрай важливим щодо дослідження взаємодії органів місцевого самоврядування з органами публічної влади інших рівнів. Не ви-

³⁵⁶ Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР // База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/280/97-%D0%B2%D1%80 падково саме контролю за діяльністю органів місцевого самовряду­вання в Європейській Хартії місцевого самоврядування приділено 357 велику увагу.

Поняття державного контрою за діяльністю органів місцево­го самоврядування не визначене на законодавчому рівні, що приз­водить до неточного розуміння його змісту. Варто зазначити, що у зв'язку з децентралізацією влади в Україні, визначення поняття державного контролю за місцевим самоврядуванням набуває акту­альності. Варто зауважити, що воно є доречними в контексті демо­кратизації державного контролю і загалом передає його сучасний зміст. Визначення поняття державного контролю необхідно деталі­зувати в ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування» для його чіткого розуміння і проведення з суспільно корисних мотивів. Державний контроль є сукупністю взаємопов'язаних і взаємо- обумовлених методів і форм діяльності різних органів державної влади.

Отже державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування необхідно розглядати як складну систему, що пе­редбачає різні напрями функціонування органів державної влади. При проведенні державного контролю органи державної влади мають дотримуватись формалізованого порядку, використовувати лише ті методи та способи, що передбачені законом. В ст. 20 Зако­ну України «Про місцеве самоврядування» зазначено, що держав­ний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого са­моврядування здійснюється на підставі та в межах повноважень і у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Зовнішнім вираженням держав­ного контролю, зазвичай, є перевірка, спостереження, аналіз, екс­пертиза, аудит, огляд, ревізія та інші способи, передбачені законом.

Питання визначення суб'єктивного та об'єктивного складу державного контролю за діяльністю органів місцевого самовряду­вання є ключовим в розумінні його змісту. Вивчення конституцій­них норм дало змогу науковцям дійти висновку, що місцеве самов­рядування можна розглядати з різних сторін: як один із фундамен­тальних принципів конституційного ладу; одну з форм народовлад-

³⁵⁷ Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року. Київ : Юмана, 1998. 30 с. дя; специфічну підсистему публічної влади; форму залучення гро­мадян до участі у розв’язанні питань місцевого значення; право; системну організацію; різновид суспільного управління. Аналіз положень чинного законодавства дає змогу дійти висновку, що місцеве самоврядування як право територіальної громади не може бути об’єктом державного контролю. Зі змісту поняття державного контролю розуміло, що його активними суб’єктами є органи та посадові особи органів державної влади. Пасивними суб’єктами державного контролю виступають органи місцевого самоврядуван­ня та їх посадових особи, а їх діяльність - об єктом.

В Україні контроль за діяльністю місцевого самоврядування можна класифікувати за різними критеріями:

- за суб’єктами, які його здійснюють (контроль з боку орга­нів державної влади, з боку громадських формувань, громадян);

- за підконтрольними об’єктами (контроль за органами міс­цевого самоврядування, посадовими особами);

- за рівнем контролю (відомчий, міжвідомчий та надвідом­чий (позавідомчий контроль));

- за предметною сферою діяльності, яка підлягає контролю (освіта, охорона здоров’я, використання природних ресурсів, фі­нансів тощо);

- за часом його проведення (попередній, поточний, остаточ­ний);

- за рівнем спеціалізації (загальний і спеціальний).

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місце­вого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Зако­ну України «Про місцеве самоврядування в Україні»)^{[356] [357]. Водночас, охопити всі види контролю в межах окремої статті дещо складно, тому проаналізуємо основні контрольні повноваження у сфері міс­цевого самоврядування окремих державних органів, які належать до різних гілок влади. В Конституції України не закріплено конт­рольні повноваження Верховної Ради України у сфері місцевого самоврядування, однак парламент діє у цьому напрямку. Напри­клад, приймаючи рішення про призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування, парламент виконує контро­льну діяльність у сфері місцевого самоврядування. Комітети Вер­ховної Ради України здійснюють контрольні функції, зокрема й у сфері місцевого самоврядування. Комітети Верховної Ради України мають право на отримання від органів місцевого самоврядування інформації з питань, що належать до предметів їх відання, тобто здійснюють контрольну функцію.}

