Досвід застосування пропорційної виборчої системи в Україні

Ярослав Давидович, Голова Центральної виборчої комісії

Шановні учасники круглого столу!

Як відомо, 26 березня 2006 року Україна вперше обирала парламент за новою виборчою системою, пропорційною.

Які ж перші висновки і уроки запровадження пропорційної системи на теренах української демократії?

Головний висновок, про який маю сказати, - процес утвердження в громадянському суспільстві політичної відповідальності, яку беруть на себе політичні партії за результатами виборів, виявився для України більш складним і тривалим, ніж дехто сподівався. І після проведення минулорічних виборів у державі залишається чимало прихильників як суто мажоритарної, так і змішаної системи проведення виборів, які вважають, що нова система себе виправдала ще не повністю.

Основними цілями запровадження пропорційної системи виборів було поглиблення політичної структуризації українського суспільства, посилення ролі партій у політичному житті країни та у процесі прийняття рішень у сфері державного управління, їхнє укрупнення, зміцнення взаємодії між урядом та парламентом тощо. У цьому контексті Україна йде у руслі тенденцій, що мають місце в, зокрема, пострадянських країнах із незначним досвідом демократичного управління, а також окремих європейських, де відсутня стабільність політичних партій, триває процес активної політичної структуризації суспільства тощо.

Так, за пропорційною системою обирається Сейм Польської Республіки, нижні палати парламентів Чехії та Румунії, парламенти Естонії та Словаччини, половина складу парламентів Російської Федерації, Угорщини, Литви.

У той же час у кожній країні пропорційна система виборів має свої відмінності. Наприклад, партійні списки на виборах до польського сейму носять регіональний, а не загальнонаціональний характер. Більше того - списки є відкритими: кожен виборець не просто підтримує політичну партію, але й має можливість віддати свій голос за конкретного кандидата, включеного до списку, тим самим збільшуючи його шанси на отримання мандата. У Люксембурзі виборець може голосувати як за партійний список у цілому, так і за окремих кандидатів зі списку. Крім того, він може віддати свій голос і за кандидатів з різних партійних списків (вільні списки). В Ірландії виборець у бюлетені відзначає кілька бажаних кандидатів, вказуючи числами їх пріоритетність (перший, другий і т.д.).

Що показав перший досвід застосування цієї системи в Україні? Хотів би зазначити, що особисто я далекий від ідеалізації пропорційної системи, але переконаний, що на загальнодержавному рівні вона є більш прийнятною і носить більш демократичний характер, ніж мажоритарно-пропорційна. Все ж через таку процедуру, як парламентські вибори за партійними списками, Україна повинна була пройти. Одним з очевидних її наслідків є хоча б той, що нарешті в державі припинилась торгівля мажоритарними виборчими округами під прикриттям так званих інтересів виборців. Ми ж добре знаємо, що останнім часом в одномандатних округах відбувався зовсім не конкурс передвиборчих програм, а фактично перегони великих фінансово-матеріальних та адміністративних ресурсів, і 2002 рік не був особливим у цьому відношенні.

Окрім того, до позитивних факторів треба віднести й той, що ця система не вимагає проведення додаткових виборів, як це було раніше, у випадку звільнення одномандатного виборчого округу. Таким чином, пропорційні вибори ще й забезпечують економію державних коштів.

У той же час довелось нам почути і чимало нарікань на цю систему.

Другим вагомим недоліком нової системи багато хто називає фактичну неможливість громадян безпосередньо висуватись кандидатами у народні депутати України. Вони можуть це зробити тільки за сприяння партій. Також, на жаль, Законом не обумовлені критерії відбору кандидатур, які пропонуються для включення до виборчого списку. Отже громадянин, який бажає реалізувати своє пасивне виборче право (особливо безпартійний), не має для цього достатньої інформації і можливостей. Таким чином, питання участі громадян у виборах цілком і повністю віддано на розсуд політичних партій або їх лідерів, а отже, не є прозорим для суспільства. Ця проблема потребує регламентації на законодавчому рівні, і мають бути запроваджені механізми, які будуть давати можливість забезпечення реалізації конституційних виборчих прав саме громадян, а не політичних партій.

Процедура висування кандидатів у народні депутати має бути прозорою, зрозумілою і доступною виборцю, сприяти структуризації партійної системи, а не надмірному зростанню ролі політичних лідерів. Це питання має бути врегульоване на законодавчому рівні.

