Поняття муніципального омбудсмана

Правова природа муніципального омбудсмана нерозривно пов'язана із трансформацією та модифікацією традиційної моделі парламентського омбудсмана, розповсюдження якого і країнах світу відбувалося у рамках рецепції у конституційному праві, під якою у сучасній юридичній доктрині розуміють «конституційно- правовий феномен і процес міждержавної політико-право- вої взаємодії, який має кростемпоральний характер та полягає у можливості чи необхідності сприйняття, впровадження і засво­єння зарубіжного конституційно-правового матеріалу або міжна­родно-правової норми національною системою конституційного права з метою її модернізації та розвитку»^[208].

Щодо предмету монографічного дослідження зазначимо, що у даному випадку рецепція спрямована на модернізацію муні­ципально-правових відносин та системи місцевого самовряду­вання, особливо в контексті інноваційних тенденцій розвитку інституційно-системних механізмів сприйняття новітніх пра­вових ідей, принципів, норм із поступовим їх впровадженням, що базується на використанні нових науково-технічних вина­ходів в процесі підвищення ефективності функціонування окре­мих муніципально-правових інститутів (у тому числі й інституту муніципального омбудсмана як інноваційної форми правозахис- ної діяльності у місцевому самоврядуванні - О. Б., Л. Г)^[209].

Насамперед рецепція конституційних інститутів стає особливо актуальною в умовах наближення і гармонізації систем права та уніфікації права окремих держав, наприклад, Європейського Союзу, чи модернізації права, «як процесу запозичення і впрова­дження правових цінностей іноземного походження»^[210], безпосе­редньо обумовленого поширенням концепції правової держави і популяризації ідеї прав людини. Як правове явище, рецепція є найбільш затребуваним, особливо для сучасності, інструмен­том модернізації права. Рецепція будь-якого інституту, на думку Н.

Оскільки термін «рецепція» означає процес запозичення і засвоєння будь-яким суспільством елементів культури іншого суспільства, І. М. Ситар в цьому аспекті використовує поняття «правової акультурації» як довготривалого, синергетичного та об’єктивного процесу правової взаємодії правових культур і правових систем^[212], і, посилаючись на Ю. М. Оборотова, зазначає, що «під правовою акультурацією необхідно розуміти засвоєння і використання правових цінностей, норм, інститутів, процедур, рішень, форм і видів діяльності інших правових культур, правових систем, правових сімей. Оскільки сучасний світ не може існувати в умовах замкненості правових культур, відбувається свого роду циркуляція у суспільній свідомості різноманітних ідей, світогляд­них і ціннісних установок»^[213].

Як правило, юридична акультурація сприяє модернізації права країни-реципієнта, право збагачується новими принци­пами і юридичними конструкціями. За словами А. Ю. Сунгурова, «правові системи всіх країн не існують ізольовано, а взає­модіють одна з одною, ведуть постійний культурний діалог. Правова культура окремих країн піддається постійному «бом­бардуванню» з боку потрапляючих в неї, як, «метеоритний дощ», випадкових фрагментів інших правових культур, юри­дичних текстів, процедур і правових конструкцій. Позитивна сторона такого «бомбардування» полягає в тому, що воно доз­воляє оцінити власний досвід правового життя, віднайти «дзер­кало» для його розгляду, можливість розвивати, удосконалю­вати окремі елементи своєї правової системи, наповнюючи їх новими смислами»^[214].

Звернення до досвіду зарубіжних країн щодо заснування інсти­туту омбудсмана, широке визнання і поширення в практиці дер­жавного будівництва більшості цивілізованих країн світу свідчить про прагнення цих країн до побудови правової, демократичної і соціальної держави.

В процесі рецепції, під впливом «форми правління, форми дер­жавного устрою, національної правової системи, конституційних звичаїв, історичних традицій та менталітету народу... омбудсма- нівська ідея розщепилася, набула деталізації для кожної конк­ретної держави»^[215], що сприяло появі різних оригінальних і уні­кальних моделей омбудсмана, які, при збереженні основних характеристик цього інституту, відрізняються своєю правовою формою, функціональною спеціалізацією, сферою компетенції та колом повноважень, формами діяльності та реагування, полі- тико-правовою природою і значенням винесених ним рішень, параметрами взаємовідносин з органами влади та іншими

правоохоронними та правозахисними інститутами тощо і навіть своєю офіційною титульною назвою.

Функціональна рухливість та ефективність, гнучкість та мін­ливість організаційно-правових форм інституту омбудсмана сприяла його поступовому поширенню на регіональний та міс­цевий рівень, а також проникненню і у сферу приватноправо­вого регулювання, що свідчить про зростання ролі і значення цього інституту в системі демократичного управління та спри­яння захисту прав і законних інтересів людини та довіри до нього з боку суспільства і окремих громадян як до дієвого, об’єктив­ного і неупередженого способу вирішення скарг в їх відносинах з публічною владою.

