Правозахисна діяльність муніципальних омбудсманів: світовий досвід організації

Реалізація конституційного обов’язку захищати права людини на рівні місцевого самоврядування передбачає відповідну діяль­ність органів місцевого самоврядування, яка обумовлена їх основ­ною метою та завданнями.

Існуючі правозахисні механізми не завжди в змозі забезпе­чити швидкий, своєчасний, ефективний і легко доступний захист постраждалих від всевладдя публічної адміністрації, від дії або без­діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування. Цим і пояснюється орієнтація на нові, нетрадиційні механізми, що не дублюють функції існуючих, а можуть діяти паралельно з ними, доповнювати їх діяльність, ініціювати прямо або побічно їх втручання, а в певних випадках - і бути їх альтернативою.

Тобто, одночасно із вдосконаленням існуючих правозахис- них механізмів, у тому числі й тих, які розглядають звернення громадян та організацій про оскарження нормативних і ненор­мативних актів органів місцевого самоврядування, одночасно вирішується проблема правового регулювання та розвитку позасудового порядку захисту прав громадян в їх взаємовідно­синах з управлінським апаратом органів місцевого самовряду­вання.

Як зазначається в Резолюції № 80 (1999), громадяни відчува­ють все більшу необхідність у тому, щоб мати можливість звер­нутися до органу, котрий, з одного боку, може уважно віднестись до їх потреб, а з іншого боку, сприяти захисту їх прав в органах управління^[261]. На це звертає увагу й А. Хіль-Роблес, відмічаючи, що «самотність адміністрованого», окремого громадянина в його відносинах з адміністрацією стає з кожним днем все більш оче­видною і зростає в зв’язку з втручанням чиновників у громад­ські справи» і що «все це приводить нас до неминучої необхід­ності констатувати, що в наш час громадяни, які потребують від органів публічної адміністрації надання стількох послуг, зобов’я­зані також передбачити для себе захист від небажаних і згуб­них наслідків безособового функціонування адміністративної машини на будь-якому її рівні і, що ще важливіше, повинні мати у своєму розпорядженні засоби для ефективного реагування на дії чиновників, а також на їх пасивність, на їх невтручання у випад­ках, коли вони зобов’язані втручатися»^[262].

В останні часи серед альтернативних правозахисних меха­нізмів протидії порушенням прав людини діями чи бездіяль­ністю органів і посадових осіб публічної адміністрації особливою популярністю користується інститут омбудсмана, який запро­ваджується як на загальнодержавному, так і на місцевому рівні. Муніципальний омбудсман є порівняно новою правозахисною установою, поява і розвиток якої безпосередньо пов’язані із роз­витком локальної демократії, «розповсюдженням стандартів належної якості роботи чиновників виконавчої влади різного рівня, «олюдненням» владних структур, спрямованістю роботи чиновників і їхніх відомств на вирішення проблем конкретних людей, жителів даної місцевості^[263].

Спільними властивостями, що пояснюють затребуваність інституту омбудсмана взагалі, як «класичних» парламентських, так і місцевих, є, на думку В.

Становленню інституту муніципального омбудсмана сприяють численні міжнародні організації, як універсального характеру, так і ті, які спеціалізуються на захисті прав людини. Так, про необ­хідність запровадження інститутів регіональних, муніципальних та спеціалізованих омбудсманів йдеться у Резолюції Ради Європи «Про роль уповноважених/омбудсманів у захисті прав грома­дян», у якій зазначено, що, «створення інституту Уповноваженого (на Європейському, національному, регіональному, провінційному, комунальному та інших рівнях) сприяє, з одного боку, посиленню системи захисту прав людини, а з іншого боку, поліпшенню відно­син між органами управління і громадянами... Цілком очевидно, що близькість між омбудсманом і громадянином необхідна гро­мадянинові. Для того, щоб добитися цього, набагато краще ство­рити інститут омбудсмана для кожного місцевого та регіональ­ного органу влади, що має адміністративну і/або законодавчу самостійність, ніж рішення поширити повноваження Омбудсмана на національному рівні на дії і рішення місцевих та регіональних влад», а також привертається увага до того, що «менш захищені категорії суспільства, такі як особи з інвалідністю, неповнолітні, національні меншини, іммігранти тощо, яким частіше ніж іншим доводиться звертатися в органи управління, потребують простих і доступних засобів доступу до процедур органів управління», і висловлюється переконання в тому, що «інститут омбудсмана як засіб попередження і врегулювання спірних ситуацій, зможе зменшити необхідність звернень у судові інстанції і, відповідно, навантаження у сфері адміністративних та цивільних розсліду­вань, а також зможе забезпечити задовільне вирішення проблем громадян, сприяючи тим самим зв’язкам громадян із місцевими органами управління»^[265].

Європейська хартія забезпечення прав людини в містах, при­йнята в Сен-Дені у 2000 році, передбачає створення інституту омбудсмана як механізм профілактики порушень, а також як засіб захисту прав людини на місцевому рівні. Омбудсмани здійснюють контроль за діяльністю місцевих адміністрацій і стежать за тим, щоб вони не порушували права і принципи, викладені в Хартії^[266].

Головна функція цього інституту полягає в тому, щоб сте­жити за справедливістю і законністю дій органів місцевої влади. Говорячи більш конкретно, інститут омбудсмана створюється для захисту прав окремих осіб, які вважають себе жертвами неспра­ведливих дій з боку органів місцевого самоврядування. Відповідно омбудсман нерідко виступає як неупереджений посередник між потерпілим громадянином і органами місцевої влади.

Як слушно зазначає Л. В. Голяк, інститут муніципального омбудсмана, як один із засобів захисту прав людини на рівні тери­торіальної громади, відіграє важливу роль у покращенні ситуа­ції із забезпеченням прав людини, не лише допомагаючи вирішу­вати конкретні проблеми щодо захисту порушених прав окремих осіб, а й здійснюючи моніторинг стану справ із дотриманням прав людини у певній територіальній громаді з метою подальшого вдо­сконалення локального законодавства та практики щодо забезпе­чення прав мешканців^[267].

Інститут омбудсмана, як загальнонаціонального, так і муніци­пального, будучи одним з елементів в системі політичного і гро­мадського контролю над апаратом управління, поряд з іншими контрольними інститутами, «не допускає відриву бюрократії від суспільства, забезпечує становище, при якому все більш зро­стаючий управлінський апарат служить людині, суспільству, а не самому собі і не який-небудь елітарній групі»^[268]. Його діяль­ність направлена також на впровадження міжнародних стандартів прав людини у практику владних структур, попередження і про- тидію корупції з боку посадових осіб. Омбудсман захищає, в першу чергу, право громадян на належне врядування, яке передбачає дотримання органами влади не тільки букви, але й «духу» юри­дичних норм і правил адміністративної етики.

