Зарубіжний досвід побудови системи виконавчого провадження й можливості його використання в Україні
Прагнення України до якісних змін, направлених на демократизацію суспільних процесів, втілення принципів і засад функціонування правової держави, знаходить свій прояв, зокрема, в запозиченні досвіду зарубіжних країн у тій чи іншій сфері суспільного життя.
Не є винятком у цьому аспекті й можливість вивчення та застосування до українських реалій зарубіжного досвіду побудови систем виконавчого провадження. Аналіз й узагальнення вищенаведеного досвіду, виокремлення сильних і слабких сторін тієї чи іншої системи, надасть змогу виробити відповідні кроки задля вдосконалення національного інституту виконавчого провадження, в тому числі в аспекті оскарження рішень, дій або бездіяльності державного виконавця.У світі існують різні підходи щодо визначення правового статусу особи, уповноваженої виконувати судові рішення. Так, у цій сфері можуть діяти: 1) виключно державні виконавці; 2) виключно приватні виконавці; 3) державні та приватні виконавці; 4) приватні виконавці з елементами правового статусу суб’єкта владних повноважень. Різний підхід до визначення правового статусу вищенаведених осіб обумовлений, в першу чергу, різними типами побудови системи виконавчого провадження. Аналіз
систем виконавчого провадження, що діють в більшості зарубіжних країн свідчить, що на сьогодні в світі функціонують такі основні підходи до їх побудови: 1) виконання рішень здійснюється судовими органами;
2) виконання рішень здійснюється виконавчими органами; 3) змішана виконавча система - виконавче провадження здійснюється судом і різними виконавчими органами [25, с. 25]. Отже, в більш загальному розумінні, всі світові моделі виконавчого провадження можна поділити на централізовані та децентралізовані. Сутність централізованої системи полягає в тому, що примусове виконання здійснюється одним з однорідних органів виконання рішень, який, однак, може належати як до виконавчої влади, так і перебувати у віданні судів або функціонувати на приватноправовій основі.
Децентралізовані системи натомість характеризуються дискрецією, яка проявляється в тому, що різні органи примусового виконання здійснюють різні виконавчі дії [195]. Зазначимо, що в разі, якщо порівнювати ефективність механізмів системи виконавчого провадження, які застосовуються в світі, то слід зазначити, що найефективнішими виявляються ті з них, які функціонують у країнах, де населенню притаманні високий рівень правової культури, повага до закону, де розроблені складні системи взаємодії державних і саморегулюючих організацій (держави, банки, колективні агентства тощо) [91, с. 37]. Розберемо детальніше досвід окремо взятих зарубіжних країн щодо побудови системи виконавчого провадження із визначенням правового статусу осіб, уповноважених на його здійснення.Так, специфічна система виконавчого провадження сформувалася в США. Специфіка побудови системи виконавчого провадження даної країни насамперед обумовлена особливостями її федеративного устрою. На відміну від країн континентальної системи, де в основному утворена єдина система виконання, в США така відсутня. Так, виконанням рішень про конфіскацію на користь уряду США займається Маршальська служба США. Рішення за приватними позовами виконуються шерифом або іншими посадовими особами відповідно до законодавства того чи іншого штату. При цьому значна роль у виконанні рішення належить адвокату стягувача, який повинен займатися практичною роботою зі збору необхідної інформації про майно боржника. Крім того, допускається збирання боргів без використання судової процедури [35, с. 104-105].
Також слід зазначити, що федеральна Служба маршалів (The U.S. Marshals Service), координує діяльність маршалів у федеральних судових округах, а також має інші широкі повноваження, які використовуються державою в ситуаціях, коли існує небезпека фізичних конфліктів чи заворушень [94, с. 110; 88, с. 142]. Федеральна служба Маршалів провадить примусове виконання переважно за рішеннями судів федеральної ланки або (за дорученням суду) інші особливо складні та важливі рішення [73, с.
194; 181, с. 83]. У штатах виконавче провадження здійснюють шерифи й їх заступники, а також приватні юридичні агенції [94, с. 110; 88, с. 142]. Служба шерифів покликана здійснювати примусове виконання за більшістю рішень судів штатів. Власне, шериф - це державний службовець, виборна посадова особа, основними функціями якого є підтримання громадського порядку на території певної громади, дорожнє патрулювання, затримання правопорушників, проведення оперативно-розшукової діяльності тощо, тобто суто поліцейські функції. Шериф обирається на обмежений строк, з правом переобрання, має штат власних помічників [73, с. 194; 181, с. 83].Однією із особливостей виконавчої системи США виступає необхідність легалізації рішень, які були прийняті в одному штаті, а виконати які необхідно в іншому. Як зауважує із приводу вищенаведеного П. В. Макушев у своєму дослідженні, присвяченому вивченню міжнародного досвіду правового регулювання діяльності представників державних органів у виконавчому провадженні, що в одних штатах подібна легалізація здійснюється шляхом пред’явлення позову на рішення, в інших - через проходження реєстраційної процедури. Підставою для здійснення виконавчих дій є виконавчий лист, що видається клерком у суді або уповноваженим шерифом в інших штатах [91, с. 37].