Варто відзначити, що на відміну від широко розроблених між­народних стандартів організації та діяльності інститутів з прав людини, які стали не тільки результатом діяльності міжнарод­них організацій, а й відповідних наукових досліджень в галузі прав і свобод людини, спроби наукового обґрунтування необ­хідності визначення єдиного міжнародно-правового статусу та поняття омбудсмана, які почалися ще в середині ХХ століття, тривають і до нині^[216].

До сих пір вчені намагаються виявити єдине поняття «омбудс- ман». Можливо, як вважає Д. Мшецян, створення згодом фунда­ментального, в рамках науки конституційного та міжнародного права, вчення про інститут омбудсмана стане подальшою умовою вдосконалення міжнародних стандартів цієї інституції, але сьо­годні погляди вчених різних країн на визначення поняття та пра­вового статусу омбудсмана розрізняються, оскільки політична, правова системи кожної країни має свою специфіку^[217].

Стосовно терміну «омбудсман» існують декілька етимоло­гічних версій. Більшість дослідників інституту омбудсмана вва­жає, що він має скандинавське походження, оскільки вперше був

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу заснований у Швеції, і що слово «омбудсман» походить від серед­ньовічного шведського слова «umbud» та в первинному значенні перекладається як «представник інтересів», «повірений», «дові­рена особа», тобто особа, яка уповноважена іншими суб’єктами діяти від їх імені та служити їхнім інтересам^[218].

Але деякими вченими висуваються припущення, що поняття «омбудсман» походить від подібних інститутів інших соціально- культурних формацій, ніж скандинавська, і що коріння цього інституту сягає більш ранніх епох і цивілізацій. Так, В. В. Бойцова стверджує, що термін має німецьке походження, і його коріння сягають раннього періоду життя німецьких племен, а омбудсма- ном, на її думку, називалася особа, яка обиралася для збору від імені потерпілої сторони грошової пені (віри) зі злочинців, які вчинили вбивство^[219].

Висуваються також гіпотези, що прототипами «омбудсмана» були: єгипетські «візири», які функціонували за багато століть до нашої ери і були «вухами і очима» фараона^[220]; «ефори» Спарти VI століття до нашої ери, які обиралися народом і мали величезну владу, відповідали за фінансові справи держави, цивільну судову систему (окрім питань сім’ї та спадщини), здійснювали нагляд за діяльністю посадових осіб та мали право на їх звільнення^[221]; пле­бейські магістратури стародавнього Риму, до складу яких входили

трибуни, що захищали інтереси плебсу, та плебейські едили, які розглядали суперечки на ринках^[222]; Громадянський Захисник міського муніципалітету Римської Іспанії в період Вестготов V-VII століть, який був одним із членів міської влади, дії якої пови­нен був контролювати, часто виконував обов'язки судді у справах бідних^[223]; створений у 634-644 роках халіфом Омаром інститут «Мухтасіба» (Muhtasib), який повинен був виступати на захист справедливості та охорони громадської моралі, а пізніше, в епоху Аббасидів, «Діван аль Мазалім» (Diwan al Mazalim), установа, яка повинна була розглядати скарги громадян на діяльність держав­них службовців^[224].

Професор А. Ш. Жузжоній, завідувач кафедри Ташкентського Ісламського університету, стверджує, що саме посада «мухта­сіба» надихнула короля Швеції Карла ХІІ, котрий, після поразки у війні з Росією в 1709 році прибув у Туреччину і мав можливість ознайомитись з діяльністю та функціями мухтасіба, на засну­вання після повернення у Швецію посади «омбудсмана»^[225]. За словами А. Ш. Жузжонія, «мухтасібство» (синонімами є «ехті- соб» чи «хіба») в ісламській державі виникли з середини сьомого століття і їх установи виконували функції більш широкі, ніж «омбудсман». Але обов'язки «мухтасіба» чи «ехтісоба» викону­валися в різних країнах ісламу різними методами в залежності від звичаїв та способу життя. Вчений відмічає також, що і до нині багато хто в мусульманських державах продовжують називати омбудсмана «мухтасібом»^[226]. Завершуючи, А. Ш.Жузжоній пате­тично заявляє, що «народ Узбекистану є гордий тим, що інсти­тут Омбудсмана виник в надрах східної цивілізації і ісламського права, отримав подальший розвиток в рамках європейської юри­спруденції й парламентаризму, став невід’ємною частиною світо­вої правової культури»^[227].