Як зазначав свого часу перший Національний омбудс­ман Іспанії, комісар з прав людини Ради Європи і засновник Латиноамериканської Федерації омбудсманів Альваро Хіль- Роблес, який є визнаним експертом в галузі прав людини і інсти­туту омбудсмана, «на сьогоднішній день ніхто не може одно­значно стверджувати, що судовий або парламентський контроль в змозі забезпечити ефективну і достатню охорону громадянина від неправомірних дій державної адміністрації. Доказом служить той факт, що такі країни як консервативна Англія і Франція, які неохоче приймають нові віяння, в результаті заснували у себе інститут омбудсмана, який відповідає всесвітньо відчутній потребі в ефективному контролі за здійсненням влади через діяльність державної адміністрації»^[269].

Поняття муніципального омбудсмана безпосередньо пов’язане із поняттям його прототипу - парламентського або іншого загаль­нонаціонального омбудсмана. Термін «омбудсман» використову­ється як загальний термін для позначення особливого, відмін­ного від інших правозахисних установ, організаційно-правового інституту, що має в багатьох країнах свої назви. Єдиного поняття цього інституту не існує.

Так, на думку 0. В. Марцеляка, омбудсман - це спеціальний кон­трольно-наглядовий, правозахисний орган державної влади (поса­дова особа), запровадження якого є реакцією суспільства на недо­сконалість існуючої в країні правозахисної системи, і є новим, більш ефективним інститутом, який став доповненням до існуючих форм контролю та нагляду у сфері забезпечення прав людини^[270].

Відомий дослідник проблем організації та функціонування омбудсманівських інститутів Н. Ю. Хаманева визначає омбудсмана як особу яка уповноважена парламентом на охорону прав окремих громадян та здійснення опосередкованого парламентського конт­ролю у формі потужного нагляду за всіма державними посадовими особами, але без права зміни рішень, які ними приймаються^[271].

У цьому аспекті доволі рельєфно показує контрольне функ­ціонально-телеологічне призначення омбудсмана і зарубіжна конституційна практика.

Доволі ілюстративним з точки зору функціонально-телео­логічної характеристики інституту омбудсмана є визначення, яке запропонувала Міжнародна асоціація юристів, згідно якого омбудсман - це служба, передбачена конституцією чи актом зако­нодавчої влади і очолювана незалежною публічною посадовою особою високого рангу, котра відповідальна перед законодавчим органом, отримує скарги від потерпілих осіб на державні органи, службовців, наймачів або діє за своєю ініціативою і яка уповно­важена проводити розслідування, рекомендувати коригуючі дії та подавати доповіді^[275].

Історичний та сучасний світовий досвід свідчить, що станов­лення і розвиток інституту омбудсмана відбувався у взаємодії з іншими структурними елементами громадянського суспільства, в зв’язку з чим його функції в різних країнах можуть мати різне наповнення. Функції інституту омбудсмана у країнах з стабіль­ним демократичним режимом полягають, передусім, в оптимі- зацїї й удосконаленні діяльності органів управління та сприянні реалізації парламентського контролю за діями органів виконав­чої влади, що слугує усуненню прогалин в управлінні та покра­щенню адміністрування та підвищенню авторитету влади й, в кін­цевому результаті, захисті прав і законних інтересів громадян, розвиткові демократії і утвердженні верховенства закону. Вони формувалися й розвивалися відповідно до історичних і культур­них особливостей кожної з країн, системи державної влади, зазна­ючи певних модифікацій у зв’язку із викликами часу та розвит­ком суспільних відносин. Тенденція сучасної спеціалізації функцій омбудсмана полягає у використанні його можливостей у захисті прав людини в окремих сферах життєдіяльності або як інституці- ональної гарантії окремих прав громадян.

Механізм правозахисної діяльності та здійснення усього ката­логу функцій омбудсмана складається з цілої системи засобів, спо­собів, форм, методів і принципів діяльності омбудсмана, які засто­совуються ним у боротьбі з проявами неналежного управління, перевищення владою, бюрократичного свавілля тощо, а також для підвищення підзвітності уряду й його офіційних осіб перед громадськістю, забезпечення прав, свобод і законних інтересів громадян, надання їм допомоги у реалізації своїх прав та віднов­ленні прав у випадку їх порушення.

Функції омбудсмана спрямовані, передусім на захист і понов­лення порушених прав людини й громадянина, попередження та присікання їх порушень з боку органів публічної адміністра­ції та їх посадових осіб. При цьому він виконує широкі контрольні функції, що сприяють удосконаленню механізму державного регу­лювання й покращенню адміністративної практики.

Як свідчить світовий досвід, до основних засобів здійснення функцій омбудсмана відноситься проведення контролю і наг­ляду за діяльністю органів державної влади і управління, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб за дотриманням законодавства про захист прав людини і громадянина, за діяль­ністю компетентних структур та правомочних осіб, зобов’язаних за службовим обов’язком надавати належну допомогу громадя­нам у сфері реалізації й захисту прав і свобод.

До основних способів здійснення функцій омбудсмана відно­сяться розгляд скарг, заяв і повідомлень громадян та проведення розслідувань за фактами зазначених в них порушень, а також про­ведення розслідувань за власною ініціативою, застосування попе­реджувальних (превентивних) заходів та морального, ідеологіч­ного й інформаційного впливу, сприяння застосуванню заходів примусу до винних у порушенні прав людини чи неналежному вирішенні їх звернень органів й посадових осіб, проведення моні­торингу чинного законодавства та надання експертної оцінки законодавчих проектів на предмет відповідності їх міжнародним стандартам з прав людини, забезпечення координації й взаємодії усіх органів й осіб у сфері реалізації і захисту прав людини тощо.

Формами реалізації функцій омбудсмана є зовнішні прояви безпосередніх видів практичної діяльності омбудсмана, направ­лених на нормалізацію процесу здійснення прав і свобод людини й громадянина, до яких відносяться звернення у державні органи й органи місцевого самоврядування, у міжнародні органи із захисту прав людини, у засоби масової інформації, оскарження дій (бездіяльності) посадових осіб, що порушують права грома­дян, публічні виступи тощо та акти правового характеру, такі як рекомендації, висновки, запити, подання, доповіді та інші.