Також варто відмітити позитивний досвід США щодо високого відсотка примусового виконання рішень судів. Із цього приводу, в своєму дослідженні, присвяченому зарубіжному досвіду діяльності органів, що здійснюють повноваження, пов’язані із виконанням судових рішень, Д. В. Сіверін зазначає, що високий рівень ефективності примусового виконання рішень судів підтримується також за рахунок добре розгалуженої системи страхування - в США 70-75% рішень судів виконується шляхом відшкодування збитків страховими компаніями. Оплата за роботу судовим виконавцям США віднесена до судових витрат, так само, як і оплата судовим клеркам і збір за внесення справи до списку справ, що підлягають слуханню [181, с. 83]. Зазначимо, що наша держава також здійснює рішучі кроки в наведеному напрямку.
Так, із прийняттям Закону України “Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів” було запроваджено інститут приватних виконавців. Однією з основних умов діяльності приватного виконавця є страхування його цивільно-правової відповідальності. Зокрема, відповідно до ст. 24 вищенаведеного нормативно-правового акту, приватний виконавець зобов’язаний до початку здійснення діяльності застрахувати свою цивільно- правову відповідальність перед третіми особами. При цьому мінімальний розмір страхової суми за договором страхування цивільно-правової відповідальності приватного виконавця має становити десять відсотків загальної суми стягнення за виконавчими документами, що перебувають на виконанні в приватного виконавця протягом року, але не менше однієї тисячі мінімальних розмірів заробітної плати станом на початок відповідного календарного року. Приватний виконавець не має права здійснювати виконавчі дії, якщо сума стягнення за виконавчим документом з урахуванням сум за виконавчими документами, що вже перебувають у нього на виконанні, перевищує розмір страхової суми за договором страхування цивільно - правової відповідальності приватного виконавця. У такому разі приватний виконавець зобов’язаний укласти договір страхування на належну страхову суму [145]. Разом із тим зазначимо, що страхування цивільно-правової відповідальності стосується лише приватного виконавця й така законодавча вимога на діяльність державного виконавця не поширюється. На нашу думку, запровадження інституту цивільно-правової відповідальності державного виконавця позитивним чином вплине на його діяльність в цілому, у тому числі й на ефективність виконання судових рішень, про що свідчить наведений вище досвід США.Ще одним представником зарубіжних країн, де функції із здійснення виконавчого провадження покладені на державні органи, виступає Німеччина. Так, у Німеччині примусове виконання судових або інших актів є державною функцією, яку, згідно законодавства, реалізують виключно державні службовці - судові виконавці.
Їх призначає на посаду голова вищого регіонального суду та керівник окружного суду. Судовий виконавець здійснює свою професійну діяльність незалежно, за власний рахунок і під свою відповідальність, при цьому маючи державно-владні повноваження й статус державного службовця [43, с. 104; 88, с. 141]. Система примусового виконання в Німеччині базується на ініціативі стягувача (або його представника), який повинен звертатися безпосередньо до пристава або до місцевого суду для вжиття заходів такого виконання. Стягувач контролює хід виконавчого провадження, і в цьому проявляється схожість німецької системи здійснення виконавчого провадження до тієї, яка діє в Україні. Особливістю німецького виконавчого провадження є те, що воно ґрунтується на принципі децентралізації. Система примусового виконання рішень функціонує за допомогою таких органів: суди, судові виконавці, служби земельного кадастру. Судові виконавці є державними службовцями системи органів юстиції та перебувають під службовим наглядом суду. Крім того, вони здійснюють примусові виконавчі дії тільки в окремих категоріях справ, передбачених законодавством Німеччини [25, с. 27-28]. Виконання рішень здійснюється в тому муніципальному суді, на території якого необхідно провести виконавчі дії. Безпосередньо виконавче провадження здійснюють реєстратори цього суду, що повноважні діяти на підставі спеціального сертифікату, який надає право виконувати рішення суду [181, с. 82].Окрім вищенаведеного, хотілося б відмітити те, що однією із яскравих особливостей правового регулювання виконавчого провадження в Німеччині виступає те, що воно здійснюється на рівні єдиного нормативного акту - Цивільно-процесуального кодексу [181, с. 82]. Подібна ситуація існує й у Швеції, де унікальність виконавчого провадження визначається наявністю Виконавчого Кодексу [208, с. 253; 181, с. 83]. На нашу думку, запровадження в нашій державі єдиного кодифікованого нормативно-правового акту, який би визначав всі правові засади здійснення виконавчого провадження, позитивним чином вплинуло б на ефективність даного інституту.