До того ж Кабінет Міністрів України здійснює контроль за додержанням законодавства органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконав­чої влади (ст. 20) і відповідно до Конституції та законів України забезпечує здійснення контролю за виконанням органами місцево­го самоврядування наданих їм повноважень органів виконавчої влади (ч. 5 ст. 39). Наприклад, контрольна функція в бюджетній сфері Кабінету Міністрів України полягає в тому, що впродовж місяця з дня набрання чинності рішенням про обласний бюджет, бюджет міста Києва звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи (ч. 1 ст. 122 Бю­джетного кодексу України). Контрольні повноваження у сфері

місцевого самоврядування здійснюють центральні органи виконав­чої влади, їх обсяг, межі та спосіб реалізації обов’язково мають бути передбачені Конституцією та законами України. Також велика кількість інших органів центральної влади здійснюють галузевий контроль за напрямками своєї діяльності, наприклад, бюджетно- фінансовий, екологічний, архітектурний, санітарно-епідеміо­логічний, за охороною праці, антимонопольний, ветеринарний, ^{[358] [359] захист прав споживачів, за цінами, енергозбереження, пожежний, земельний, за якістю лікарських засобів тощо.}

Для прикладу в Іспанії у контексті правового регулювання контролю з боку органів держави різного рівня і сфери діяльності за діяльністю органів місцевого самоврядування значення мають межі його здійснення. Встановлено правовий принцип, який був сформульований Конституційним судом Іспанії в постанові 27/1987. У цій постанові Конституційний суд Іспанії аргументував, що законодавство автономних спільнот не може порушувати межі адміністративного контролю за діяльністю місцевих утворень, встановлені базовим державним законодавством, що є істотним елементом конституційної гарантії місцевого самоврядування. З позиції Конституційного суду Іспанії випливає, що рівнем законо­давства, що встановлює межі здійснення контролю у сфері місце­вого самоврядування, є рівень законодавства Іспанії, й законодав­ство місцевих органів не мають права виходити за встановлені ба­зовим державним законом межі при регламентації ними контроль­ної діяльності регіональних законодавством. У цій дискусії вказівка Конституційного суду Іспанії на те, що межі адміністративного контролю встановлюються саме в базовому державному законодав­стві (Законі 7/19 8 5)^{[360] [361], видається, зіграла істотну роль у розвитку принципу місцевої автономії і в рівномірному підвищення ступеня самостійності органів місцевого самоврядування на території всієї держави. Є всі підстави припустити, що не останню роль в ухва­ленні Конституційним судом такого рішення відіграли основні принципи, закріплені в Європейській Хартії місцевого самовряду­вання.}

Отже саме Законом 7/1985 встановлені межі контролю з боку держави і автономних співтовариств за діяльністю місцевих орга­нів. З урахуванням історичного досвіду законодавчо встановлено, що втручання в діяльність місцевих органів допускається тільки у судовому порядку. Закон гарантує органам місцевого самовряду­вання невтручання в їх діяльність в адміністративному порядку та право на справедливий судовий розгляд. Варто зазначити, що право на оскарження в судовому порядку правових актів органів місцево- го самоврядування заповнюється правом самих органів місцевого самоврядування на оскарження у встановленому законом порядку державних і регіональних правових актів, зокрема в рамках консти­туційного судочинства.

Треба також зазначити, що механізми, які потенційно могли б бути механізмами контролю, трансформовані законодавцем на механізм взаємодії - координацію. Це істотно послабило мож­ливість негативного впливу на місцеву владу, оскільки координація хоч і впливає на місцеві органи влади, але не настільки істотно, як

• „ 364

при здійсненні контролю.

Г адаємо, що розвиток форм взаємодії між органами місцево­го самоврядування та державними і регіональними органами за рахунок скорочення контрольних механізмів за діяльністю органів місцевого самоврядування є одним із основних досягнень іспансь­кого законодавства при регулюванні взаємовідносин органів місце­вого самоврядування з державними і регіональними органами. Це справило позитивний вплив на розвиток місцевої влади і мало істо­тне значення в контексті переходу до нової системи організації місцевого самоврядування.

Участь державних і регіональних органів влади у здійсненні контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування має суворо регламентований характер. Цей контроль ґрунтується на обов'язки органів місцевого самоврядування спрямовувати держа­вним та регіональним органам копії або короткий опис своїх пра­вових актів.

Такий обов'язок органів місцевого самоврядування можна розглядати в кількох проявах. Так, очевидно, що держава й автоно­мні співтовариства повинні бути інформовані про діяльність орга­нів місцевого самоврядування, оскільки державні, регіональні ор­гани влади та органи місцевого самоврядування, діють автономно при вирішенні певних питань, що є частиною єдиного механізму публічного управління. У цьому зв'язку обізнаність про діяльність один одного є необхідною умовою узгодженості дій органів пуб­лічної влади при виконанні завдань та функцій держави.