Характерною особливістю актів реагування омбудсмана є від­сутність імперативного характеру, що не дозволяє омбудсманові безпосередньо коригувати, призупиняти чи відміняти рішення будь-яких органів та посадових осіб, які, на його думку, в тій чи іншій мірі порушують чи можуть порушити права людини. Для забезпечення виконання прийнятих рішень омбудсманом використовуються спеціальні методи. Це, насамперед, сукупність прийомів і способів, направлених на досягнення мети і завдань, поставлених перед омбудсманом. До таких методів відносяться методи переконання, рекомендацій, заохочення, стимулювання, виховання, пропаганди тощо. Основним вважається метод пере­конання, котрий, за допомогою впливу на свідомість осіб з вико­ристанням різних роз’яснювальних і виховних заходів, стимулює до формування внутрішнього переконання у доцільності дотри­мання юридичних приписів щодо захисту прав людини й, у кінце­вому результаті, до належного виконання своїх обов’язків та пра­вомірної поведінки.

Основним підґрунтям механізму здійснення функцій омбудс­мана є визнані світовим співтовариством є правові, ідеологічні й етичні принципи його діяльності. До основних принципів здійснення функцій омбудсмана відносяться принципи незалеж­ності, політичної нейтральності, конституційності і законності, поваги до гідності особистості, терпимості і толерантності, чесно­сті й об’єктивності, безперервності функціонування, відкритості та публічності, субсидіарності та координації, вільного доступу до інформації, звітності й прозорості.

Відповідним є і визначення та функціонально-телеологічне призначення муніципального омбудсмана з кореляцією на тери­торіальну прив’язку. Тобто, термін «муніципальний омбудсман» використовується для позначення інституту омбудсмана, який функціонує на мікрорівні територіального устрою держави, як правило, найменшої адміністративної одиниці, і представляє інтереси первинного суб’єкта муніципальної влади - територіаль­ної громади, як в цілому, так і її окремих членів.

Основним напрямком діяльності муніципального омбудсмана є сприяння членам територіальної громади (конкретним грома­дянам, що проживають на території громади) у захисті та понов­ленні порушених прав органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також здійснення контролю над орга­нами муніципальної влади різного рівня, установами і організаці­ями за дотриманням ними прав і законних інтересів мешканців відповідної громади.

За слушним зауваженням В. В. Бойцової, «система безпеки» у вигляді омбудсмана «вловлює» помилки та тенденції соці­ального розвитку, розкриває несправедливості управління, що залишилися поза увагою інших правозабезпечувальних органів, доводить їх до відома органів управління, сприяючи тим самим удосконаленню адміністративної і правової системи, формуванню адміністративних стандартів і етичних принципів адміністрації^[276].

Служба омбудсмана не загрожує адміністративній системі, оскільки її повноваження не імперативні. Це полегшує сприй­няття рекомендацій омбудсмана державними службовцями. Адміністративні структури найчастіше не перешкоджають омбудсманівським розслідуванням, оскільки омбудсман сприяє, в кінцевому результаті, зміцненню суспільної довіри до адміні­страції, нейтралізації настороженого ставлення членів громадян­ського суспільства до бюрократії. Інститут заспокоює громадську думку і підтримує віру суспільства в конституційність і закон­ність публічного управління.

Крім цього, значною є роль омбудсмана у побудові діалогу між владними структурами та населенням, що досягається, перед­усім, завдяки комунікативній функції та взаємодії омбудсмана з різними державними інститутами, громадськими об’єднаннями та правозахисними організаціями.

Важливою є також роль муніципального омбудсмана у фор­муванні толерантних відносин громадян і органів місцевої влади; зниженні конфліктності в сфері управління; зменшенні негативних наслідків бюрократизації адміністративного апа­рату; зміцненні гуманних засад у адміністративній системі; спо­нуканні посадових осіб керуватися кодексом адміністративної етики; вихованні у громадян культури участі, свідомості свого права на належний рівень управління; просвіті в області прав людини, що відбувається шляхом надання юридичних консуль­тацій під час прийому, інформування населення про ситуацію із дотриманням прав людини за допомогою доповідей, прове­дення семінарів, конференцій із проблем прав людини та залу­чення засобів масової інформації^[277].

Ключовими ознаками інституту муніципального омбудс­мана, які характеризують і відображають його сутність, є: пре- важне розповсюдження юрисдикції на виконавчі органи місце­вого самоврядування; субсидіарність щодо інших правозахисних інститутів; відносна самостійність та незалежність при здійс­ненні своїх повноважень від органів публічної влади та інших структур; нейтральність і деполітизованість; керування під час реалізації своїх повноважень не лише нормами права, а й право­вими принципами, принципами моралі і справедливості; відкри­тість і доступність; рекомендаційно-попереджувальний харак­тер форм реагування^[278].

Цінність інституту муніципального омбудсмана полягає в тому, що він є більш наближеним, простим і доступним для мешканців територіальної громади, ніж владні структури та інші правоза- хисні органи, не пов’язаний із відомчими інтересами, є незалеж­ним і у своїй діяльності керується, передусім, інтересами меш­канців. Але ефективність діяльності муніципального омбудсмана залежить від ряду суб’єктивних та об’єктивних обставин, зокрема, від широти і повноти правових рамок, які регулюють його діяль­ність, від того, наскільки вони забезпечують його незалежність від органів влади та інших структур, від меж його контрольно-нагля­дових повноважень та тих заходів, які омбудсман має право засто­совувати у випадку виявлення порушень прав людини. Крім того, на ефективність діяльності впливають і суб’єктивні фактори, такі, як компетентність, здатність та бажання самого омбудсмана використовувати свої прерогативи, відданість своїй справі.

Аналіз функціонування інституту даного виду омбудсманів у різних країнах дає можливість стверджувати, що даний інститут став дієвим атрибутом сучасного демократичного суспільства. Запровадження інституту місцевого уповноваженого з прав територіальної громади (муніципального омбудсмана) в нашій країні, дозволило б ліквідувати існуючі прогалини у сфері функ­ціонування механізмів захисту прав людини, стало би важли­вим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на зміцнення системи місцевого самоврядування, захист особи - члена територіальної громади, посилення гарантій реалізації муніципальних прав і свобод людини, сприяло би покращенню управління територіями та гуманізації відносин «особа - орган місцевого самоврядування - держава», що, з одного боку, безу­мовно, позитивно впливало би на ефективне здійснення функ­цій місцевого самоврядування, а, по-друге, не лише доповнило б існуючу систему гарантій прав громадян, а й стало б новим пра­воохоронним органом, який забезпечує громадянам ще один правозахисний канал у випадках порушення або обмеження прав і свобод особистості^[279].