Таким нормативно-правовим актом міг би стати Кодекс виконавчого провадження, який би об’єднав положення Закону України “Про виконавче провадження” та Закону України “Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів”, внаслідок чого була б здійснена уніфікація законодавства, що сприяло б легшому його розумінню та застосуванню.Також вивчаючи досвід правового регулювання інституту виконавчого провадження в Німеччині, слід зазначити, що в даній країні не використовується такий термін, як “рішення, дії або бездіяльність”. Так, визначаючи особливості оскарження адміністративних актів державної виконавчої служби, В. М. Бевзенко пропонує скористатися досвідом Німеччини в частині уніфікації такого поняття, як “оскарження рішень, дій або бездіяльності державної виконавчої служби”. Зокрема, на думку вченого, в основу визначення публічної діяльності суб’єктів владних повноважень покладати необхідно не передбачені КАС України “рішення, дії, бездіяльність”, а саме “адміністративний акт” - який узагальнено позначить усі без винятку прояви, факти публічної діяльності суб’єктів владних повноважень. Запровадження в науковий обіг поняття й вчення про адміністративний акт, його використання в національному, зокрема,
адміністративному процесуальному законодавстві, сприятиме спрощенню тлумачення й застосування норм права, визначення підвідомчості й підсудності адміністративних справ адміністративним судам [23, с. 31; 6]. Отже, в національному законодавстві замість конструкції “рішення, дії або бездіяльність державного виконавця” необхідно використати -
“адміністративні акти державного виконавця”, що в повній мірі буде відповідати досвіду європейського правового регулювання даної сфери, а також дозволить уникнути багатьох проблем, що виникають під час оскарження рішень, дій або бездіяльності державного виконавця.
У контексті досліджуваного питання, особливий інтерес для нас представляє досвід зарубіжних країн, де існує змішана система виконавчого провадження, тобто рішення окрім державних службовців виконуються також приватними особами. Так, у науково-правових колах відмічають те, що одна із найрозвиненіших систем виконавчого провадження функціонує у Франції. Правила примусового виконання в цій системі існують із початку ХІХ століття. У Франції виконавчі провадження здійснюються державними органами й посадовими особами [88, с. 142]. При цьому слід відмітити особливий правовий статус судових виконавців, які за своєю суттю є приватними особами, які здійснюють повноваження з примусового виконання рішень судів за ліцензією [208, с. 250; 181, с. 81]. Примусовий виконавець у Франції є посадовою особою, пов’язаною з відправленням правосуддя, але діючою в той же час, як особа ліберальної професії. У цьому плані примусовий виконавець є вільним професіоналом, якому держава делегувала функції виконання рішень у судових справах, що виносяться різними судами. Одночасно примусовий виконавець - посадова особа, оскільки отримує свої повноваження від держави й має певну монополію на ряд юридичних дій, зокрема: виконання судового рішення; вручення повісток, повідомлень; складання актів, що мають доказове значення тощо [35, с. 101]. Отже, правовий статус французького виконавця поєднує в собі ознаки державного службовця та приватного підприємця. Судовий виконавець має право, здійснюючи свої повноваження, діяти одноосібно або вступити до об’єднання судових виконавців. Оскільки судовий виконавець несе персональну відповідальність за спричинені ним збитки, спільнота судових виконавців страхує власні ризики, а страхові премії розподіляються всередині спільноти виконавців. При здійсненні повноважень з примусового виконання рішень, судовий виконавець діє від імені держави і є посадовою особою, яка вправі застосовувати заходи державного примусу. При цьому судовий виконавець Франції має бути юристом з вищою освітою, пройти дворічне стажування в конторі судового виконавця, що практикує, та скласти державні іспити. Після цього прокуратура відповідного територіального округу та Департаментська (регіональна) палата готують висновок щодо придатності претендента до зайняття посади судового виконавця. Судові виконавці призначаються на посаду наказом Міністра юстиції Франції, а дисциплінарно - підпорядковуються прокурорам Республіки [181, с. 82; 114]. Слід зазначити й загальну особливість компетенції примусових виконавців Франції. Французька правова система побудована на поділі права на приватне й публічне, відповідно, судова організація відрізняється виділенням судів у цивільних і кримінальних справах, а також суддів адміністративної юстиції, які об’єднані в різні судові системи. Відповідно, примусовий виконавець не виконує рішень на користь держави й взагалі актів, прийнятих адміністративними судами. Для цих цілей існує особлива система судових виконавців державного казначейства, які є державними службовцями [35, с. 103-104; 234]. Тобто поруч із судовими виконавцями, які знаходяться в дисциплінарному підпорядкуванні прокурорам республіки, ці повноваження здійснюють також генеральні прокурори, прокурори республіки, командири й офіцери поліцейських сил [88, с. 142; 60; 61]. Таким чином, у Франції історично склалася система приватного виконання, коли повноваження примусових виконавців виконуються не державними службовцями, а особами, які отримали ліцензію від держави на дану діяльність і здійснюють її самостійно [35, с. 101]. Разом із тим, у деяких категоріях юридичних справ, виконавче провадження здійснюється державними службовцями, що дає змогу визначити французьку систему виконавчого провадження як змішану.