Серед недоліків, якими позначилась нова виборча система в нашій країні, слід виділити ще й такі, як зменшення особистої відповідальності депутатів, послаблення їх зв\'язку із виборцями; виникнення диспропорції щодо представництва в парламенті окремих регіонів. На існування подібних вад вказували представники як українських, так і закордонних політичних кіл. Так, у висновку Венеціанської комісії відносно проектів законів „Про вибори народних депутатів України" зазначалося, що в Україні, як державі з великою територією та суттєвими регіональними відмінностями, що відчуває потребу у посиленні політичної структуризації суспільства, більш доцільним було б функціонування того чи іншого виду пропорційної системи з регіональними списками або змішаної мажоритарної системи.

Окрема тема дискусії - це закриті виборчі списки. Цей аспект також має свої плюси і мінуси. З одного боку, в такому разі виборець жодним чином не може вплинути на розташування кандидатів у списку, що до певної міри мінімізує відповідальність уже обраних депутатів перед громадянами. З іншого боку - відкриті виборчі списки породжують нестабільність у самих партіях, збільшують конкуренцію між однопартійцями і можуть навіть призвести до повного розколу партії. Щоправда, такі випадки - це вже крайнощі, але вони теж не виключені.

Світовий досвід впровадження пропорційної системи виборів, попри її поширеність, також відзначає такий негативний наслідок, як, зокрема, поява багатопартійності представницьких органів, що значно ускладнює механізм ухвалення рішень. Тож пошук шляхів розв\'язання проблеми багатопартійності привів до запровадження застережного бар\'єру, відповідно до якого представницькі мандати одержують тільки ті політичні сили, що здобули на виборах не менше певного відсотка голосів. Нагадаю, що відсоток цей кожна країна встановлює на свій розсуд.

Якою має бути ця межа для України, думки теж розходяться. Двічі політичним силам доводилось долати 4-відсотковий бар\'єр, на останніх виборах він був знижений до 3%.

Але водночас створення застережного бар\'єру має і зворотній бік, так званий ефект "зникнення голосів", оскільки голоси, віддані за списки політичних сил, що не подолали встановленого бар\'єру, не враховуються при розподілі представницьких мандатів. Саме ця обставина стала однією з підстав оскарження до Вищого адміністративного суду України дій та бездіяльності Центральної виборчої комісії щодо встановлення результатів виборів 26 березня 2006 року.

Гадаю, не варто беззастережно відкидати й аргументи прихильників мажоритарної системи виборів. Адже світова демократія знає також і практику переходу країн розвинутої демократії від пропорційної до мажоритарної системи.

Тому нам усім ще треба чимало попрацювати над удосконаленням пропорційної системи виборів на загальнонаціональному рівні, шукати найбільш прийнятні для українського суспільства форми.

У той же час хочу зазначити, що проведення за пропорційною системою місцевих виборів, принаймні в тому вигляді, як це регламентовано чинним законодавством, стало, на мою думку, дещо поспішним кроком.

Головний контраргумент проти такої системи на місцевому рівні полягає в тому, що за наслідком таких виборів 26 березня 2006 року в багатьох місцевих радах тепер відсутнє пропорційне представництво всіх відповідних територіальних громад. Крім того, замість вирішення, зокрема, господарських питань місцевого значення, для чого по суті і створюються ці ради, тепер під час їх засідань фактично відбуваються політичні баталії на зразок тих, які спостерігаємо у Верховній Раді України.

Ще про одну надзвичайно важливу проблему, яка нас, організаторів виборів, дуже хвилює, не можу не сказати. Вона, можливо, має дещо побічне відношення до пропорційної системи виборів, але напряму стосується посилення ролі політичних партій під час виборів і пов\'язана з їх участю у формуванні виборчих комісій. Мова про те, що кандидатури до складу комісій подають політичні партії (блоки) суб\'єкти виборчого процесу. Таким чином, ми маємо дещо парадоксальну ситуацію, коли представники одного і того ж суб\'єкта одночасно є і тими, хто обирається, і тими, хто організовує та проводить вибори, у тому числі здійснює підрахунок голосів виборців.

