сьогодні виникла суспільно визнана потреба зміни виборчої системи

Юрій Ключковський, президент Інституту виборчого права, народний депутат України

Дозвольте розпочати перший в цьому році круглий стіл, який проводиться Інститутом виборчого права спільно з Комітетом Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики і місцевого самоврядування за підтримки координатора проектів ОБСЄ в Україні та Проекту «Сприяння організації виборів в Україні».

Ми вирішили присвятити цей круглий стіл питанням, пов’язаним з найбільш популярною і водночас найбільш політизованою проблемою виборчого законодавства – проблемою виборчої системи як способу розподілу мандатів за підсумками голосування на виборах. Це дійсно дуже політизована складова виборчого права. Адже вибір виборчої системи – це питання політичної доцільності; принаймні, в Україні на це ще у 1998 році вказав Конституційний Суд України.

Можливо, власне через його політизованість це питання люблять обговорювати і політики, і журналісти. Зауважу, що Інститут виборчого права (а за п’ять років своєї діяльності ми вже провели більше як три десятки круглих столів з обговорення різноманітних питань виборчого законодавства) до питання виборчої системи звертається вперше.

Для українського законодавця проблема виборчої системи має два аспекти. Перший пов’язаний із критикою того варіанта пропорційної системи, який сьогодні застосовується на виборах народних депутатів України. Ми сподіваємось, що оцінка суспільно-політичних наслідків застосування такої пропорційної системи буде сьогодні одним із предметів обговорення. Хоча ця система відіграла свою позитивну роль у структуруванні партійної системи України, їй, мабуть, все ж таки справедливо закидають закриті, жорсткі списки кандидатів, які відривають обраного депутата від виборця. Зауважимо, що така оцінка може бути лише політологічною, а не правовою.

Інший аспект проблеми виборчої системи актуальний в зв’язку з переходом до пропорційної системи також і на місцевих виборах.

У зв’язку з цим природно постає питання щодо можливих шляхів модифікації виборчої системи стосовно як парламентських виборів, так і виборів місцевих. Як, зберігаючи позитивні риси пропорційної системи, забезпечити певний вплив виборців на обрання того чи іншого кандидата, а також відновити в її межах більш тісний взаємозв’язок депутатів з виборцями? Чи можливо і чи доцільно дотримати конституційного статусу місцевих рад в умовах пропорційної виборчої системи?

Ми усвідомлюємо, що питання вдосконалення виборчої системи є питанням політичної доцільності, і тільки в разі розуміння і спільної підтримки з боку всіх парламентських сил, якої так складно сьогодні добитися, стануть можливими подальші кроки вдосконалення виборчого законодавства. Проте ми переконані, що складаються об’єктивні передумови для того, щоби нарешті конструктивно відповісти на одне з зауважень, яке досі було постійно присутнє у заключних звітах міжнародної місії спостерігачів БДІПЛ, щодо потреби прийняття виборчого кодексу в Україні.

Переходячи до суті проблеми, насамперед хочу звернути увагу на те, що Україна вже має певний досвід застосування різних виборчих систем. Починали ми, як відомо, з двотурової системи абсолютної більшості, яка в 1994 році у своїй крайній формі призвела до абсурдної ситуації, коли протягом усього скликання Верховна Рада України жодного дня не мала обраного повного конституційного складу. А починало роботу парламенту другого скликання лише трохи більше двох третин складу. Слід цього гіркого досвіду досі залишився у Конституції України, стаття 82 якої вимагає наявності не менше як 300 обраних депутатів.

Саме на цій підставі, з огляду на можливу нерезультативність системи, законодавець прийшов до висновку про недоцільність застосування на виборах систем абсолютної більшості. Саме тоді в Україні відмовилися від порогу явки виборців як підстави для того, щоб кваліфікувати вибори такими, що відбулися.