На наш погляд, формування такого роду альтернативних, субсидіарних та, водночас, прозорих і доступних кожному меш­канцю форм правозахисту, а, в силу цього, ефективних контроль­них механізмів у територіальних громадах вказує, що самовряд­ний процес (у тому числі й правозахисний) у територіальній

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу громаді стає не лише формою функціонування місцевої влади, а й критерієм її спроможності як первинного суб’єкта місцевого самоврядування. Таке розуміння самоврядного правозахисного процесу у територіальній громаді визначає його як вид демокра­тичного процесу, оскільки за своєю суттю та змістом він є при­кладом самостійного здійснення муніципальної влади територі­альною громадою.

Конституційно-правовий статус омбудсманів визначають як «правовий стан цих суб’єктів, що включає в себе систему правових зв’язків, які відповідають їхній специфіці як суб’єктів конституційного права та конституційно-правових відносин, їх цілям, завданням і функціям»^[280], як закріплені в нормах зако­нодавства правові установки, які фіксують в юридичній формі «багатогранні зв’язки, що виникають між омбудсманом і гро­мадянами, омбудсманом і державою та різноманітними громад­ськими об’єднаннями»^[281].

Незважаючи на те, що загалом у світовій практиці функ­ції омбудсманів мають низку спільних ознак, сфера діяль­ності омбудсманів та коло суб’єктів, на захисті прав яких буду­ється їх функціональна спеціалізація, неоднакова, що, власне, на певному етапі й зумовило їх інституціональну диферен­ціацію та виникнення інституту муніципальних омбудсма­нів. Ці процеси обумовлюються національними традиціями та управлінсько-правовими особливостями держав.

Правовий статус омбудсмана як персоніфікованого деполі­тизованого інституту регулюється нормами публічного права, які визначають місце цього інституту в системі інших органів публічної влади, порядок формування і припинення повнова­жень, права і обов’язки та юридичну відповідальність за їх вико­нання. По-перше, на думку А. Зеленцова, правові норми визнача­ють компетенцію омбудсмана, яка характеризується наявністю

окремих імперативних елементів у повноваженнях по розсліду- ванню (право витребувати необхідні документи, викликати необ­хідних осіб для отримання показань свідків); по-друге, обов’язки адміністративних органів і посадових осіб виконувати їх вимоги і рекомендації омбудсмана; по-третє, порядок звернення грома­дян до омбудсмана і основні форми його діяльності; по-четверте, порядок і форми його звітності і відповідальності^[282].

Правовий статус муніципального омбудсмана слід розгля­дати за аналогією зі статусом парламентського омбудсмана, але у межах певної територіальної громади. Тобто, в структуру пра­вового статусу муніципального омбудсмана входять його пра- восуб’єктність (юридична легітимація), функції, компетенція, повноваження та відповідальність, а також місце в системі пра­возахисник та інших місцевих органів публічної влади та основи їх взаємодії у межах певної територіальної громади^[283].

Законодавче закріплення правового статусу омбудсмана в різ­них державах має певну специфіку, зумовлену особливостями пра­вових систем даних держав, а також історичними умовами фор­мування інституту омбудсмана та залежить від порядку і способу його заснування.

Як правило, інститут муніципального омбудсмана створю­ється на основі національного законодавства і нормативно- правових актів представницького органу тієї чи іншої територі­альної громади. Варто зауважити, що окремих парламентських законів, які спеціально присвячені регулюванню діяльності муніципальних омбудсманів, не має. Правові норми, що стосу­ються муніципальних омбудсманів, як правило включаються у інші законодавчі акти.

Так, наприклад, муніципальні омбудсмани із захисту прав спо­живачів Республіки Польща виконують свої обов’язки на основі Закону з охорони конкуренції та споживачів від 16 лютого 2007 р.^[284] та Закону з прав споживачів від ЗО травня 2014 р.^[285]. Стаття 35.1 зазначеного Закону передбачає право муніципаль­них спільнот на створення служби муніципальних омбудсманів із захисту прав споживачів та встановлює порядок їх призначення (призначає на посаду та звільняє з посади омбудсмана із захисту прав споживачів районна або міська Рада, перед якою він несе від­повідальність за свою діяльність)^[286].

В Республіці Болгарія право муніципальних рад обирати муні­ципального омбудсмана (громадського посередника) передба­чено ст. 21а Закону «Про місцеве самоврядування та місцеву адмі­ністрацію». У згаданій статті зазначається, що муніципальна рада більшістю двох третин від загальної кількості муніципальних радників може обирати громадського посередника, який сприяє дотриманню прав і законних інтересів громадян перед органами місцевого самоврядування та місцевої адміністрації; організація та діяльність громадського посередника регулюється правилами, прийнятими муніципальною радою^[287].

Конкретизує порядок організації та діяльності муніципаль­ного омбудсмана нормативний акт, прийнятий відповідним орга­ном представницької влади того чи іншого муніципалітету, який запроваджує посаду омбудсмана. Це може бути або норматив­ний акт, який спеціально приймається для регулювання служби омбудсмана, або норми про визначення правового статусу муні­ципального омбудсмана прописуються у локальному законодав­чому акті загального характеру, наприклад, у статуті міста.

Приписи щодо порядку діяльності муніципальних омбудсма­нів в різних муніципальних громадах однієї країни можуть мати деякі відмінності, які встановлюють або більш ширше, або менше коло їх повноважень. Так, омбудсман м. Кельце (Польща) має більш широкі повноваження, ніж омбудсмани деяких інших міст Польщі. Наприклад, крім надання мешканцям безкоштовних кон­сультацій та правової інформації щодо захисту їх споживчих інте­ресів, що властиво для діяльності всіх омбудсманів даного виду, він має право вносити пропозиції щодо внесення змін у місцеві нормативні акти, які стосуються питань його компетенції, а також подавати від імені споживача судовий позов чи виступати у судо­вих процесах у справах, які стосуються захисту інтересів спожи­вачів. Омбудсман м. Кельце може також подавати Президенту Управління із захисту конкуренції та споживачів пропозиції про порушення справ щодо підприємців, котрі зловживають доміну­ючим (монопольним) становищем на ринку та порушують колек­тивні інтереси споживачів^[288].

В Болгарії перед запровадженням посади муніципального омбудсмана кожен муніципалітет приймає Положення про пра­вила організації й діяльності громадського посередника (болг. - Правилник за организацията и дейността на обществения посредник), які в різних муніципалітетах також можуть мати свої особливості. У структуру такого Положення, як правило, вхо­дять загальні положення про поняття і завдання муніципаль­ного омбудсмана, принципи його діяльності, вимоги до кандида­тів на посаду омбудсмана та порядок його обрання, юрисдикція омбудсмана, його права і обов’язки, повноваження, порядок звер­нення до омбудсмана й розгляду отриманих скарг, фінансування, відповідальність та порядок звітності.