Такий підхід, на думку С. Ю. Артем’єва, є «спрощенням, яке ста­вить в один ряд держави стародавнього, грецького, римського, середньовічного і сучасного типів. У той час як інститут омбудс- мана є породження конкретного історичного періоду і конк­ретного типу держави (правої демократичної держави, основи конституційного ладу якої базуються на ідеології лібералізму). Виведення зазначених вище «родоводів» інституту омбудсмана є результатом ідеалізації служби, і як наслідок, розгляду її у від­риві від інших органів, що здійснюють контрольно-наглядові функції держави. Термін «омбудсман» є часткою по відношенню до терміну «контрольно-наглядові органи держави»^[228].

Схожу думку висловлює й А. В. Логінов, котрий відмічає, що «не дивлячись на ряд доказів, які наводяться прихильниками цієї теорії - на сьогоднішній день неможливо бути повністю впев­неними в її правдивості», очевидно, на думку автора, що «інсти­тут омбудсмана має глибоке історичне коріння і знаходить ана­логи практично у всіх стародавніх цивілізаціях.

Етимологічне коріння слова «ombudsman» має давньосканди- навське походження - від шведського «итЬоб» (повноваження, доручення, авторитет), норвезького «ombud» (особа, яка звер­талася з посланням від імені короля до народу), ісландського, датського «umbuzman» (помічник)^[231].

М. В. Федько, визначаючи особливості семантики і функ­ціонування одиниць лексико-семантичного поля слова «ombudsman», вважає, що воно походить від древнєдатського слова «umbuzman» і давньоісландського «umbo6sma6r», утво­рені від «umbo6» («доручення») і позначають людину, що зна­ходиться при конунгу (верховному правителі) і виконує його доручення (konungs umbutzman «наближені конунга») ^[232]. За її словами, «перед нами слово-термін, яке не означає верхов­ного правителя, але використовується для іменування «людей конунга» («чиновників»), які володіли певними правами і обов’язками. Розглянутий термін використовується до сих пір для позначення особи, на яку покладаються функції контролю за дотриманням законних прав та інтересів громадян в діяль­ності органів виконавчої влади та посадових осіб. Слово також запозичене в багато мов, наприклад, в англійську (ombudsman) і російську (омбудсмен)»^[233].

Основні труднощі перекладу іншомовних юридичних термінів пов'язані з проблемами передачі суті терміну, який переклада­ється, в зв'язку з відсутністю в правовій системі мови перекладу аналогічних понять. Однією з вимог, що пред'являються до тер­міну, є однозначність і незалежність від контексту. Але юридичні терміни характеризуються багатозначністю, а також контексту­альною обумовленістю, що значно ускладнює переклад.

Так, в англомовних країнах, при перекладі терміну, диску­сійними були і досі залишаються питання щодо використання суфіксу «-man» («ombudsman»), який, як відомо, в англійській мові означає чоловічій рід. Так, Дональд К. Роват, заслужений профе­сор політології (Університет Карлтон, Оттава, Канада) у своєму есе «Американське викривлення концепції омбудсмана і її вплив на Канаду» (American distortion of the ombudsman concept and its influence on Canada) відзначав, що популяризація і поширення кон­цепції омбудсмана у США припала на початок 1970-х років і як раз співпала з активізацією феміністського руху. Тому, представники фемінізму стверджували, що слово «ombudsman» не було ген­дерно нейтральним, через що, для того, аби уникнути закінчення слова «...чоловік», відбувалися спроби замінити його іншими словами, наприклад у множині «ombudspeople», «ombudses», чи навіть «ombudsbuddy» або «ombuddy» (омбудсприятель) ^[234]. Іншими для забезпечення гендерної рівності висувалися пропо­зиції замінити цей термін на такі, наприклад, як «ombudsperson», «ombuds», «ombud», а у випадку, якщо посаду омбудсмана обіймала жінка - то «ombudswoman»^[235]. Ще інші переконували, що слово «ombudsman» має іноземне походження, тому не підлягає змінам.

Як стверджують фахівці з лінгвістики, що спеціалізуються на вивченні шведської мови, «у сучасній шведській мові спосте­рігається тенденція до уніфікації іменників зі значенням особи, головним чином, що позначають професійну приналежність, за гендерною ознакою, коли одне і те ж слово використовується для вказівки як на чоловіків, так і на жінок», тобто «для позна­чення професій вживаються в основному гендерно нейтральні іменники, зокрема, слова з другим компонентом -man, що позна­чають осіб обох статей»^[236].

