11.1.10. Шляхи оптимізації доходно\'/бази бюджетів усіх рівнів: досвід Польщі та можливості його застосування в Україні
В українській фінансовій науці поки недостатньо аналізується сучасний досвід збалансування бюджетів усіх рівнів країн — сусідів України, в тому числі й Польщі. На наш погляд, багато чого, що було запроваджено у фінансовій системі Польщі, було б доцільно застосувати і в Україні, оскільки наші економічні системи досить подібні.
Передусім це стосується поетапного введення нових податків і зборів та поступового зменшення ставок основних податків.У Польщі зараз взято курс на ослаблення податкового тиску, пе
редусім на виробничий сектор економіки і на малий бізнес, щоб вивести його з «тіні» і збільшити доходи бюджетів усіх рівнів.
Розрахунок дотацій і субвенцій регіонам ведеться таким чином, щоб максимально зацікавити місцеві органи влади (воєводства, повіту, гміни) у пошуку власних додаткових джерел фінансування та оптимізації трансфертів з вищестоящих бюджетів. У той же час, якщо на місця передаються певні витрати, що раніше фінансувалися з вищестоящих бюджетів, вони обов\'язково підкріплюються фінансовими ресурсами з державного чи воєводського бюджету. Особливістю місцевих бюджетів у Польщі є й те, що найбільшою часткою власних доходів характеризується бюджет гміни, а в бюджетах повіту і воєводства дуже велику частку складають цільові дотації і загальні субвенції. В Україні ж ситуація зворотня: найбільш дотаційними є сільські й селищні бюджети, оскільки за ними закріплені малодоход-ні джерела надходжень.
Для України характерне також зростання розриву у рівнях розвитку регіонів, що вимагає суттєвих змін у бюджетній політиці країни. В цьому для нас буде корисним досвід Польщі, яка вступає до ЄС в 2004 p., але ще раніше використовувала структурні фонди ЄС для підтримки економіки своїх проблемних регіонів.
Надмірна диференціація у рівнях розвитку регіонів України, крім загострення бюджетних проблем, не сприятиме входженню України до ЄС, куди ми плануємо вступити після 2011 р.
У Польщі для вирішення подібних поблем найменш розвинутим регіонам постійно збільшують дотації і субсидії, в тому числі й за рахунок фондів ЄС. Причому, значна частина коштів з фондів ЄС дається на спільні проекти, де учасниками повинні бути, крім польських отримувачів, й суб\'єкти господарювання з України, Росії, Білорусі тощо (особливо це стосується природоохоронних проектів). Разом з тим, для отримання коштів з фондів Є С певну частину коштів на проект повинна виділити й польська сторона (30—50%).На порядок денний сьогодні в Україні виходить проблема пошуку додаткових доходних джерел до бюджетів усіх рівнів, скорочення видатків та ліквідація всіляких податкових пільг. Важливо також оптимізувати видаткову частину бюджетів усіх рівнів та зменшити кредиторську заборгованість підприємств і організацій перед бюджетом і цільовими фондами. Тут в пригоді також буде досвід Польщі.
Відомі польські економісти і фінансисти: Є. Хойна-Дух (Варшавський університет), А. Вернік (Вища школа страхування і банківської справи), Я. Томкевіч (Вища школа підприємництва і управління ім. Леона Кузьмінського), Ю. Гардовскі (Головна торгова школа), Д. Готс-Козєркєвич (Польська Академія Наук), М. Пятковскі (Вища
230
школа підприємництва і управління) та інші — при аналізі проекту бюджету Польщі на 2003 р. основну увагу звертали передусім на необхідність розробки реального бюджету, скорочення всіляких пільг, зменшення податкового тягаря на малий і середній бізнес, що дозволить країні отримати запланований приріст ВВП в розмірі 3%. Більшість із них також підтримала необхідність проведення реструктуризації заборгованості підприємств перед бюджетом, проведення податкової амністії та стимулювання самозайнятості безробітних і т. ін., що сприятиме зменшенню дефіциту державного бюджету. У той же час майже ніхто з них не виступав за бездефіцитний бюджет, оскільки для країн з трансформаційною економікою це є нереальним у найближчій перспективі.
В Україні в силу різних причин не всі ці ідеї знаходять підтримку, що негативно позначається на доходах бюджетів усіх рівнів.
Так, у статті 54 закону України про держбюджет на 2003 р. заборонялося проводити реструктуризацію і списання заборгованості (недоїмки) суб\'єктів господарювання за податками, зборами (обов\'язковими платежами), надання відстрочки щодо термінів її сплати, а також списання заборгованості (недоїмки) суб\'єктів господарювання за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками, фінансовою допомогою на зворотній основі до бюджету. На наш погляд, це не відповідає сучасним умовам господарювання в Україні.У той же час у 2002 р. у Польщі пішли іншим шляхом: дозволили реструктуризацію боргів підприємств перед бюджетами, але одночасно поставили умову виплатити не менше 15% цієї суми та розробити план-графік виплати поточних зобов\'язань перед бюджетами. Значна частина підприємств-боржників (у тому числі малі й середні підприємства) пристала до виконання вказаних умов, що дозволило певним чином збільшити доходи Державного бюджету Польщі та місцевих бюджетів.