На формування правового статусу омбудсманів вплинули й рекомендації Ради OOH з прав людини, згідно з якими дані інститути повинні надавати допомогу в освіті громадськості і сприянні усвідомлення й поваги нею прав людини: розгля­дати, обговорювати і давати рекомендації щодо будь-якого конк­ретного положення справ; консультувати з будь-яких питань, що стосуються прав людини; вивчати і стежити за станом зако­нодавства, судової практики, іншими актами державних органів, спрямованими на регулювання прав людини; готувати доповіді (повідомлення, звіти) з цих питань відповідним органам; викону­вати будь-які функції, якими уряди можуть наділити їх у зв’язку із зобов’язаннями цієї держави за тими міжнародними угодами в галузі прав людини, учасницею яких вона є^[289]. У силу цього, виникнення та розвиток муніципальних омбудсманівських служб у сучасному світі є не лише рефлексією на проблеми місцевого значення та виклики, які виникають у територіальних громадах у сфері прав людини, а й формою рецепції міжнародних стандар­тів у сфері гуманітарного права^[290].

Відповідно до концепції структурно-функціонального підходу становище в структурі будь-якого органу багато в чому визнача­ється його функціями.

З огляду на спорідненість інституту муніципального омбудс- мана із інститутом класичного парламентського омбудсмана, логічним є виконання ними схожих функцій. Основною відмін­ністю є сфера реалізації функцій та розповсюдження юрисдикції омбудсманів. Юрисдикція муніципального омбудсмана поширю­ється на сферу діяльності місцевої влади і управління, тоді як під юрисдикцію парламентського омбудсмана підпадають всі дер­жавні органи влади і управління.

Парламентським омбудсманам властиві різні функції. Зокрема, у юридичній літературі називаються такі функції, як контрольно-наглядова, правозахисна, правовідновлювальна, превентивна, консультативна, правотворча, інформаційна та інші функції. Аналогічні функції властиві й муніципальному омбудс- ману. С. Кабишев, наприклад, виділяє наступні основні функції муніципального омбудсмана: захист прав, свобод і законних інте­ресів жителів - членів муніципальних спільнот в системі місце­вого самоврядування; попередження порушень конституційних прав, свобод і законних інтересів місцевих жителів, а також спри­яння в їх відновленні; вирішення конфліктів між органами місце­вого самоврядування та місцевим населенням^[291].

З такою класифікацією можна погодитися частково, оскільки, як показує практика, муніципальні омбудсмани виконують й інші, не менш важливі функції, які випливають з мети і завдань цього інституту. Аналіз положень про організацію діяльності муні­ципальних омбудсманів різних країн дає можливість виділити спільні для всіх муніципальних омбудсманів завдання, зокрема, такі, як: формування толерантних відносин громадян відповід­ної територіальної громади й органів місцевого самоврядування; зниження конфліктності у сфері управління та зменшення нега­тивних наслідків бюрократизації адміністративного апарату; «олюднення» адміністративної системи та укріплення гуманних й етичних засад діяльності публічної адміністрації; виховання у громадян культури участі, усвідомлення свого права на належне врядування; просвіта у галузі прав людини тощо.

Відповідно до завдань, вони виконують і схожі функції. Так, муніципальний омбудсман общини Струмяни (Болгарія) відпо­відно до Положення: розглядає індивідуальні скарги та повідом­лення від фізичних та юридичних осіб та проводить розсліду­вання у випадках порушення їхніх прав з боку місцевих органів влади та місцевої адміністрації; проводить моніторинг і оцінку діяльності місцевих органів влади та прийнятих ними актів з точки зору дотримання прав та законних інтересів громадян; проводить розслідування з власної ініціативи у справах про порушення, що отримали найбільш широкий суспільний резо­нанс; надає органам влади і управління загальні рекомендації стосовно усунення причин та умов, котрі створюють можли­вості для виникнення виявлених порушень адміністративної практики^[292]. Тим самим омбудсман сприяє провадженню полі­тики ефективного управління на місцях, сумлінному виконанню службовими особами адміністрації своїх обов’язків, дотриманню ними принципів законності та прозорості, залучення громад­ськості у процес прийняття управлінських рішень. У цьому випадку йдеться про виконання омбудсманом функції громад­ського контролю над адміністрацією^[293].

Омбудсман веде також активну кампанію з інформування гро­мадськості щодо концепції і принципів ефективного управління і ознайомлення із практикою Європейського Союзу у забезпе­ченні прав громадян на належне врядування. Задля цього широко застосовуються засоби масової інформації, видаються інфор­маційні матеріали, проводяться публічні обговорення тощо. Встановлення тісних зв’язків служби омбудсмана із ЗМІ сприяє координації зусиль для впливу на місцеву адміністрацію і вироб­лення громадської думки, що значною мірою дозволяє підвищу­вати якість управління та уникати конфліктних ситуацій між громадянами та органами місцевої влади. Отже, важливими функ­ціями омбудсмана є інформаційно-виховна й координаційна^[294].

Більш вужчими є функції муніципальних омбудсманів Республіки Польща, оскільки вони є «спеціалізованими омбудсма- нами» і їх юрисдикція поширюється на обмежене коло суб’єктів надання послуг. Так, відповідно до ст. 42 Закону про конкуренцію та захист прав споживачів Республіки Польща, муніципальний омбудсман із захисту прав споживачів забезпечує надання без­коштовних консультацій, правової інформації та допомоги щодо захисту економічних прав і споживчих інтересів членів територі­альних громад (зокрема, має право подавати від імені споживача судовий позов чи виступати у судових процесах у справах, які сто­суються захисту інтересів споживачів), розглядає скарги, пов’я­зані із договорами купівлі-продажу, наданням побутових, теле­комунікаційних, енергетичних послуг та послуг водопостачання, транспортних, освітніх, поштових, туристичних та деяких інших послуг^[295]. Омбудсман також може звертатися із відповідною інфор­мацією до президента Управління з конкуренції та захисту прав споживачів для прийняття ним відповідних заходів щодо захисту прав споживачів, вносити пропозиції до органів місцевого само­врядування стосовно внесення змін до місцевого законодавства та правил, що регулюють питання захисту прав споживачів, вно­сити пропозиції щодо притягнення винних осіб у порушеннях прав споживачів до відповідальності, сприяти створенню громад­ських організацій споживачів для захисту їх інтересів тощо^[296].