В шведській мові використання імен особи з компонентом «-man» вирішується таким чином: цілий ряд нових соціальних ролей жінок беззастережно може позначатися такими іменни­ками, наприклад: «ombudsman» (омбудсмен, уповноважений), «namndeman» (судовий засідатель), «tjansteman» (службовець, посадова особа). При позначенні професій і посад в ситуаціях, що вимагають вказівки на конкретну особу, такі слова зазвичай супроводжуються іменами власними, що знімає гендерну про­блему: «styrman Annika Svensson» (штурман Анніка Свенссон); «Barnavardsman Elsie Blom» (працівник патронажної служби Елсі Блум). Стійкість позначення такої соціальної ролі, як «talman» (спікер парламенту), пояснюється характерною для Швеції ста­більністю традиційних політичних інститутів і їх назв. У тих випадках, коли роль спікера в шведському риксдагу виконує жінка, її традиційне позначення передує титулом ввічливості «fru» (пані), есплікується семантичний жіночий рід: «fru talman» (пані спікер) ^[237].

Коментуючи наявні в цій галузі відмінності між шведською і іншими мовами, шведська вчена К. Грюнбаум підкреслювала, що в Швеції не було таких бурхливих дебатів феміністського спрямування, як в Німеччині або Норвегії. «Це дало нам пере­вагу, яка полягає в тому, що багато колишніх позначень з семан­тикою чоловічого роду стали вживаними і для жінок. Ми уникли

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу також і таких, що пропонувалися для інших мов, непрактичних, часом безглуздих і смішних рішень, пов’язаних з дотриманням справедливості і рівності статей в мові, які самі по собі не усу­вають несправедливості і нерівності в житті» (мається на увазі, наприклад, перелічені вище спроби перейменувати термін «ombudsman» на «ombudspeople», «ombudses», «ombudsbuddy» або «ombuddy» - О. Б., Л. Л) ^[238].

Таким чином, оскільки слово «омбудсман» є традиційним політичним інститутом і не є гендерним, він однаково засто­совується до осіб як чоловічого, так і жіночого роду, які обій­мають посаду омбудсмана. Тому це слово, як слушно відзна­чає Н. Алксніт, не вимагає утворення фемінітивів за допомоги суфіксу «-ка» (омбудсманка, омбудсменка), чи за аналогією з англійським варіантом, на кшталт «бізнесмен-бізнесвумен», «омбудсмен-омбудсвумен»^[239].

Словникові джерела допускають використання таких варі­антів тільки з позначкою «розмовна мова». Тому, на нашу думку є абсолютно неправильним і некоректним використання такого слова як «омбудсманка» в українських засобах масової інформа­ції (наприклад, «В Україні не закриватимуть ЗМІ, що виходять не українською мовою, - «мовна омбудсманка»)^[240]. Якщо необхідно підкреслити жіночій рід цієї посадової особи, можливим є вико­ристання шведського досвіду з додаванням до слова «омбудсман» титулу «пані» (пані омбудсман).

О. Д. Агєєв наводить думку представника Міжнародного центру демократичних перетворень (International Centre for

Democratic Transition (ICDT) професора Угорської Академії наук АндрасЛ. Паппа, котрий стверджує, що при організації інституту омбудсмана краще за все використовувати термінологію і фор­мулювання, які точно відображають конституційний статус того чи іншого інституту, якщо, звичайно, вони не несуть в собі нега­тивних історичних конотацій або не є неприйнятними з полі­тичних або інституціональних причин. Тим не менш, на думку А. Паппа, назви, які відображають індивідуальні конституційні традиції країни (нехай навіть і такі, що виникли в недавньому минулому, жодним чином не впливають на ефективність інсти­туту і його відповідність заявленим завданням^[241].

Варто зауважити, що багато хто з вітчизняних дослідни­ків інституту омбудсмана при перекладі англомовних джерел виходить саме з англійського розуміння суфіксу «-man» і пере­кладають це слово як «омбудсмен», тоді як інші, позицію яких ми поділяємо, є прихильниками оригінального звучання цього слова - «омбудсман».

Варто також відмітити, що термін «омбудсман» є збірним, родо­вим поняттям для позначення особливого, відмінного від інших правозахисних установ, організаційно-правового інституту, хоча і не завжди використовується для позначення відповідної служби в офіційній назві різних держав^[242]. Наприклад, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, чи «проведор» (Defensor del Pueblo) в іспаномовних країнах, «медіатор» (Mediateur de la Republique) у Франції, «Речник громадянських прав» (Rzecznik praw Obywatelskich) в Польщі тощо.

Багата термінологія, що позначає омбудсмана, не випад­кова. Вона визначається різноманітними потребами держав,

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу рівнем їх розвитку, стану економіки, і рядом інших факто­рів, які безпосередньо впливають на роль і значення інсти­туту омбудсмана в даній державі. Але базовим джерелом формування і функціонування інституту омбудсмана (упов­новаженого), є відповідний рівень розвитку демократії і пра­вової культури в країні ^[243]. Потрібно зазначити, що незважа­ючи на безліч різних назв, в цілому він зберіг своє початкове найменування - омбудсман.