Двічі після того (у 1998 та 2002 роках) на виборах народних депутатів застосовувалися паралельно дві виборчі системи. Підкреслимо, це не була одна (цілісна) система. Це було застосування двох різних (пропорційної системи в єдиному загальнодержавному окрузі з жорсткими списками кандидатів і мажоритарної системи відносної більшості в одномандатних округах), між собою ніяк не пов’язаних (особливо на виборах 2002 року внаслідок рішення Конституційного Суду України від березня 1998 року у справі про вибори народних депутатів України) виборчих систем для обрання незалежно двох половин парламенту.

Нарешті, на останніх виборах 2006 року застосовувалася лише пропорційна виборча система в її крайньому варіанті. Я не хотів би давати негативної оцінки цій системі; політичні сили приклали багато зусиль для того, щоб вона була прийнята, виходячи з двох відомих критеріїв вибору виборчої системи.

Перший критерій – її доцільність. Ставилася конкретна ціль: система повинна була стимулювати розвиток загальнонаціональних партій і робити їх більш міцними і більш консолідованими. Це повинно було вивести політичну систему України із стану розпорошеної багатопартійності у ситуацію, якщо можна вжити такий термін, «мало партійності», коли існує не 150 партій, значна частина з яких чисто формальна, а тільки такі партії, які реально представляють суспільні інтереси та ідеологічні течії. Зрештою, ця мета може вважатися досягнутою: сьогодні в українському парламенті представлені п’ять політичних сил; ще декілька здобули представництво в органах місцевого самоврядування. Водночас неприйнятним вважався варіант із застосуванням регіональних списків кандидатів, щоб не стимулювати регіоналізацію політичних партій, для того, щоби змушувати партії набувати статусу загальнонаціональних.

Другий критерій, який визначав прийнятний варіант виборчої системи, – критерій її простоти. Система повинна бути достатньо «прозорою», такою, щоб практично кожен виборець при бажанні міг зрозуміти, яким чином голоси виборців перетворилися в мандати.

Треба визнати, що саме ця простота системи і дається взнаки тепер. Сьогодні вже відчувається інший, проблемний аспект цієї виборчої системи – породжена нею відірваність обраних від виборців. Передбачене такою системою голосування «у цілому» за величезні списки з 450 кандидатів, по-перше, дуже ускладнює партіям формування цих списків; не секрет, що навіть переможці останніх виборів визнають, що десь після 150 місця вони не дуже уважно підходили до того, хто записаний у списки. А по-друге, такий варіант голосування не дає можливості виборцю жодним чином впливати на те, котра конкретно особа, котрий політик, включений до списку кандидатів стає членом парламенту. Виборці відірвані від депутатів, депутати відірвані від виборців, і це стає сьогодні дуже серйозною проблемою.

Таким чином, на нашу думку, сьогодні виникла суспільно визнана потреба зміни виборчої системи. При цьому її треба модифікувати у такий спосіб, щоб зберегти ті позитивні риси чинної пропорційної виборчої системи, які вже згадувалися, – простоту і стимулювання концентрації політичного спектру, – і водночас підвищити ступінь зв’язку між депутатами і виборцями, ступінь впливу самих виборців, а не лише суб’єктів номінації кандидатів, на персональний склад майбутнього парламенту.

Увазі учасників пропонується концепцію такого варіанту пропорційної виборчої системи, розробленої та змодельованої експертами Інституту виборчого права. За основу було взято ідею із законопроекту Р.Богатирьової, С.Ларіна та В.Мусіяки, внесеного ще у попередньому скликанні Верховної Ради України, із відповідною модифікацією.

Як відомо, основний зміст виборчої системи (у вузькому сенсі) полягає у способі «перетворення голосів виборців у мандати в представницькому органі». Проте такий «спосіб перетворення» впливає і на спосіб номінації кандидатів, і на механізми голосування.

Таке встановлення повинно здійснюватися у декілька етапів.

