Політико-правові наслідки запровадження пропорційної системи на місцевихвиборах в Україні
Віктор Кравченко, Перший заступник виконавчого директора Асоціації міст України та громад, кандидат юридичних наук, доцент
Асоціація міст України та громад одразу ж після новації законодавства України про місцеві вибори в квітні 2004 року заявила про своє негативне відношення до запровадження пропорційної системи при виборах депутатів обласних, районних, міських та районних у місті рад.
Така позиція акумулювала точки зору переважної більшості органів місцевого самоврядування, широкої муніципальної громадськості і вона послідовно відстоювалася на протязі трьох останніх років, свідченням чого є численні звернення Асоціації як до парламенту, так і до Президента України, а також всебічна підтримка тих зусиль (зокрема, з боку Інституту виборчого права), що були спрямовані на розробку відповідних змін до виборчого законодавства, які могли б, хоча б частково, пом\'якшити небажані наслідки експерименту з поширення пропорційної системи на місцеві вибори. Не вдаючись до аналізу тих чинників, які спонукали Верховну Раду України до такого нововведення, доцільно зупинитися на тих факторах, які обумовили позицію Асоціації.По-перше, це фактори політичного характеру - відсутність реальної політичної структурованості суспільства, відсутність територіальної організаційної структури практично всіх політичних партій, неспроможність їх місцевих осередків сформулювати більш-менш логічні та обґрунтовані програми соціально-економічного розвитку територій, з якими можна було б йти на вибори єдиним партійним списком, а також, що є характерним для сьогоднішньої України, формування місцевих партійних еліт не за ідеологічною, а за корпоративною ознакою. Крім того, до цієї групи факторів можна віднести також прогнозування неминучого перетворення місцевих рад у „квазіпарламенти", їх надмірної політизації, коли вони будуть втягнені в обговорення в більшій мірі політичних ніж соціально-економічних питань.
По-друге, це фактори економічного характеру, а саме - намагання бізнесових еліт, використовуючи контрольовані ними партійні осередки, встановити контроль над місцевими та регіональними представницькими органами з метою забезпечення корпоративних економічних інтересів, наприклад, при вирішенні питань приватизації та оренди об\'єктів комунальної власності (насамперед, земельних ділянок), отримання комунальних замовлень тощо.
По-третє, це фактори правового характеру - розбалансування системи законодавства про місцеве самоврядування внаслідок запровадження пропорційної виборчої системи, оскільки порядок формування місцевих представницьких органів безпосередньо обумовлює принципи статусу їх депутатів, принципи формування виконавчих органів місцевих рад, порядок обрання вищих посадових осіб місцевого самоврядування сільських, селищних, міських голів та порядок обрання секретарів відповідних місцевих рад, розподіл повноважень між радами та їх виконавчими органами тощо. Так, наприклад, перехід на пропорційну виборчу систему при виборах депутатів міських рад логічно обумовлює обрання міських голів безпосередньо міськими радами, що має забезпечити єдність всієї системи муніципального управління та унеможливлює протистояння ради і її виконавчих органів.
По-четверте, це фактори психологічного характеру, пов\'язані з тим, що виборець підтримує виборчий список того чи іншого місцевого осередку політичної партії, лише завдячуючи особистісним якостям лідера відповідної партії або особи, яка очолює список. При цьому заявлені на місцевих виборах програмні положення (тим паче враховуючи їх декларативний характер) практично не впливають на волевиявлення виборців, а в боротьбі за електорат використовується лише кілька стандартних популістських лозунгів, які досить часто взагалі не мають ніякого значення для вирішення проблем соціально-економічного розвитку територіальних громад чи регіонів (наприклад, відношення до НАТО, питання статусу мови тощо).
Навіть поверхневий аналіз отриманого досвіду застосування нового виборчого законодавства, формування відповідних місцевих рад за пропорційною виборчою системою дає змогу зробити попередні висновки.