Неоднозначними є й підходи до визначення поняття інсти­туту омбудсмана, в тому числі й до поняття інституту муні­ципального омбудсмана. Н. В. Верлос, наводить приклади визначення різними авторами поняття омбудсмана, зокрема, Д. Ровата, котрий визначає омбудсмана як «незалежного і неупередженого функціонера законодавчого органу, котрий здійснює контроль за діяльністю державних органів, розглядає скарги громадян у зв'язку з адміністративним свавіллям і неза­довільним управлінням», П. Шляхтуна, що розуміє під понят­тям «омбудсман» спеціально обрану чи призначену посадову особу для контролю за дотриманням прав людини і громадя­нина органами влади, передусім органами державної виконав­чої влади, та деякі інші^[244]. При цьому дослідниця слушно від­значає, що у конституційній доктрині не існує єдності думок щодо визначення поняття омбудсмана^[245].

Б. С. Галяутдинов, досліджуючи міжнародний рівень інституту омбудсмана, відмічає, що він розуміється як служба, передбачена конституцією або актом законодавчої влади і очолювана неза­лежною державною посадовою особою високого рангу, яка відпо­відальна перед законодавчою владою, отримує скарги від потер­пілих осіб на державні органи, службовців або діє на свій розсуд

і уповноважена проводити розслідування, рекомендувати коригу­вальні дії і представляти доповіді^[246].

Н. Ю. Хаманєва, вважає, що «у державно-правовому сенсі омбудсман розуміється як гідна довіри незалежна особа, уповно­важена парламентом на охорону прав окремих громадян і опосе­редкований парламентський контроль в формі широкого нагляду за всіма державними органами і посадовими особами, але без права зміни прийнятих ними рішень»^[247]. Авторка також зазначає, що спеціалізація омбудсманів здійснювалася не тільки за сферами діяльності, а й за територією, що знаходиться під їх юрисдикцією, тобто, введення цього органу можливе не тільки на загальнона­ціональному рівні, а й на рівні окремих адміністративно-терито­ріальних одиниць^[248].

Р. С. Аскеров, посилаючись на Л. Фрідмана, вважає, що «омбудс­ман - це чиновник, який є незалежним і неупередженим, який вислуховує скарги від службовців та інших і намагається в них розібратися», а також визначає омбудсмана як «незалежний, пер­соніфікований орган, що володіє високим авторитетом, покли­каний розглядати скарги на зловживання бюрократичного апа­рату при відсутності владних повноважень, використовуючи силу переконання, надання справі гласності, дачі рекоменда­цій, заснованих на правових нормах, нормах моралі та ідеалів справедливості»^[249].

Оригінальною є думка колишнього національного Омбудсмана Нідерландів та Президента Міжнародного інституту Омбудсманів Мартіна Остінга, котрий вважає, що «омбудсман - громадська посада, завдання якої полягає в вивченні поведінки держав­них організацій й їх персоналу при виконанні ними обов’яз­ків стосовно членів суспільства та винесенні суджень про їх дії. Дослідження і можливе втручання Омбудсмана націлені, в окре­мих випадках, на допомогу у вирішенні проблем у взаємовідно­синах між громадянами та органами державної влади. В рамках наступного контролю його аналіз та можливі рекомендації част­ково націлені на попередження виникнення подібних випадків у майбутньому»^[250].

В наукових джерелах «омбудсман» визначається також як: «інститут, що сприяє здійсненню та гарантуванню прав і свобод людини, здійснюючи заходи для поновлення порушених діями установ прав, створення умов для їх безперешкодної реалізації та припинення порушень»^[251], «персоніфікований (індивідуаль­ний), неформальний, деполітизований, субсидіарний інститут громадянського суспільства і держави, що не володіє адміністра­тивними, імперативними повноваженнями, що використовує думки, рекомендації, доповіді парламенту і надає морально-сти- мулюючий вплив на адміністративні органи в силу високого особистого авторитету, гарантувати право громадян на хороше управління»^[252], «незалежна та неупереджена структура, що відпо­відає за підтримку та вдосконалення якості громадського управ­ління, куди громадяни можуть з упевненістю направляти свої скарги, і яка діє як посередник у відносинах з владою»^[253], «спе­ціально призначена або обирана незалежна посадова особа, яка виступає посередником в адміністративних спорах, контролює дотримання прав людини адміністративними органами і упов­новажена в цих цілях проводити розслідування, рекомендувати коригувальні дії і представляти доповіді»^[254]; «публічна служба, що розглядає скарги на весь спектр порушень в публічній управ­лінської діяльності на всіх існуючих рівнях»^[255]; «правовий інстру­мент забезпечення розвитку внутрішньо національного зако­нодавства у відповідності до єдиних міжнародних стандартів прав людини (інструмент імплементації міжнародних догово­рів у галузі прав і свобод людини), як вищий державний орган, що здійснює контроль (нагляд) у сфері забезпечення дотримання в країні міжнародних стандартів прав людини, котрий утворю­ється й використовується державами у сфері спільних інтересів держави і громадянського суспільства як механізм посилення верховенства закону»^[256].