Інститут приватних виконавців існує в багатьох розвинених країнах світу. Так, наприклад, на приватній основі інститут виконавчого провадження функціонує в Бельгії та Люксембурзі. У вищенаведених країнах судові виконавці не перебувають на державній службі та виконують свої обов’язки з примусового виконання рішень на підставі ліцензії. З метою регулювання й керування їх діяльністю, створено регіональні та національні палати судових виконавців, які мають статус органів самоврядування [88, с. 141; 224]. У Канаді функції примусового виконання також здійснюються державними службовцями (шерифами) або ліцензованими приватними приставами [233, с. 470]. При цьому в Канаді відсутнє єдине законодавче регулювання виконавчого провадження. В компетенцію входить розробка правил цивільного судочинства й у відповідності з системою загального права суди можуть самостійно регулювати організацію діяльності судів і встановлювати процесуальні процедури в межах, що не суперечать чинному законодавству [94, с. 46].
Окрім цього, інститут приватних виконавців свого часу був запропонований у Литві, де замість державних службовців працюють приватні пристави, поява яких була викликана низьким рівнем ефективності роботи державних виконавців [176, с. 34; 88, с. 141]. Зокрема, до проведення реформи виконавчого провадження виконувалося тільки одне із двадцяти судових рішень [25, с. 31]. Разом із тим для Литви характерне те, що, крім приватних приставів, які мають право виконувати судові та інші рішення, правом на списання грошових коштів з рахунків боржників наділено податкові органи, митницю, управління соціального страхування, тобто певна частина стягнутих коштів забезпечується за їх сприяння [178, с. 74-75]. Отже, у вищенаведеній країні також відсутнє приватне виконання в “чистому” вигляді, хоча й більшість рішень виконують саме приватні особи.
Яскравим прикладом функціонування інституту приватних виконавців виступає грузинський досвід. Як цілком слушно зауважують С. О. Белікова й О. В. Драган у навчальному посібнику “Участь прокурора у виконавчому провадженні”, розвиток системи примусового виконання Грузії нагадує вітчизняний. У 2000 році було створено Департамент виконання в складі Міністерства юстиції Грузії, до якого перейшли судові виконавці, що працювали при судах, а вже в 2008 році - Національне бюро виконання. У 2009 році в Грузії було запроваджено інститут приватних виконавців, діяльність яких контролює Міністерство юстиції [25, с. 31]. Процедура примусового виконання регламентується згідно із законом Грузії “Про виконавче провадження”, відповідно до положень якого частина рішень виконується приватними виконавцями, яких у Грузії налічується 39 осіб. Окремо слід наголосити на заходах забезпечення виконання, які називає вищенаведений закон Грузії: ведення публічного реєстру боржників, організація системи розшуку боржників, накладення арешту на майно, кошти та нематеріальні майнові блага боржника. Слушно із приводу
вищенаведеного зауважує О. М. Святогор у своєму дослідженні, присвяченому вивченню зарубіжного досвіду організації виконання рішень у господарських справах, що законодавство України містить підстави для накладення арешту на майно та кошти боржника, але, на відміну від законодавства Грузії, у вітчизняній практиці не передбачено процедури арешту нематеріальних майнових благ (і звернення на них стягнення), а також наявності реєстру боржників і розшуку боржників [178, с. 72].