Одним із нових джерел наповнення Державного бюджету України могло б стати запровадження податку на доходи громадян від вкладів у банки. У Польщі такий податок був введений з 1 березня 2002 р. в розмірі 20%. У той же час ряд відомих українських банкірів заперечують необхідність введення такого податку" в Україні, оскільки це може спричинити відплив ресурсів з банків. Подібні побоювання були і в Польщі, але практика показала, що вклади населення у банківську систему в 2002 р. не тільки не зменшились, а навіть зросли. Враховуючи, що в Україні в 2002 р. зростання вкладів у банки сягнуло 71%, а поза банками перебуває готівкових коштів на суму понад 80 млрд грн (у гривнях та іно
Фінанси окремих постсоціалістичних і соціалістичних країн231
земній валюті), то введення вказаного податку хоча б в розмірі 10% не повинно суттєво позначитися на вкладах населення в українські банки.
Стосовно податкових пільг, то вони в Україні перевищили будь-які допустимі норми, перетворившись у гальмо розвитку економіки.
За розрахунками д. е. н. проф. С. І. Юрія та І. М. Таранова в 1999 р. бюджетні втрати внаслідок надання пільг з оподаткування склали близько 39,7 млрд грн, а в 2000 р. — близько 46,8 млрд грн. Це приблизно в півтора раза більше, ніж надійшло у вказані роки платежів до бюджету (по платежах, що контролюються ДПАУ). В цілому у питаннях щодо надання податкових пільг треба керуватися принципами світової практики, яких активно додержуються і в Польщі. Серед них: застосування податкових пільг не повинне бути вибірковим залежно від форм власності, виду діяльності, суб\'єктивної оіцнки їх важливості лобістськими угрупованнями в парламенті (практично всі ці вимоги не дотримуються в Україні); інвестиційні податкові кредити мають надаватися тільки тим групам платників податків, які забезпечують виконання інвестиційних програм загальнодержавного значення (в цьому плані в Україні існують значні проблеми); застосування податкових пільг не повинне завдавати шкоди ані доходам бюджету, ані корпоративним і особистим економічним інтересам (в Україні, як було вказано вище, передусім завдається шкода державному бюджету).Країни-сусіди України (зокрема — Польща) на початку XXI століття почали проводити політику щодо зниження податкового навантаження на виробників, у тому числі й виробників підакцизних товарів. В Україні ж реально здійснюється протилежна стратегія, що в найближчий час загострить проблему реалізації вказаної продукції українських виробників як всередині країни, так і на зовнішніх ринках. Вважаємо за доцільніше в цій ситуації піти на зниження акцизів, щоб захистити економіку України від дешевих російських цигарок та зменшити тіньове виробництво алкогольної продукції (подібна політика починає запроваджуватися в Польщі).
Має бути здійснена легалізація доходів, з яких у свій час не були сплачені податки (крім доходів кримінального походження). Разом з тим податок з цих доходів не повинен перевищувати 12%, як це планується у Польщі (але поки що ця пропозиція не була підтримана польським парламентом).
У цілому, при реформуванні фінансової політики України в 2004— 2005 pp. було б доцільно застосувати наступні новації з досвіду Польщі, оскільки ця країна за певними критеріями (площа, населен
232
233
ня тощо) подібна до України, але за 90-ті роки XX століття зуміла суттєво випередити нашу країну за всіма показниками.
З досвіду Польщі видно, що в перехідний період до ринку тіньова економіка не повинна перевищувати 15—20% ВВП. Оскільки в Україні вказаний рівень в 2—3 рази вищий, то нашій країні вкрай необхідно розробити комплекс фінансових заходів з виведення частини економіки з тіні, передусім знижуючи податкове навантаження на виробників, на реальний сектор економіки.
У бюджетній політиці України слід відмовитися від ідеї профіцит-ного бюджету, а використовувати механізм дефіцитного бюджету, як у Польщі, що дозволить стабілізувати соціально-економічну ситуацію в країні, знизити рівень оподаткування фізичних і юридичних осіб, підвищити соціальні допомоги малозабезпеченим верствам населення.
Видаткова частина бюджету України має бути переорієнтована (як свідчить досвід Польщі) з надання пільг і допомог представникам окремих груп населення на надання адресної допомоги членам малозабезпечених сімей. Це дозволить зекономити значні державні кошти та раціональніше їх використовувати.
В Україні треба розробити комплекс заходів по спрямуванню вкладів населення у державні цінні папери, адже в Польщі це дозволяє належним чином регулювати сукупний попит, обмежуючи інфляційні тенденції.