Як бачимо, омбудсман презентується і як особа (функціонер), і як орган влади, і як служба, і як інститут. О. Д. Агеєв пояснює таку розрізненість у поглядах науковців щодо визначення поняття «омбудсман», по-перше, тим, що інститут омбудсмана формувався в різних країнах, з різними конституційно-політичними систе­мами, з різним громадським середовищем, правовою культурою

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу та різними філософськими підходами, а, по-друге, правовою при­родою і характерними особливостями самого інституту омбудс­мана, які демонструють його універсальність і можливість моди­фікації стосовно до потреб тієї чи іншої правової системи^[257].

Розмаїття подібних визначень, з нашого погляду, залежить від правового статусу і функціональної характеристики інституту омбудсмана в тій чи іншій країні, а також від політичної і адмі­ністративної системи, правових традицій, уявлень про справед­ливість і соціальну рівність тих суспільних формацій, де створю­ється відповідна структура. Крім того, різноманітність поглядів на поняття омбудсмана обумовлено різними методологічними підходами до аналізу цього інституту, які дозволяють досліджу­вати цей механізм під різними теоретичними кутами зору та від­повідно до різних теоретико-методологічних шкіл та направлень щодо вивчення правозахисних структур.

Так, на думку В. А. Коршилової, яка розглядає інститут омбудсмана з точки зору взаємовідносин інституту омбудсмана та суспільства і влади і з позиції неоінституціонального напрямку, інститут омбудсмана може розглядатися по-різному, зокрема: «нормативістський підхід передбачає розгляд інституту омбудс- мана, як механізм, який виробляє норми і правила правової пове­дінки. Через подібну систему відбувається інтерпретація політич­них процесів і змін. Сукупність норм і правил носить ендогенний характер, але є досить стійка до зовнішніх чинників. А правила обумовлюють формування правової поведінки суб'єктів. Згідно з трактуванням неоінституціоналізму раціонального вибору, виді­ляються два підходи: перший, де інститути, в тому числі і інститут омбудсмана, представляються в якості обмежувачів, які визнача­ють діяльність суб'єктів політики, і другий, суть якого, на проти­вагу першому, полягає у визначенні інститутів як наслідку взає­модії політичних суб'єктів. Тобто інститут омбудсмана в контексті другого визначення представляється, як структура, сформована

в результаті комунікації політико-правових акторів. В рамках істо­ричного неоінституціоналізму інститут омбудсмана може бути визначений, як правова структура, де сукупність правил і норм закладається в історичному минулому конкретної політико-пра- вової системи. Взаємовідносини суспільства і влади набувають інституційну форму, яка зберігає в собі історичні основи цих від­носин. Соціологічний напрямок неоінституціоналізму визначає інститут Омбудсмана як сукупність суспільних інтересів груп, які відображаються в якості соціальних норм і практик. Соціологічний підхід тісно пов’язаний з поняттям «легітимності»«^[258].

На думку С. В. Банаха, схожість даних і багатьох подібних понять інституту омбудсмана полягає у визначенні його головної мети, котра полягає, передусім, у захисті прав людини і громадянина у їхніх відносинах із органами влади і управління та сприянні удо­сконаленню законодавства про права людини і приведення його у відповідність до загальновизнаних світовим співтовариством принципів й норм міжнародного права^[259].

Щодо терміну «муніципальний омбудсман», то він використо­вується для позначення інституту омбудсмана, який функціонує на мікрорівні територіального устрою держави, як правило, най­меншої адміністративної одиниці, керованої виборними орга­нами, і представляє інтереси первинного суб’єкта муніципальної влади - територіальної громади (місцевої спільноти), як в цілому, так і її окремих членів.

Саме поняття «муніципальний» виникло ще до нашої ери в Стародавньому Римі та використовувалося стосовно громад, які раніше були самостійними, потрапили під владу Риму та обтяжу­валися різними повинностями (munera) на його користь, від назви яких, власне кажучи, і походить сам термін «муніципальний» (такі громади називалися municipia). Створення муніципії як потен­ційного учасника публічних і цивільних правовідносин почалося ще у IV ст. до н. е. в результаті реформування правового статусу колишніх самостійних міст-держав (civitates), які в цей час фак­тично втратили свою державницьку самостійність та опинилися під владою Стародавнього Риму. Внутрішня автономія цих громад серйозно обмежувалася, а для управління ними з Риму надсила­лися спеціальні чиновники - префекти^[260].