Ці приписи конкретизуються у Положеннях про місцевих спо­живчих омбудсманів. Так, в «Процедурах надання допомоги спо­живачам на території Повіту Кольно повітовим Речником спо­живачів в Кольне» зазначається, що метою і функціональними обов’язками споживчого омбудсмана повіту Кольно (Польща) є ефективний захист інтересів споживачів - мешканців повіту Кольно; забезпечення безкоштовного консультування і пра­вового інформування з питань захисту прав споживачів; спів­праця з Управлінням по конкуренції та захисту прав споживачів в Варшаві та його відділенням у м. Любліні, органами торгової інспекції та іншими організаціями по охороні прав споживачів; надання пропозицій щодо внесення змін у приписи місцевого законодавства у сфері захисту прав споживачів; виконання інших завдань, передбачених Законом про конкуренцію та захист прав споживачів, а також інших нормативних актів^[297].

Актуальним напрямком діяльності муніципальних омбудс- манів зарубіжних країн стала профілактика корупції в органах міс­цевого самоврядування. Корупція не лише становить загрозу роз­витку держави та стабільності й безпеці суспільства, а й сприяє підриву її демократичних інститутів та цінностей. Поширення корупції має вкрай негативний вплив і на формування та діяль­ність органів місцевого самоврядування, підриває довіру гро­мадян до них, зводить нанівець принцип верховенства права та руйнує засади моралі та почуття справедливості в суспільстві. Корупція робить важким виживання населення, реформування, інвестування, зростання й демократизацію^[298].

В Болгарії, наприклад, для контролю за успішністю прове­дення антикорупційних програм, з метою об’єднання зусиль на вирішення ряду кочових проблем, породжених проявами корупції, створена коаліція представників різних державних уста­нов, громадського сектору і партнерських міжнародних організа­цій. Активними учасниками антикорупційного співробітництва є й муніципальні омбудсмани.

Серед завдань, які постали перед омбудсманами в цьому напрямку, є проведення регулярного моніторингу ефективності заходів протидії корупції; підвищення прозорості та транспарент- ності діяльності органів місцевого самоврядування, у тому числі в сфері профілактики корупційних правопорушень; належний розвиток механізмів громадського контролю, передусім шляхом встановлення публічного звітування керівництва муніципальної громади про реалізацію заходів в області протидії корупції, а також недопущення конфлікту інтересів громади та порушень прав людини^[299].

Не менш актуальною на сьогодні проблемою, у вирішенні якої у межах своїх повноважень беруть участь і муніципальні омбудс- мани, є сплеск проявів дискримінації і расизму, пов’язаний, перед­усім, з напливом мігрантів і біженців в деякі країни Європейського Союзу. Ксенофобія і агресивний націоналізм в Європі, особливо з огляду на вражаючі потоки біженців з країн Близького Сходу, поступово набуває рис серйозного виклику, з яким в самий най­ближчий час зіткнуться всі країни європейського континенту. Він ставить під загрозу не тільки нинішню модель національних дер­жав, а й перспективи євроінтеграцїї^[300]. Тому вкрай важливою стає функція омбудсмана з протидії проявам дискримінації.

Питання захисту від усіх форм дискримінації, расизму, расо­вої та етнічної дискримінації, екстремізму і ксенофобії знахо­дяться в числі головних пріоритетів діяльності муніципаль­них омбудсманів різних країн, у тому числі і Болгарії. Закон про захист проти дискримінації Болгарії встановлює правові рамки дотримання принципу і норм рівного ставлення та містить чітко визначені гарантії, які забороняють дискримінацію та створю­ють рівні можливості в якості необхідної умови соціальної інте­грації. Це основний системний інструмент, що дозволяє боротися з негативними явищами дискримінації і зменшувати їх пошире­ність в суспільстві.

Омбудсмани здійснюють моніторинг дотримання цього Закону при здійснені права громадян на працю, освіту й вихо­вання, розглядають повідомлення на будь-які прояви дискриміна­ції, зокрема, менш сприятливого ставлення до особи у порівнянні до інших при аналогічних обставинах, або на будь-які дії, які тягнуть за собою розрізненість та дистанціювання осіб за озна­ками їх раси, етнічної приналежності чи кольору шкіри, прово­дить заходи інформаційного та виховного характеру серед членів громади щодо попередження та усунення проявів дискримінації за будь-якими ознаками.

Особлива увага приділяється дотриманню прав дітей пред­ставників національних меншин, які проживають на терито­рії відповідної общини і, в першу чергу, на дотримання їх права навчатися рідною мовою. Так, відповідно до Закону про націо­нальну освіту, учні муніципальних шкіл, для яких болгарська мова не є рідною, мають право, поряд з обов’язковим вивченням болгарської мови, вивчати свою рідну мову. Зокрема, турецька мова вивчається як рідна в рамках шкільних програм за навчаль­ними посібниками та словниками, схваленими Міністерством освіти і науки для всіх класів, починаючи з першого і до вось­мого. Турецька мова також вивчається в приватних мусульман­ських середніх школах і інших школах. Румунська та грецька мови вивчаються в школі за запитом батьків при наявності пев­ної кількості бажаючих. Омбудсмани сприяють у дотриманні й повазі прав інших на рідну мову, релігію й культуру^[301].

Важливою є також функція просвіти та підвищення правової культури населення. Високий рівень правосвідомості і право­вої культури індивідуума, а значить і правової поведінки дося­гається, перш за все, систематичною, цілеспрямованою творчою правовиховною роботою серед всього населення і в першу чергу серед підростаючого покоління. Для підвищення ефективності правового виховання, підвищення рівня правосвідомості і пра­вової культури членів місцевої громади, засвоєння знань прин­ципів і норм права, а також формування відповідного ставлення до права і практики його реалізації, умінні використовувати свої права, дотримуватися заборон і виконувати обов’язки, для спри­яння діалогу між громадянами і обраними представниками влади, а також обізнаності про способи спілкування з органами місцевої влади омбудсмани широко використовують різні форми, методи, засоби виховної діяльності, розвивають обізнаність громадян зав­дяки обговоренням, публікації посібників, проведенню конферен­цій і семінарів чи відкриттю добре підтримуваної веб-сторінки.

Важливою є постійна інформаційна діяльність омбудсмана, яка дає можливість популяризувати даний інститут, розповідаючи в засобах масової інформації про проблеми у сфері прав людини, які існують в країні, про правові наслідки прийняття чи неприй­няття тих чи інших нормативно-правових актів, про поведінку окремих посадових осіб при прийнятті відповідних рішень, пов’я­заних із захистом прав людини тощо^[302].