Чи була досягнута мета її ініціаторів? Чи сприяло нововведення поглибленню політичної реформи, розбудові територіальної мережі політичних партій? І які ж наслідки це нововведення має для місцевого самоврядування, чи сприяє воно зміцненню його організаційних, правових та матеріально-фінансових основ чи навпаки – призвело до негативних для територіальних громад, місцевого самоврядування в цілому, наслідків? Не претендуючи на повноту можна констатувати, що запровадження пропорційної системи на місцевих виборах завдало суспільству в цілому, багатьом територіальним громадам та регіонам, набагато більше шкоди ніж ті ефемерні позитиви, які обіцяли ініціатори реформи. Достатньо зупинитися на найбільш суттєвих політичних та правових негативних наслідках:1) відбулася не розбудова територіальних партійних структур, а, навпаки, партійні осередки почали більш жорстко контролюватися корпоративними структурами, а в практиці партійного будівництва поширилися авторитарні методи керівництва;
2) пропорційна виборча система не забезпечила більш адекватного, у порівнянні з мажоритарною, представництва у виборних органах місцевого самоврядування різних соціальних груп населення, основних політичних сил і, тим паче, територіальних громад.
Так, по перше, на волевиявлення виборців, як і прогнозувалося, впливали не стільки передвиборні програми, скільки фактори суб\'єктивного характеру (харизма лідерів, підкуп виборців тощо), в силу чого результати голосування не завжди були обумовлені партійною орієнтацією виборців.
По-друге, партійні списки на місцевих виборах формувалися келійно (без врахування необхідності представництва інтересів основних соціальних груп та територіальних громад), виборці не мали змоги впливати на цей процес. Наслідком цього стало спотворення на практиці конституційної природи районних та обласних рад – з органів, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст вони трансформуються в органи, що захищають вузькопартійні чи корпоративні інтереси регіональних еліт.
Можна при цьому навести багато прикладів. Так в Луганській обласній раді 50% депутатів є представниками м. Луганська; в Одеській обласній раді 75% депутатів представляють м. Одесу; в Полтавській обласній раді із 90 депутатів 44 представляють м. Полтаву, 10 – м. Кременчук, а 10 районів області взагалі не представлені жодним депутатом (хоча є представники м. Києва та м. Одеси); в Закарпатській та Вінницькій областях не представлено в обласній раді по 5 районів; у Верховній Раді АРК не представлено 9 районів. Така ситуація є типовою для всіх регіонів України і в перспективі матиме не лише політичні, а й негативні наслідки соціально-економічного характеру, оскільки проблеми розвитку віддалених та малозаселених районів, що не представляють інтересу для політичних партій в плані боротьби за потенційний електорат, залишаються поза увагою районних та обласних рад.По-третє, волевиявлення виборців в умовах пропорційної виборчої системи та розбалансування внаслідок її запровадження правової основи місцевого самоврядування суттєво спотворюється наступним перерозподілом депутатських мандатів унаслідок переходу депутатів з однієї фракції в іншу, реорганізації фракцій тощо. Наприклад, в Бориспільській міській раді змінили свою фракційну належність 10 із 48 депутатів (в тому числі 7 - обраних за списком БЮТу, 3 - за списком „Пори"), в Миколаївській міській раді 4 з 90 депутатів (1 - від БЮТу, 2 - від КПУ, 1 - від блоку Наталії Вітренко), в Київській міській раді - 25 із 120 депутатів тощо. У зв\'язку з цим виникає політична і правова колізія – виборці голосували за певну передвиборну програму, а депутати, обрані для її виконання, фактично працюють над реалізацією альтернативної програми.
Намагання „заднім числом" виправити ситуацію шляхом внесення змін до Закону „Про статус депутатів місцевих рад" в частині встановлення відповідальності за порушення фракційної дисципліни (так званий Закон „Про імперативний депутатський мандат") навряд чи зможе виправити ситуацію.
І справа не лише в тому, що під сумнівом залишається питання застосування положень цього Закону до депутатів місцевих рад даної каденції. В багатьох місцевих радах просто немає ким заповнювати вільні депутатські мандати. Так за станом на 01.03.07р. незаповненими залишаються 187 депутатських мандатів в міських (міст обласного значення), районних та обласних радах у зв\'язку з тим, що були вичерпані відповідні партійні списки. Крім того відкритим залишається питання щодо долі депутатів, обраних за списком певної політичної партії у разі її реорганізації або скасування її реєстрації.По-четверте, втрачається зв’язок депутатів з виборцями, а намагання виправити ситуацію закріплення депутатів за виборчими округами може привести до ряду правових колізій.