Після того як влада Риму поширилася на всю Італію, був ухва­лений загальний муніципальний закон - Закон Юлія Цезаря про муніципії (Lex Julia municipalis) 45 р. до н. е.^[261], який уніфікував правила міського устрою та суттєво розширив автономію орга­нів самоврядування в місцевих справах. На рівні місцевих громад існували як представницькі органи (народні збори), так і викона­вчі (сенати). Контроль за неіталійськими громадами здійснювали спеціальні контролери - куратори, до функцій яких входив лише фіскальний контроль, а потім, з розширенням їхньої компетенції, загалом урядовий контроль. Здійснювалися спроби використову­вати цей інститут і для захисту інтересів населення щодо муніци­пальної верхівки^[262].

Отже, у цей період відбувається активне становлення муніци- пій як суб'єктів публічних, так і приватних відносин, що в цілому відповідає сучасному розумінню місцевого самоврядування та муніципального права як конгломерату публічно-приватних відносин і норм, у результаті дії яких, власне, і відбувається станов­лення муніципальної влади. У цьому сенсі варто розуміти аксіоло- гічні, гносеологічні, онтологічні, цивілізаційні, інституціональні, суб'єктно-об'єктні, конститутивні, історичні, категоріальні, ідео­логічні, економічні, ментальні параметри муніципального права та його вплив на процес формування багатьох інститутів публіч­ного права в цілому, який, по суті, є сумірним із роллю римського приватного права у формуванні сучасного цивільного права^[263].

Досить рельєфно ідея муніципій та муніципальних прав і вольностей проявилась у західній традиції права. Насамперед це можна спостерігати в процесі прийняття та реалізації муніци­пальних хартій і статутів міст. Місце та роль статутів міст та інших аналогічних за своєю природою актів місцевого самоврядування в процесі формування місцевого самоврядування надзвичайно важливі. Ще на ранніх етапах розвитку муніципальної демокра­тії статути міст практично були головним її символом, були сво­єрідними муніципальними конституціями міських громад протя­гом багатьох століть. Саме в цей період, коли відбувалися масові міграції сільських жителів у міста від кріпосного пригнічування, що усе більше посилювалося, стрімко розвивалися міські воль- ності та в середньовічні міські статути вносилися знамениті фрази «Luft in der Stadten frei mache» («Міське повітря робить нас вільними») або «Kein Huhn fliegt uber die Mauern» («Жоден півень не перелітає через міські стіни»).

Ці вольності особливо яскраво проявилися у Х-ХІ ст.ст. у містах центральної Німеччини, яким «засновники» цих міст - князі, графи та єпископи - вважали вигідним надати значну автоно­мію, видаючи особливі хартії. Цей муніципально-визвольний процес повного мірою стосується європейського континенту - Франції, Німеччини, Фландрії та (з деякими відмінностями) Італії; в Англії ж розвиток сеньйорального режиму здебіль­шого обмежився одними маєтками, і тому міста досить успішно боролися там за свою автономію, частіше за все безпосередньо з центральною державною владою, яка крок за кроком посту­палася їм. Так, після обнародування Великої хартії вольностей центральний уряд кілька століть надавав містам чисельні

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу грамоти, у яких підтверджувалися їхні привілеї та розширюва­лися міські вольності^[264].

Отже існує тісний генетичний змістовий, інституційний та функціонально-телеологічний зв'язок між процесами фор­мування правосуб'єктності територіальних громад та формами захисту муніципальних прав людини за місцем проживання, що, значною мірою, і обумовлює виникнення та швидке розпов­сюдження у сучасному демократичному світі інституту муніци­пального омбудсмана.

Слід зазначити, що у сучасній юридичній доктрині й офіційно- діловій практиці, зокрема в мові законодавства, як синонімічні вживаються поняття «муніципальний» і «місцевий» стосовно органів самоврядування, тому деякими дослідниками інституту омбудсмана використовується термін «місцевий омбудсман». Але при цьому, переважно, маються на увазі омбудсмани, які функ­ціонують на більш високому рівні, ніж муніципальний (на рівні областей, країв, провінцій тощо). Так, В. В. Бойцова називає цих омбудсманів місцевими, виходячи з англійського законодавства, де їх називають комісарами з місцевого самоврядування, та з того, що вони мають право здійснювати контроль за місцевими орга­нами влади^[265].

Втім з цією думкою не погоджується О. В. Марцеляк, який вва­жає, що омбудсмани Англії, Уельсу, Шотландії та Північної Ірландії потрапляють саме в розряд регіональних омбудсманів, оскільки основним критерієм визначення категорій «місцевий» і «регіо­нальний» омбудсман має бути рівень їх запровадження, а не рівень контролюючих органів^[266].