Перший етап повністю повторює чинну сьогодні виборчу систему:

а) до розподілу мандатів допускаються партії (блоки), які подолали виборчий бар’єр (величину бар’єру можна обговорювати незалежно; як уже зазначалося, прийнятною є величина бар’єру у межах 3-5%) у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі (тобто по всій Україні);

б) кількість мандатів, отриманих кожною партією (блоком), визначається за методом виборчої квоти і найбільших залишків (можна обговорювати застосування інших методів) відповідно до кількості голосів, отриманих партією (блоком) у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі.

Таким чином, взаємна («зовнішня») конкуренція партій і блоків – суб’єктів виборчого процесу – здійснюється у загальнодержавному масштабі, і на цьому ж рівні визначається розподіл кількості мандатів між партіями (блоками).

Чинна сьогодні виборча система закінчувала на цьому етапі розподіл мандатів, оскільки кількість мандатів при жорстких списках автоматично визначає прізвища обраних депутатів: просто відповідна кількість перших у списку кандидатів вважаються обраними.

Другий етап мав би визначити, яким чином отримані партією чи блоком мандати розподіляються «в межах» кожної партії чи блоку. Саме тут закладена основна новела пропонованої виборчої системи, яка дозволяє підвищити рівень персоніфікації голосування, посилити зв’язок між виборцями та депутатами.

Запровадження другого етапу вимагає певної підготовки.

З цією метою пропонується територію загальнодержавного виборчого округу розділити на деяке число виборчих регіонів із приблизно однаковою кількістю виборців у них. У кожному такому регіоні партія (блок) на центральному рівні висуває свій (регіональний) список кандидатів із встановленою законом максимальною кількістю кандидатів у них.

Кількість виборчих регіонів підлягає дискусії. Їх повинно бути не дуже мало, щоб регіональні списки були не надто великими за кількістю кандидатів, не дуже багато, оскільки при малій кількості кандидатів у списку втрачається сенс пропорційного представництва. Реалістичною, на нашу думку, є кількість виборчих регіонів між 15 і 30. Водночас вони повинні бути приблизно рівними, без чого запропонована система втрачає внутрішню послідовність. Це потрібно, зокрема, щоб різні регіони, їх виборці, а також партії (блоки), які висунули списки кандидатів, перебували в них у приблизно однакових стартових умовах. Саме в цьому полягає основна відмінність від згаданого законопроекту Р.Богатирьової, С.Ларіна та В.Мусіяки, де пропонувалося за такі регіони брати 27 регіонів України, визначених статтею 133 Конституції України (АРК, області, міста Київ та Севастополь). Але глибока нерівність цих регіонів щодо кількості виборців у них (Донецька область і Севастополь відрізняються більш ніж у 12 разів) виключає їх рівноправну конкуренцію. Водночас зазначимо, що народний депутат України, незважаючи на необхідність тіснішого зв’язку з виборцями, залишається представником усього Українського народу, а не тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці.

Зауважимо, що запропоновані нами виборчі регіони є допоміжними утвореннями і не повинні мати статусу виборчих округів: остаточні результати виборів встановлюються лише у загальнодержавному виборчому окрузі, і це має здійснювати Центральна виборча комісія, а для ролі територіальних виборчих округів як проміжних (між виборчою дільницею і Центральною виборчою комісією) територіальних утворень вони надто великі. Проте очевидно, що для повноцінного виконання функцій щодо підрахунку голосів територіального виборчого округу він повинен повністю входити до території одного виборчого регіону.

Таким чином, на другому етапі встановлення результатів виборів розподіл мандатів здійснюється між регіональними списками однієї партії чи блоку у межах кількості мандатів, отриманої відповідно до першого етапу розподілу. Розподіл мандатів між різними регіональними списками однієї партії чи блоку здійснюється пропорційно до внеску відповідного регіону у загальну кількість голосів, отриманих партією чи блоком. таким чином, чим більше голосів у конкретному регіоні отримала партія (блок), тим більше представників відповідного регіонального списку цієї партії (блоку) отримають мандатів. Технологічно розподіл мандатів між регіональними списками може здійснюватися за звичною сьогодні системою найбільших остач, чи одним із відомих в теорії пропорційних виборчих систем методом дільників. Отже, отримані мандати «походять» від відповідного регіону, що як підвищує відповідальність обраних депутатів перед виборцями, так і стимулює партії до роботи з виборцями у кожному з таких регіонів.