3) Пропорційна виборча система призвела до розбалансування систем муніципального управління в тих міських громадах, де партійна орієнтація міського голови не співпадає з орієнтацією більшості відповідної ради. Така ситуація суттєво ускладнила процедуру формування виконавчих органів міської ради, затвердження персонального складу виконавчого комітету. Більше того, після виборів з\'явилися приклади виникнення конфліктних ситуацій при формуванні виконавчого комітету ради між міським головою та більшістю ради і у випадках їх однакової партійної орієнтації (наприклад, Запоріжжя, Миколаїв). Можна спостерігати неспроможність чинного законодавства про місцеве самоврядування забезпечити організацію та функціонування ефективних систем муніципального управління, заснованих на чіткому розподілі відповідальності представницького органу та його виконавчих структур.
Крім того, вибори на пропорційній основі призвели до кардинального оновлення корпусу депутатів місцевих рад (до 80%), що об\'єктивно обумовило їх депрофесіоналізацію. В „прохідні частини" списків потрапила значна частина осіб, які мають досить віддалену уяву про завдання та функції місцевого самоврядування, форми і методи діяльності в сфері муніципального управління.
Звідси, непрофесійний підхід до вирішення питань, пов\'язаних із затвердженням тарифів на житлово-комунальні послуги, управлінням об\'єктами комунальної власності, земельних питань тощо. А наслідком цього є посилення соціальної напруженості в територіальних громадах, зниження якості громадських та адміністративних послуг, що надаються в системі місцевого самоврядування.Критичний аналіз політичних та правових наслідків застосування пропорційної системи на місцевих виборах знову ставить на порядок денний питання щодо вдосконалення законодавства про місцеві вибори, пошук такої виборчої системи, яка б дозволила з огляду на реалії сьогодення та на близьку перспективу сформувати ефективні, дієздатні управлінські структури на місцевому та регіональному рівнях, спроможні використовувати новітні технології муніципального менеджменту, які б забезпечили сталий розвиток територіальних громад та регіонів, надання громадських та адміністративних послуг на рівні, який відповідав би людській гідності, загальновизнаним правам та свободам людини.
Кращим варіантом, на думку Асоціації міст України та громад, було б повернення до мажоритарної виборчої системи при виборах місцевих рад всіх рівнів, звичайно у її вдосконаленому вигляді, який стимулював би реальну розбудову партійної системи, а не імітував би її. Таку ж позицію зайняла і Асоціація сільських, селищних та міських рад України, про що свідчить її звернення до Верховної Ради України від 16 березня 2007 р. Звичайно, можливі і компромісні варіанти, наприклад, використання гнучких партійних списків із запровадженням інституту преференцій, запровадження змішаних (комбінованих) виборчих систем тощо. Головне, щоб розробка нового законодавства про місцеві вибори відбувалася гласно, із залученням кваліфікованих науковців, працівників органів місцевого самоврядування, депутатів місцевих рад, широкої муніципальної громадськості. Потрібний ґрунтовний аналіз можливих ризиків від запровадження тієї чи іншої виборчої системи. Необхідно врахувати досвід зарубіжних, в першу чергу пострадянських, країн. І нарешті найголовніше – вибір виборчої системи місцевих виборів обов\'язково має здійснюватися в контексті існуючої (чи майбутньої) конституційної моделі місцевого самоврядування, її законодавче закріплення повинне бути узгоджене із конституційно-правовим статусом всіх елементів системи місцевого самоврядування та статусом депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.
Виступаючи від імені двох асоціацій органів місцевого самоврядування (Асоціації міст України та громад та асоціації сільських, селищних, міських рад України) я висловлюю їх готовність тісно співпрацювати з Інститутом виборчого права над вдосконаленням законодавства про місцеві вибори на таких принципах, які б максимально відповідали б інтересам територіальних громад і сприяли б розвитку місцевої демократії.