В цілому погоджуючись з таким підходом до визначення категорії омбудсмана, з метою уникнення плутанини у визна­ченні різних видів омбудсманів, вважаємо за доцільне у випадку

запровадження даного інституту на рівні громад як первинної ланки адміністративно-територіальних одиниць застосовувати найменування «муніципальний омбудсман». Така назва вико­ристовується й у багатьох законодавчих актах, що визначають пра­вовий статус і порядок діяльності омбудсманів, що утворюються в містах та інших муніципальних громадах. Так, у Положеннях про організацію діяльності омбудсмана муніципалітетів Сілістра і Свіштов (Болгарія) використовується термін «муніципальний омбудсман»^[267]. При цьому термін «муніципальний» використо­вується лише для характеристики територіальної юрисдикції омбудсмана і не пов'язана із захистом місцевого самоврядування чи правом на його здійснення.

Інститут муніципального омбудсмана, як один із засобів захисту прав людини на рівні територіальної громади, віді­грає важливу роль у покращенні ситуації із забезпеченням прав людини, не лише допомагаючи вирішувати конкретні проблеми щодо захисту порушених прав окремих осіб, а й здійснюючи моні­торинг стану справ із дотриманням прав людини у певній терито­ріальній громаді з метою подальшого вдосконалення локального законодавства та практики щодо забезпечення прав мешканців^[268], беручи участь за допомогою властивих йому засобів і методів у наданні консультативних послуг й врегулюванні конфліктних питань між громадянами і органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, що стосуються якості та ефективності надання публічних послуг у сфері місцевого управління, сприя­ючи укріпленню належного урядування органами та посадовими особами місцевої адміністрації.

Серед позитивних особливостей муніципального омбудсмана є також вільний доступ до нього, безоплатна й неформалізована процедура розгляду скарг та їх оперативне вирішення на основі принципів розумності й справедливості.

Втім, з огляду на недостатність наукових розвідок діяльності муніципальних омбудсманів питання щодо поняття «муніципаль­ного омбудсмана» залишається відкритим.

Визначити поняття муніципального омбудсмана можливо через головну мету його діяльності, яка закріплюється у норма­тивно-правових актах, що регулюють діяльність омбудсманів на муніципальному рівні. Мета окремих видів омбудсманів кон­кретизується в залежності від кола суспільних відносин та групи осіб, на які розповсюджується їх компетенція.

Так, аналіз положень про громадського посередника (муні­ципального омбудсмана) общин Республіки Болгарія, показує, що в них у різних інтерпретаціях метою омбудсмана визнача­ється забезпечення дотримання прав і законних інтересів грома­дян, їх організацій і юридичних осіб при порушенні їх місцевими органами влади і місцевої адміністрації, сприяння ефектив­ному функціонуванню місцевого самоврядування, покращення якості і доступності надання адміністративних послуг та під­вищення правової культури громадян. Наприклад, у Положенні про омбудсмана міста Ботевград зазначається, що громадський Посередник надає додаткову можливість здійснювати права й задовольняти законні інтереси осіб в їх відносинах з місце­вими органами влади^[269].

Громадський Посередник муніципалітету Шумен повинен сприяти повазі прав і законних інтересів громадян органами міс­цевого самоврядування та місцевої адміністрації, підвищенню якості управління, вносити аргументовані пропозиції щодо зміни існуючої практики надання громадянам адміністративних послуг, підвищувати рівень правової освіти громадян^[270].

Правила організації діяльності громадського Посередника общини Благоєвград встановлюють, що він повинен надавати допомогу у дотриманні прав і законних інтересів громадян при порушенні їх діями чи бездіяльністю місцевої адміністрації муні­ципалітету та їх посадовими особами, котрим доручено надання громадських послуг, і сприяти активному функціонуванню місце­вих органів влади, контролюючи їх акти і дії^[271].

Цілями муніципального спеціалізованого омбудсмана авто­мобільної промисловості м. Преторія (Південна Африка) (Motor Industry Ombudsman), який є незалежним інститутом та легко­доступним безкоштовним (для споживачів) посередником між виробниками та споживачами у зазначеній сфері, є мирне вре­гулювання суперечок, які виникають між учасниками на ринку автомобільної промисловості та їх клієнтами, з метою покра­щення обслуговування останніх^[272].

Таким чином, поняття муніципального омбудсмана, з огляду на особливості його організації та діяльності, можна визначити наступним чином - це персоніфікований, неформальний, деполіти­зований, відносно незалежний, обраний представницьким органом місцевого самоврядування або органом, що реалізує публічну владу шляхом виконавчо-розпорядчої діяльності, позбавлений адмі­ністративно-владних повноважень інститут громадянського суспільства, що здійснює у межах своїх повноважень контрольно- наглядову діяльність за дотриманням прав людини місцевими органами влади і управління, здійснює незалежне розслідування

Служби захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування (інститут муніципального омбудсмана): досвід компаративного аналізу скарг на дії адміністративних органів та сприяє відновленню порушених прав громадян.

2.2