Слід також відзначити, що органи місцевого самоврядування мають відомості про правові акти, що приймаються автономними співтовариствами та державою, оскільки такі акти підлягають офі-

³⁶⁴ Камінська Н. Децентралізація і досвід її проведення у зарубіжних країнах. URL: irbis-nbuv.gov.ua/.../cgiirbis_64.exe? ційному опублікуванню. У зв'язку з цим напрям інформації про своїх правових актах органами місцевого самоврядування саме по собі не має розглядатися як різновид контролю. У той же час оче­видно, що застосувати механізми контролю державні і регіональні органи влада може тільки при належній інформованості щодо дія­льності органів місцевого самоврядування. Повноваження органів місцевого самоврядування є не тільки правом органів місцевого самоврядування, що гарантує розвиток принципи місцевої автоно­мії, але і їхнім обов'язком, спрямованої на задоволення потреб міс­цевого населення. У випадку недотримання органами місцевого самоврядування такого обов'язку автономні спільноти або держава повинні забезпечити надання населенню певних послуг замість органів місцевого самоврядування.

Таким чином, законодавчо закріплена можливість викорис­тання свого роду претензійного порядку врегулювання спору між органами місцевого самоврядування з одного боку та органами влади держави і автономних співтовариств з іншого стосовно ска­сування правових актів органів місцевого самоврядування. Звертає на себе увагу та обставина, що вимога про скасування правового акта органу місцевого самоврядування, спрямоване в позасудовому порядку, не є імперативним і рішення у такому випадку приймають органи місцевого самоврядування самостійно. Слід також зазначи­ти, що державні та регіональні органи влади мають право зверну­тися безпосередньо до суду з вимогою про скасування правових актів органів місцевого самоврядування, не направляючи поперед­ньо вимоги про скасування такого правового акту на адресу прийн­яв його органу. Стаття 66 Закону 7/1985 закріплює порядок оскар­ження правових актів, які спрямовані на обмеження компетенції державних чи регіональних органів влади, а також правових актів, прийнятих за межами компетенції органів місцевого самовряду­вання.

Утім законодавчо закріплено право державних або регіона­льних органів влади вимагати у суді припинення дії оскаржуваних правових актів. У цьому разі суд в рамках першого судового засі­дання має право прийняти ухвалу про зупинення дії оскаржуваного правового акта до прийняття остаточного рішення. До того ж суд приймає рішення про припинення дії оскаржуваного правового

³⁶⁵ Там само. акта, враховуючи позицію органа місцевого самоврядування, а також співвідношення ступеня можливого порушення місцевого інтересу (у разі зупинення дії правового акта органа місцевого са­моврядування) і ступеня можливого порушення загальнодержавно­го чи регіонального інтересу (у разі відмови й зупинення дії оскар­жуваного правового акта).

шених

голови

Інший порядок оскарження передбачений для правових актів органів місцевого самоврядування, істотно порушують загально­державні інтереси. У цьому разі встановлено, що якщо органи міс­цевого самоврядування приймають правові акти, які істотно пору­шують загальнодержавні інтереси Іспанії, представник Уряду Іспа­нії у відповідному автономному співтоваристві має право призупи­нити дію таких правових актів і вжити заходів щодо захисту пору- інтересів Іспанії, попередньо зажадавши від алькальда чи провінційного ради (залежно від того, на якому рівні при- відповідний правовий акт) скасувати зазначені правові

йнятий

366 акти.

Закон закріплює, що подібне позасудове зупинення дії пра­вових актів органів місцевого самоврядування може мати винятко­во тимчасовий характер. Протягом десяти днів після реалізації сво­го права на зупинення дії правових актів органів місцевого само­врядування представник Уряду Іспанії повинен звернутися до суду з вимогою про скасування правових актів, дія яких призупинена. У разі, якщо у зазначений термін представник Уряду Іспанії не звер­неться до суду з такою вимогою, правові акти продовжують діяти в загальному порядку.

Тільки у разі істотного порушення законодавства, що спри­чинило серйозне порушення загальнодержавних інтересів, правові акти органів місцевого самоврядування можуть бути тимчасово припинені у позасудовому порядку. Варто зазначити, що механізм, передбачений статтею 67 Закону 7/1985, на практиці ніколи не за­стосовувався.