Можливий також варіант, за яким передбачається певна кількість мандатів, що розподіляються на загальнодержавному рівні. Зокрема, звичним стало визначення першої «п’ятірки» кандидатів від партії чи блоку. У цьому разі кандидати, внесені до цього загальнодержавного списку (з п’яти-десяти кандидатів), не включаються до регіональних списків і є загальнонаціональними лідерами партії чи блоку; вони отримують мандати автоматично, якщо відповідна партія чи блок подолали виборчий бар’єр. Очевидно, що при цьому розподілу між регіональними списками підлягає решта місць, які отримала партія, за вирахуванням мандатів, наданих загальнонаціональному списку. Доцільно підкреслити, що «ціна» одного мандата у регіональному списку (тобто кількість голосів, необхідних для отримання одного місця в парламенті) для різних партій стане різною. Якщо ж загальнодержавний список не передбачається, «ціна» мандата для всіх партій однакова.

Третій етап встановлення результатів виборів полягає у визначенні осіб, обраних депутатами. Він допускає два варіанти.

За першим варіантом можуть застосовуватися жорсткі регіональні списки, коли порядок кандидатів у регіональних списках визначається при висуванні і не може бути змінений за підсумками голосування (так, як це має місце сьогодні для загальнонаціональних списків).

Другий варіант передбачає можливість запровадження голосування з преференціями, при якому виборець, голосуючи за певну партію (блок), може (однак не зобов’язаний) одночасно проголосувати (віддати преференцію) за одного кандидата із списку цієї ж партії чи блоку (безвідносно до його порядкового номера у списку). У такому разі у першу чергу обраними вважаються ті кандидати з відповідного списку, які отримали найбільше преференцій (тобто персональних голосів виборців на свою підтримку); у разі якщо після вичерпання преференцій залишаються нерозподілені мандати, їх отримують кандидати із виборчого списку у порядку черговості. Зауважу, однак, що запровадження голосування з преференціями вимагає суттєвої модифікації форми бюлетеня, способу голосування, а особливо способу підрахунку голосів і форми протоколу дільничної та окружної комісії.

З метою ілюстрації можливості застосування запропонованої виборчої системи нами було зроблено модельний розрахунок на основі результатів виборів 26 березня 2006 року.

Для модельного розрахунку ми здійснили поділ території України на 20 виборчих регіонів (див. Таблицю 1). Звичайно, цей поділ умовний і може бути здійснений інакше, з іншими межами. Суттєво, що при цьому дотримано меж районів, міст обласного значення, у Києві – районів у місті (це вимога, традиційна у виборчому законодавстві) і водночас забезпечено приблизно рівну кількість виборців у таких регіонах. Середня кількість на один регіон складає 1 мільйон 856 тисяч виборців при максимальному відхиленні в більшу сторону 86 тисяч (4,5% від середньої кількості), а в меншу – 58 тисяч (3,1%). Таким чином, відхилення між мінімальною і максимальною кількістю виборців у таких регіонах становить у цій моделі 144 тисячі виборців, тобто менше 10% (точніше, 7,7%) від середньої кількості. Переконаний, що це достатньо високий рівень рівності. Звичайно, ціною досягнення такої рівності є певні порушення меж областей і міста Києва. Знизивши ступінь дотримання рівності щодо кількості виборців у регіонах, можна зменшити порушення меж областей; проте при дотриманні цих меж неможливе навіть приблизне забезпечення рівності.