Основний аргумент законодавців на користь такої позиції - це, так би мовити, здійснення контролю в межах виборчої комісії одного з членів комісії за іншим. Але разом з тим, навіть при здійсненні такого контролю кожен із членів комісії фактично має захищати права того суб\'єкта, який вніс його кандидатуру. Хоча ні за Законом, ні за елементарною логікою член виборчої комісії не вправі і не повинен відстоювати інтереси тієї чи іншої партії, здійснюючи свої повноваження.

Крім того, виборчим законодавством передбачено досить сильний інститут гарантій діяльності партій (блоків) у виборчому процесі, який, зокрема, надає право делегування своїх представників до виборчих комісій усіх рівнів.

Наступний момент, який потребує осмислення і нових підходів партій до кандидатур, що пропонуються до складу виборчих комісій - це їх кваліфікаційний рівень. Статтею 26 Закону України „Про вибори народних депутатів України" до членів окружних та дільничних виборчих комісій встановлені певні вимоги. Проте серед них, на жаль, немає тих, що забезпечували б високий рівень правової культури членів виборчих комісій та сприяли б підготовці і проведенню виборів на належному організаційному рівні.

Вимога щодо зазначення відповідної освіти чи підготовки членів окружних виборчих комісій не передбачає обов\'язковості її набуття. Законом не встановлено жодних критеріїв до такої освіти і підготовки, а також і до документів, які б її засвідчували. На жаль, ми змушені констатувати, що кожна із виборчих кампаній позначається проблемою непрофесійності виборчих комісій, і з кожним разом ця проблема лише поглиблюється.

Але найбільшою проблемою в сенсі підбору партіями кандидатур до складу окружних та дільничних виборчих комісій стала проблема відповідальності партій за своєчасність подання кандидатур до складу виборчих комісій та готовність і відповідальність власне делегованих членів комісій.

Окружні виборчі комісії на чергових виборах народних депутатів України 2006 року були утворені за поданнями 43 суб\'єктів у максимальному їх складі, передбаченому Законом (по 18 осіб). Загалом до складу окружних виборчих комісій було включено 4050 осіб. Але з моменту їх утворення і аж до дня виборів Центральна виборча комісія майже щодня приймала постанови про внесення змін до їх складу, згідно з якими повноваження припинили 777 членів окружних виборчих комісій, що становить близько 19,2 відсотка початкової кількості, з них 59 голів, 51 заступник голови, 82 секретаря комісії.

Такі зміни протягом усіх 60 днів (з дня їх утворення до дня виборів) дестабілізували роботу окружних виборчих комісій, а інколи взагалі ставили під загрозу їх функціонування, оскільки вони відбувалися і в керівництві цих комісій. Уявіть ситуацію, коли одночасно подають заяви про припинення своїх повноважень голова, заступник голови та секретар окружної виборчої комісії. А такі випадки були непоодинокі і навіть в останній перед виборами тиждень.

Ще навіть у день виборів, 26 березня 2006 року, 6 окружних виборчих комісій мали вакансії у своєму керівництві.

Плинність кадрів була актуальною і для дільничних виборчих комісій, що відчутно дестабілізувало роботу.

Отже, практика підготовки до виборів показала, що, незважаючи на надане Законом політичним партіям (виборчим блокам політичних партій) право здійснювати підбір кандидатур до складу дільничних виборчих комісій, а також своєчасне доведення до відома керівництва партій (блоків) інформації щодо реального стану справ відносно недостатньої чисельності членів комісій, проблема утворення дільничних виборчих комісій залишалася відкритою і полягала у неможливості їх комплектування саме через відсутність необхідної кількості подань від партій (блоків) щодо включення їх представників до складу виборчих комісій.

Тобто ми змушені констатувати, що основною причиною цього була і залишається неготовність партій (блоків) до належного виконання повноважень щодо формування виборчих комісій та елементарна безвідповідальність.

І це одне з ключових питань, які належить розв\'язати для забезпечення ефективного функціонування в Україні відповідної виборчої системи.

Отже, якщо в Україні й надалі проводитимуться вибори до вищого законодавчого органу за пропорційною системою, вона має бути вдосконалена й адаптована до українських реалій і особливостей менталітету виборців.

Загалом же я поділяю думку, що найбільш прийнятною є та система виборів, яка в конкретній країні за конкретної соціально-політичної та правової ситуації забезпечує вільні і чесні вибори, результати яких найповніше відображають волю народу.