Потенційні правозахисні функціональні можливості муніци­пального омбудсмана проявляються у процесі розгляду скарг гро­мадян на дії чи бездіяльність муніципальних органів влади чи поса­дових осіб, які порушують чи можуть порушити, на думку громадян, їхні права чи інтереси. Можливість проведення незалежного роз­слідування порушень прав людини являється однією з визна­чальних характерних рис інституту омбудсмана, що вирізняє його з поміж інших контролюючих органів. Відмінною особливістю муніципального омбудсмана в даному випадку є те, що, на відміну від парламентського омбудсмана, він, як правило, починає розгляд скарг лише після того, як були вичерпані встановлені процедурою правила врегулювання суперечок між громадянином й організа­цією чи установою (підприємцями, постачальниками послуг тощо), дії чи бездіяльність яких порушили, на думку громадянина, його права. Вимога (претензія) зацікавленої особи, направлена безпо­середньо контрагенту, про врегулювання спору між ними шляхом добровільного застосування способу захисту порушеного права, передбаченого законодавством, уявляє собою письмовий доку­мент, що містить чітко сформульовані вимоги (наприклад, змінити

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу чи розірвати договір, виконати зобов’язання тощо), обставини, на яких ґрунтуються вимоги, та докази, що їх підтверджують^[303]. Якщо у результаті розгляду претензії не було отримано позитив­ного результату, громадянин може звернутися до омбудсмана. Такий порядок подання скарги омбудсману розкриває сутність цього інституту як додаткового засобу захисту прав громадян, який не підміняє собою інші інстанції.

Порядок звернення до муніципального омбудсмана регулю­ється, як правило, у положенні про організацію його діяльності. Наприклад, до муніципальних омбудсманів Республіки Болгарія може звернутися як фізична, так і юридична особа. Правила орга­нізації діяльності муніципальних омбудсманів не передбачають якоїсь спеціальної форми для звернення до омбудсмана та жодних обов’язкових реквізитів для скарг та повідомлень. Вони можуть бути як усні, так і письмові, подаватися як особисто, так і через уповноважену особу. Єдина вимога полягає у тому, що у заяві повинна міститися інформація про заявника, викладення суті події та зазначення органу чи посадової особи, стосовно котрих подається скарга чи повідомлення. Однак, омбудсман не може роз­глядати скарги на події, що відбулися більш як два роки до дати звернення, а також справи, що пов’язані з приватним життям гро­мадян, чи у випадку, коли даний випадок виходить за межі ком­петенції органів місцевої влади або які були предметом судового розгляду і стосовно яких вступив у силу вирок суду. Відповідні вимоги щодо предмету скарг та повідомлень, які може розгля­дати муніципальний омбудсман, передбачені в усіх Положеннях, що регламентують їх діяльність^[304].

Так, у Положенні про муніципального омбудсмана міста Софія зазначено, що громадяни Болгарії, іноземці, особи без грома­дянства, юридичні особи й організації, що діють на території

муніципалітету Софії можуть звернутися до омбудсмана із скар­гами у випадках: порушення вимог законності й правильності адміністративними актами і діями місцевих органів влади; недо­тримання процедур прийняття управлінських рішень та забез­печення адміністративних послуг; надання неправдивої чи недо­статньої інформації для здійснення прав і обов’язків громадян та порядку надання адміністративних послуг; проявів посадо­вими особами некомпетентності, нечесності, зверхності й інших проявів неповаги до гідності громадян^[305].

Ретельно розглядаючи кожну заяву, омбудсман, передусім, намагається знайти мирні способи вирішення проблеми та вре­гулювання суперечки між громадянином та адміністрацією шля­хом внесення пропозицій й рекомендацій зазначеним органам щодо припинення неправомірних дій та поновлення порушених прав громадян. Тобто, в даному випадку, омбудсман виконує роль медіатора. Мета механізму неофіційного врегулювання супере­чок полягає в пошуку врегулювання спору шляхом переговорів в якості альтернативи офіційному вирішенню спору і до нього.

Тут омбудсман, в якості нейтральної сторони, надає конфіден­ційне, неофіційне, незалежне і неупереджене сприяння сторонам у вирішенні конфлікту за допомогою посередництва і «човнико­вої дипломатії», слухаючи, вибудовуючи діалог і даючи поради, а також виявляючи і оцінюючи наявні можливості. Лише в разі неможливості такого врегулювання справа повинна розгляда­тися в рамках офіційної процедури.

У випадках, коли справа виходить за межі його компетенції, муні­ципальний омбудсман звертається за допомогою до національного омбудсмана, а у випадках, коли є підстави вважати, що було скоєно кримінальний злочин - до правоохоронних органів^[306].

За результатами проведеного розслідування муніципаль­ний омбудсман, як і інші омбудсмани, приймає рішення і надає рекомендації (керівні вказівки, зауваження, пропозиції, пам’ятні записки тощо). Сам омбудсман, через відсутність у нього імпе­ративних розпорядчих та юрисдикційних повноважень, не може безпосередньо будь-якими владно-примусовими засобами впли­вати на дії і рішення адміністративних органів і посадових осіб і давати їм обов’язкові до виконання вказівки. Він не має права скасувати незаконне адміністративне рішення, замінити його своїм власним або зажадати його зміни чи відкликання.

Тобто, рішення муніципального омбудсмана, так само як і інших видів омбудсманів, не носять обов’язкового харак­теру і у випадку, якщо відповідач не погоджується із висновками та пропозиціями омбудсмана, останній не може примусити його до виконання свого рішення. Як правильно зазначає Е. Маркелова, омбудсмани не мають у своєму арсеналі такого методу, як примус, а його рекомендації можуть бути виконані лише в силу його висо­кого авторитету^[307]. Сила омбудсмана - в його високому мораль­ному авторитеті, заснованому на компетентності, врівноважено­сті, справедливості суджень. Застосування цієї неформальної сили нерідко виявляється більш ефективним, ніж традиційний фор- мально-юрисдикційний вплив. Омбудсман може виступити з при­воду допущених порушень і дефектів управління в пресі, на радіо чи телебаченні. Цього часто буває досить, щоб адміністративні органи усунули недоліки добровільно^[308].

Не зважаючи на відсутність владних повноважень, омбудсман наділений різноманітними формами реагування у випадках вияв­лення порушень прав громадян, які на практиці виявляються досить дієвими. Відповідно до світового досвіду функціонування інституту омбудсмана найбільш поширеною формою реагування та головним способом впливу омбудсмана є його мотивована рекомендація - особлива форма юридичного рішення, що виріз­няється мінімальними владними характеристиками і відсут­ністю імперативності, в якій має бути викладена власна позиція омбудсмана щодо розглядуваного питання та обставин справи. Рекомендації можуть мати конкретний характер (з питань понов­лення прав заявника), а можуть містити пропозиції щодо вдо­сконалення адміністративної практики і процедур. Тобто, реко­мендації омбудсмана можна поділити на два види: рекомендації за підсумками розслідувань щодо конкретного індивідуального випадку і рекомендації на основі аналізу системних проблем. Обидва цих види можуть поєднуватися один з одним^[309].