Випадок, коли держава або автономні співтовариства мають право, або навіть зобов’язані втрутитися в діяльність органів місце­вого самоврядування, встановлений в статті 60 Закону 7/1985. Від­повідно до зазначеної норми в тих випадках, коли органи місцевого самоврядування не виконують обов’язки, встановлені законом, і

³⁶⁶ Там само. таке невиконання впливає на здійснення повноважень державними органами або органами автономного співтовариства, а виконання цих обов’язків органами місцевого самоврядування було фінансово забезпечено (за законом або бюджетом), державні органи або орга­ни автономного спільноти (залежно від того, в чиїй компетенції є це питання) зобов’язані повідомити органи місцевого самовряду­вання про необхідність виконання цього обов’язку, встановивши їм той чи інший термін.

Аналіз законодавства автономних співтовариств свідчить, що така суброгація також можлива, що є логічним, оскільки регіональ­не законодавство не має права розширювати можливості для засто­сування суброгації з метою недопущення додаткового негативного впливу на місцеву автономію. Допускаючи застосування суброгації зі сторони провінцій, регіональний законодавець радше нівелює негативний вплив на місцеву автономію, оскільки так відбувається взаємодія органів місцевого самоврядування різних рівнів між со­бою, без участі регіональної та державної влади.

За своєю природою органи влади муніципалітетів та провін­цій перебувають у тісному контакті між собою, тому делегування можливості застосування суброгації на провінційний рівень є розу­мним рішенням. Принаймні немає очевидних причин для заборони подібного роду суброгації, не беручи до уваги аналіз іспанського законодавства, не враховуючи правової природи цього механізму загалом.

Іншим видом відповідальності органів місцевого самовряду­вання перед державою є розформування органів місцевого самов­рядування. Для застосування цього виду відповідальності передба­чена спеціальна процедура, закріплена у статті 61 Закону 7/1985. Ініціатива про розформування органів місцевого самоврядування може бути висунута Радою міністрів Іспанії або Радою міністрів автономного співтовариства. Така ініціатива може бути висунута лише в разі серйозного порушення національних інтересів Іспанії з боку органів місцевого самоврядування. Згідно з частиною 2 статті 67 Закону 7/1985 серйозними порушеннями таких інтересів Іспанії в будь-якому разі є дії органів місцевого самоврядування, що підт­римують, явно або приховано, в значній формі і неодноразово, те­роризм або осіб, причетних до тероризму, вихваляють або ви­правдовують його, а також осіб, які ображають чи принижують

• • • „367

жертв тероризму та членів їхніх Сімей.

Рішення про розформування органу місцевого самоврядуван­ня в такому разі оформляється Королівським декретом. Обов’яз­ковим є врахування думки Ради міністрів відповідного автономно­го співтовариства, а також попереднє схвалення Сенату.

На практиці норма про розпуск органів місцевого самовряду­вання була застосована лише одного разу. Королівським декретом 421/2006 з ініціативи Ради міністрів автономного співтовариства Андалусія була розпущена муніципальна рада Марбельї. Розфор­мування муніципальної ради Марбельї було викликане системати­чним порушенням законодавства про міське будівництво, пов’язане зокрема із високим рівнем корупції. Крім того, у мотивувальній частині Королівського декрету зазначено, що такі порушення зазі­хали на конституційно закріплений порядок розподілу природних ресурсів.

Процедура розформування органів місцевого самоврядуван­ня, як видно з аналізу положень статті 61 Закону 7/1985, дещо складна, в ній беруть участь відразу декілька органів влади: Король Іспанії, Рада міністрів Іспанії, Рада міністрів автономної спільноти, Сенат. У розглянутому вище разі участь в ухваленні рішення про розпуск муніципальної ради Марбельї брала також Національна комісія із місцевого самоврядування. Зрозуміло, що застосовується процедура розформування органів місцевого самоврядування лише у виняткових випадках.

Варто ще раз позначити гарантію судового захисту органів місцевого самоврядування, оскільки така гарантія поширюється також на випадки застосування механізмів відповідальності органів місцевого самоврядування: рішення, прийняті в рамках процедур, передбачених статтями 60 (суброгація) і 61 (розформування) Зако­ну 7/1985, можуть бути оскаржені в судовому порядку^{[362] [363].}

Отже, проаналізувавши контрольну діяльність центральної влади щодо місцевого самоврядування в Україні та Іспанії, можна дійти висновку, що в Іспанії місцева влада має одні з найширших повноважень в Європі і втручання в її діяльність дуже обмежене на законодавчому рівні, а для застосування цієї аналогії в Україні пот­рібні зміни в Основному Законі та широкому колі інших норматив­них актів.

3.2.