Модельний розподіл мандатів на підставі запропонованого поділу на 20 виборчих регіонів проведений на підставі результатів виборів 2006 року (за офіційними даними Центральної виборчої комісії).

Перший етап розподілу мандатів, як ми вже вказували, відповідає чинній виборчій системі; тому кількість мандатів, які підлягають розподілу, відповідає реальному за підсумками цих виборів: Партія регіонів – 186 мандатів, Блок Юлії Тимошенко – 129, Блок «Наша Україна» – 81, Соціалістична партія України – 33, Комуністична партія України – 21 мандат. Тому основна мета модельного розрахунку полягала у розподілі отриманих цими суб’єктами місць між відповідними виборчими регіонами на підставі кількості голосів, поданих у цих регіонах за відповідних суб’єктів. Розподіл здійснювався за звичним для нас методом найбільших залишків (при наявності дробових остач місця віддавалися найбільшим остачам до вичерпання наявних мандатів).

Результати модельного розподілу мандатів наведені у Таблиці 2.

Доцільно звернути увагу на дві риси розподілу.

По-перше, у кожного суб’єкта забезпечено представництво практично у кожному регіоні; у «Нашої України» та СПУ немає представників лише у двох виборчих регіонах, у КПУ – у трьох. Таким чином, ідея зв’язку депутатів із відповідними територіями реалізується у такому підході.

По-друге, доцільно звернути увагу на не цілком рівне представництво виборчих регіонів: кількість мандатів у них змінюється від 19 до 25. Це пов’язане з тим, що кількість мандатів визначається кількістю голосів, поданих у регіоні за партії, які подолали бар’єр; однак «ціна місця» (тобто кількість голосів, потрібних для отримання одного мандата), як ми вже вказували, визначається в межах України і є однаковою для усіх регіонів, тоді як явка виборців та кількість голосів, поданих за партії, що не подолали бар’єр, відрізняється у різних регіонах. Таким чином, система не фіксує апріорі кількість місць, які отримає той чи інший регіон, а стимулює представництво тих регіонів, де вища явка виборців.

Звичайно, це лише ілюстрація запропонованої для обговорення пропорційної виборчої системи. Проте варто звернути ще раз увагу на те, що ця система, з одного боку, зберігає дві особливості теперішньої пропорційної системи (як щодо стимулювання загальнонаціонального характеру партій, так і достатньої простоти, оскільки кількість мандатів розраховується просто). З іншого боку, така система стимулює взаємозв’язки депутатів з відповідними регіонами і створює можливості для застосування преференційного, тобто більш персоніфікованого голосування.

Ми провели також і модельний розрахунок у разі, коли виборчими регіонами служили б 27 існуючих в Україні субнаціональних адміністративно-територіальних одиниць (звичайно, без вимоги рівної кількості виборців); результати наведені у Таблиці 3. Неважко побачити, що висока неоднорідність адміністративно-територіального поділу України щодо кількості мешканців (і виборців) призводить до результатів, які не можна визнати справедливими. Зокрема, навіть у Партії регіонів з’являються області, не представлені жодним депутатом; при використанні виборчих регіонів з рівною кількістю виборців розподіл мандатів для усіх партій значно більш рівномірний. Водночас розходження із орієнтовною кількістю мандатів, які мали б належати цим регіонам на підставі наявної кількості виборців, достатньо суттєві. При цьому навіть на Сході України з’являються регіони як з перевищенням представництва, так і суттєво недопредставлені.

На закінчення доцільно зауважити, що така виборча система може бути легко пристосована для обрання районних і обласних рад, де сьогодні найбільша проблема з дотриманням їх конституційного статусу, оскільки пропорційна система з єдиними жорсткими списками не забезпечує представництво відповідних територіальних громад.

Готовий до пропозицій та критичних зауважень.

Таблиця 1. Модельний склад 20 виборчих регіонів

Таблиця 2. Розподіл мандатів у 20 виборчих регіонах

Таблиця 3. Модельний розрахунок розподілу мандатів за областями