Поряд з рекомендаціями по вирішенню конкретних випадків, омбудсмани можуть також виносити рекомендації й щодо коре­ляції законодавчих та інших нормативних актів, реалізація яких призвела до ситуації неналежного адміністрування.

Таким чином, система розгляду скарг і проведення розсліду­вань муніципальними омбудсманами дозволяє досягнути знач­ного прогресу у сфері захисту прав і законних інтересів громадян, підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування за дотримання прав людини та є одним з надійних засобів як поновлення порушених прав громадян, так і зміцнення закон­ності, подолання бюрократії та свавілля з боку управлінського апарату на місцевому рівні.

Омбудсмани можуть використовувати й інші засоби і методи впливу та захисту порушених прав людини: подання, запити, доручення, висновки, заяви, звернення, критику, переконання, публічний розголос, «гарячі телефонні лінії» та соціальну мережу Інтернет, громадські приймальні на базі юридичних консульта­цій, відвідування різних установ та організацій, проведення семі­нарів й практичних занять із роз’ясненням населенню основних прав і способів їх захисту, принципів належного управління тощо.

Муніципальні омбудсмани здійснюють також моніторинг дій органів державної влади з позиції відповідності принципам і нормам міжнародного права у сфері прав людини, виробля­ють і пропонують державним структурам рекомендації щодо удосконалення їхньої діяльності, консультують державні струк­тури, сприяють розповсюдженню інформації і правовій просвіті та вихованню громадян у питаннях захисту прав людини, що від­бувається шляхом надання юридичних консультацій під час при­йому, інформування населення про ситуацію із дотриманням прав людини за допомогою проведення семінарів, конференцій із проб­лем прав людини та залучення засобів масової інформації^[310].

Така функціонально-телеологічна спрямованість діяльності муніципальних омбудсманів підтверджує, що по мірі своєї ево­люції, омбудсманівські служби зазнали суттєвих змін не лише з точки зору їх галузевої спеціалізації та територіальної децентра­лізації, айв аспекті їх компетенції. Сьогодні до основних засобів здійснення функцій омбудсмана відноситься не лише компетен­ція щодо проведення контролю і нагляду за діяльністю органів державної влади і управління, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб за дотриманням законодавства про захист прав людини і громадянина, а і розгляд скарг, заяв і повідомлень громадян та проведення розслідувань за фактами зазначених в них порушень, а також проведення розслідувань за власною іні­ціативою, застосування попереджувальних (превентивних) захо­дів та морального, ідеологічного й інформаційного впливу, спри­яння застосуванню заходів примусу до винних у порушенні прав людини чи неналежному вирішенні їх звернень органів й поса­дових осіб, проведення моніторингу чинного законодавства та надання експертної оцінки законодавчих проектів на предмет відповідності їх міжнародним стандартам з прав людини, забез­печення координації та взаємодії усіх публічних структур у сфері реалізації і захисту прав людини тощо.

Таким чином, ефективна робота муніципального омбудсмана має значний правозахисний потенціал. Інститут муніципальних омбудсманів став «дієвим інструментом, важелем і каталізатором

демократизації». Максимальне використання такого потенціалу має сприяти не тільки формуванню єдиного правозахисного про­стору а й «каталізувати процеси реформування публічної влади, сприяти прямій і повній реалізації прав і свобод громадян, зіграти важливу роль в запобіганні адміністративної та політичної коруп­ції, яка є серйозним фактором порушення прав людини»^[311].

Запровадження інституту місцевого уповноваженого з прав територіальної громади (муніципального омбудсмана) дозво­ляє ліквідувати прогалини у функціонуванні існуючих механіз­мів захисту прав та свобод людини у сфері місцевого самовряду­вання, сприяє розвитку демократичних процесів, спрямованих на захист особи - члена територіальної громади, підвищенню соціальної відповідальності органів місцевого самовряду­вання, налагодженню комунікативних зв’язків між місцевою владою та громадянами, унаслідок чого підвищується позитив­ний імідж та довіра до органів муніципальної влади і їх поса­дових осіб, зростають темпи здійснення основної місії місце­вого самоврядування - забезпечення задоволення основних потреб громади та потреб й законних інтересів окремих грома­дян та їх об’єднань.

Формування такого роду альтернативних та ефективних пра- возахисних та контрольних механізмів у територіальних грома­дах вказує, що самоврядний процес є формою функціонування територіальної громади, за якою чинне законодавство визнає виключне право на місцеве самоврядування. Таке розуміння само­врядного процесу визначає його як вид демократичного, а отже, й політичного процесу, оскільки за своєю суттю є прикладом самостійного здійснення влади місцевою спільнотою. Демократія будується знизу, а місцева політична спільнота визнається мікро- моделлю всього суспільства, тому самоврядний процес як полі­тичний процес на місцевому рівні визнано основою демократич­ного процесу, від якості функціонування якого залежить успіх

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу демократії на загальнодержавному рівні^[312]. Саме тому система самоорганізації населення - оптимальна школа суспільно-полі­тичного зростання та ідеальне середовище, в якому могли б викристалізовуватися механізми публічно-правової відповідаль­ності та контролю будь-яких владних структур.

Тільки реалізація протягом тривалого часу в свідомості жите­лів - членів територіальних громад стійких антіетатистських установлень, корінні зміни стереотипів суспільно-політичної поведінки широких верств населення, його самоорганізація та самодисципліна, формування патріотичних настроїв можуть в майбутньому стати основою для нівелювання конфлікту дер­жавних та громадських інтересів, формування оптимального балансу між публічним і приватним началом.

Лише у випадку такого поєднання індивідуальних сил з силами суспільними, як це відбувається в рамках місцевого самовряду­вання та, особливо, самоорганізації населення, можна добитися того, чого державна влада, якою б вона потужною та ефективною не була, не в змозі зробити. Якщо до цього додати, що саме з місце­вим самоврядуванням жителі сіл та міст кожен день мають безпо­середнє і найбільш щільне спілкування, формуючи, контролюючи їх діяльність та беручи участь у їх роботі, стає цілком зрозумілим, чому децентралізація влади та самоорганізація населення має стати одним з основоположних векторів конституційно-правової модернізації в сучасній Україні.

2.3