Змішана система виконавчого провадження існує й у Великобританії. Так, як зауважує І. С. Кузьміна, у своєму дослідженні, присвяченому порівняльній характеристиці та перспективам застосування в Україні зарубіжного досвіду побудови виконавчих систем, Великобританія виступає яскравим прикладом впровадження та функціонування комбінованої виконавчої системи, в якій існують як судові виконавці - державні службовці, так і ті, що працюють на підставі ліцензії. При цьому стягувач має право вибору звертатися до державного або приватного виконавця [88, с. 141]. Також варто зазначити, що в наведеній вище країні компетенція виконавчих органів залежить від виду виконуваного рішення. Арешти майна боржника, що знаходиться у третіх осіб, здійснюються судами, які винесли рішення. Звернення стягнення на майно виконується шерифами та їхніми помічниками. На рівні судів графств судові рішення приводяться у виконання судовими приставами, які перебувають у штаті суду. Такі установи, як Міністерство фінансів і місцеві органи влади, взагалі мають власних виконавців або звертаються до приватних виконавців [25, с. 28].
Як ми зазначали раніше, в Україні також прослідковуються спроби до запровадження інституту приватних виконавців. Разом із тим, на відміну від досвіду вищенаведених зарубіжних країн, чинне національне законодавство не містить приписів щодо ліцензування діяльності приватного виконавця. Так, на законодавчому рівні вимоги до приватного виконавця встановлені в ст. 18 Закону України “Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів”. Відповідно до ч. 1 вищенаведеної норми, приватним виконавцем може бути громадянин України, який досяг двадцяти п’яти років, має вищу юридичну освіту не нижче другого рівня, володіє державною мовою, має стаж роботи в галузі права після отримання відповідного диплома не менше двох років і склав кваліфікаційний іспит. При цьому встановлено, що приватним виконавцем не може бути особа: яка не відповідає наведеним вище вимогам; визнана судом обмеженою в цивільній дієздатності або недієздатною; яка має не зняту або не погашену в установленому законом порядку судимість; яка вчинила корупційне правопорушення або порушення, пов’язане з корупцією, - протягом трьох років з дня вчинення; якій за порушення вимог законодавства анульовано свідоцтво про право на здійснення нотаріальної чи адвокатської діяльності або діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), яку позбавлено права на здійснення діяльності приватного виконавця, - протягом трьох років з дня прийняття відповідного рішення; звільнена з посади судді, прокурора, працівника правоохоронного органу, з державної служби або служби в органах місцевого самоврядування в зв’язку з притягненням до дисциплінарної відповідальності, - протягом трьох років з дня звільнення. Також, з аналізу законодавчих положень слідує, що контроль за діяльністю приватного виконавця здійснює Міністерство юстиції України (ст. 34), а також Рада приватних виконавців України (ст. 35) [145]. На нашу думку, з урахуванням вищенаведених положень, необхідно запозичити досвід зазначених зарубіжних країн, у частині того, що необхідною й основною умовою діяльності приватного виконавця є отримання ним ліцензії.
Таким чином, аналіз вищенаведених позицій надав змогу дійти наступних висновків. Основними типами побудови системи виконавчого провадження, що застосовуються в зарубіжних країнах, виступають централізована та децентралізована системи. Разом із тим провідним чинником, що впливає на ефективність функціонування системи виконавчого провадження (будь то централізована чи децентралізована система) виступає рівень правової свідомості населення, що, зокрема, проявляється в повазі до закону. В Україні до останніх законодавчих змін діяла централізована система виконавчого провадження. Разом із тим із останнім оновленням національного законодавства в сфері виконавчого провадження, в нашій державі починається запровадження децентралізованої системи виконавчого провадження, що знаходить свій прояв в тому, що поряд із державними виконавцями здійснюють свою діяльність приватні виконавці. Вивчення досвіду зарубіжних країн щодо функціонування систем виконавчого провадження дозволяє назвати наступні кроки на шляху вдосконалення вітчизняної системи виконавчого провадження: підвищення рівня правової культури населення; запровадження інституту цивільно-правової
відповідальності державного виконавця; прийняття єдиного законодавчого акту, що регулює правовідносини в сфері виконавчого провадження - Кодексу виконавчого провадження; уніфікацію категорії “рішення, дії або бездіяльність державного виконавця” й використання замість неї категорії “адміністративні акти державного виконавця”; запровадження реєстру боржників і розшуку боржників; ліцензування діяльності виконавців. Реалізація названих вище аспектів вдосконалення української системи виконавчого провадження дозволить зробити її більш ефективною, що знайде свій прояв у підвищенні відсотку виконання рішень судових та інших органів, а також забезпеченні дотримання прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб під час виконавчого провадження, що, в свою чергу, позитивним чином вплине й на ефективність оскарження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців.