Роль та функції місцевого самоврядування у сфері захисту прав людини

Сучасне розширене розуміння захисту прав людини, яке перед­бачає не лише примусовий спосіб здійснення права та понов­лення порушених прав, а й діяльність щодо попередження таких порушень та створення найбільш сприятливих умов для ефек­тивної, правомірної і неухильної реалізації прав людини шляхом створення соціально-політичних, матеріально-фінансових, орга­нізаційно-процедурних та інших умов для їх здійснення, перед­бачає й широке коло суб’єктів правозахисної діяльності, до яких, крім державних правозахисних структур, відносяться й публічні муніципальні органи та непублічні інститути громадянського суспільства, діяльність яких спрямована на захист прав і свобод людини і громадянина.

Муніципальні інститути посідають чільне місце у системі захисту прав людини. В цьому плані, цілком погоджуємося з пози­цією Б.Я. Кофмана, який послідовно стверджуючи, що місцеве самоврядування та його органи являють собою особливий недер­жавний рівень єдиної конституційної системи забезпечення і захисту основних прав людини, доводить, що останні в умовах місцевого самоврядування і функціонування публічної само­врядної (муніципальної) влади, «здійснюються протягом життє­вого циклу людини та реалізуються через використання її кон­ституційно-правового статусу, шляхом локальної інтерпретації

конституційних прав, свобод і обов’язків, а також шляхом фор­мування на основі їх тлумачення самостійного блоку прав, сво­бод і обов’язків, що є пов’язаними з існуванням, функціонування та діяльністю людини в умовах локальної демократії».

Також Б. Я. Кофман доводить, що «муніципальні права людини актуалізують, об’єктивують, контекстуалізують і рефлексують її конституційно-правовий статус за рахунок творчої інтерпрета­ції та доповнення конституційних прав, свобод і обов’язків.

Як зазначено у підсумковій доповіді Консультативного комітету Ради з прав людини 00Н, місцеві органи влади, будучи більш наближеними до повсякденних потреб громадян і такими, що щодня займаються питаннями прав людини, фак­тично є тими структурами, які повинні перетворювати націо­нальні стратегії в галузі прав людини в практичні дії. Вони можуть відігравати самостійну і більш активну роль у заохо­ченні та захисті прав людини ^[203].

Між правами людини і діяльністю органів місцевого управ­ління існує очевидний і тісний взаємозв’язок. В рамках вико­нання своїх функцій місцеві органи влади приймають рішення, що стосуються, зокрема, питань освіти, житла, здоров’я, навко­лишнього середовища та правопорядку, які безпосередньо пов’язані із здійсненням прав людини і які можуть сприяти роз­ширенню або зменшенню можливостей громадян, пов’язаних із здійсненням їх прав людини.

Оскільки на місцях вирішуються найбільш важливі для жите­лів питання, а принцип дотримання прав і свобод людини є одним з основоположних принципів в діяльності органів місцевого само­врядування, діяльність якого направлена насамперед на безпо­середнє забезпечення життєдіяльності та задоволення потреб місцевого населення, місцеве самоврядування має колосальний правозахисний потенціал, а захист прав людини багато в чому залежить від діяльності органів місцевого самоврядування.

Так, дотримуючись обов’язку не порушувати права людини при здійсненні своєї діяльності, органи місцевого самовряду­вання повинні утримуватися від втручання в здійснення прав і свобод всіма особами, які перебувають під їх юрисдикцією. Наприклад, що стосується свободи віросповідання, то муніци­пальні органи не можуть заборонити релігійним громадам, за винятком допустимих обмежень, користуватися громадськими площами або муніципальними будівлями для проведення релі­гійних свят. Що стосується права на здоров’я, то місцеві органи влади не можуть позбавляти доступу до закладів охорони здо­ров’я представників будь-яких громад або груп. Обов’язок захи­щати вимагає вжиття заходів з метою недопущення порушення третіми особами прав і свобод людини. Наприклад, місцева влада зобов’язана вживати заходів для забезпечення того, щоб сторонні особи не заважали дітям відвідувати школу. Обов’язок захищати може вимагати створення в місті більш безпечних умов з метою зниження небезпеки проявів насильства, наприклад, щодо жінок.

У рекомендаціях Конгресу місцевих та регіональних влад зазна­чається, що місцеві органи влади повинні приділяти особливу увагу заохоченню і захисту прав вразливих та соціально неблаго­получиях груп, таких як особи з інвалідністю, представники етніч­них меншин та корінних громад, жертви сексуальної дискриміна­ції, діти і люди похилого віку. В цьому відношенні якість послуг, що надаються місцевими органами державної влади таким гру­пам, може служити тестовим показником ступеня захисту прав людини місцевими органами влади на практиці^[204].

З метою забезпечення ефективного місцевого врядування та належного захисту прав людини на місцевому рівні діяль­ність органів місцевого самоврядування повинна мати під собою належну правову основу. Конкретні положення, які зобов’язують місцеві органи влади забезпечувати дотримання та захист прав людини, містяться у законодавстві багатьох країн світу, напри­клад, Австралії, Марокко, Словенії. В деяких державах обов’язок місцевих органів влади захищати права людини обмежується в законодавстві конкретними правами або групами населення.

Рада з прав людини OOH вважає, що більш кращим підходом є включення в національне законодавство чіткої правової норми, яка зобов’язує місцеві органи влади забезпечувати захисті заохо­чення прав людини. Це допоможе місцевій владі усвідомити свої обов’язки в галузі прав людини і зрозуміти, що за будь-яке недо­тримання цих обов’язків вони будуть нести відповідальність згідно з національним законодавством, а також міжнародним зобов’язанням держави в цілому. Крім того, така норма покладає на місцеві органи влади конкретне зобов’язання застосовувати

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу правозахисний підхід до надання державних послуг в рамках визначених для них повноважень. Отже, наявність такої норми здатне спонукати правовласників вимагати від місцевих органів влади дотримання їхніх прав. В якості ще одного важливого кроку на шляху забезпечення і захисту прав людини на місцевому рівні слід розглядати розробку місцевої хартії прав людини (або норма­тивного документа про права людини) з викладенням конкрет­них обов’язків місцевих органів влади в області прав людини^[205].

Конституційне право громадян України на здійснення місце­вого самоврядування забезпечується самостійністю населення у вирішенні питань місцевого значення, самостійністю органів, що створюються населенням для цієї мети, і конституційною забороною на обмеження прав місцевого самоврядування, яка, в свою чергу, гарантується судовим захистом.

Аналіз конституційних норм показує, що з метою ефектив­ної організації місцевого самоврядування Конституція України закріплює можливість реалізації права на місцеве самовряду­вання територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ст.

Варто зауважити, що Європейська хартія місцевого самовряду­вання 1985 року також не відносить захист прав людини до сфери компетенції органів місцевого самоврядування, а лише закріплює норму, згідно з якою, основні повноваження органів місцевого самоврядування повинні встановлюватися Конституцією або законом держави, яка ратифікувала цю хартію.

Таким законом в Україні є Закон «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно якого місцеве самоврядування має право само­стійно або під відповідальність органів та посадових осіб місце­вого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2). У Законі закріплено широкий перелік питань місцевого значення, які правомочні розглядати і вирішувати органи місцевого самоврядування, але питань захисту прав і свобод людини в цьому переліку також не має. Не отримали законодавчого закріплення мета і завдання місцевого самоврядування. Однак, це не означає, що органи міс­цевого самоврядування виключені із системи правового захисту прав і свобод людини і громадянина.

Уявити, яку роль відіграє місцеве самоврядування у системі забезпечення і захисту прав людини можна проаналізувавши функції місцевого самоврядування.

Забезпечення і захист прав людини у процесі здійснення міс­цевого самоврядування гарантується системою безпосереднього волевиявлення територіальної громади та жителів громади, публічним захистом прав і свобод, поділом функцій і повноважень між органами і посадовими особами місцевого самоврядування, їх чітким відмежуванням від функцій і повноважень органів дер­жавної влади тощо.

Роль і функції місцевого самоврядування в сучасному сус­пільстві обумовлені місцевими особливостями та інтересами громади. Функціональний аналіз муніципальної влади сприя­тиме проникненню у конституційно-правову природу цього виду публічної влади, розкриватиме обсяг, характер і зміст діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування - територіальних громад, окремих жителів - членів цих територіальних громад, їх мікротериторіальних об’єднань, органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування. Тільки за допомогою поняття функ­цій надається конкретна визначеність цього інституту конс­титуційного права. Лише визначивши функції муніципальної влади, можна уявити, яку роль вона відіграє у механізмі вирі- шення питань місцевого значення та надання публічних послуг населенню, громадянському суспільстві, політичній системі суспільства, конституційному механізмі взагалі та яке її соці­ально-політичне призначення.

Як відомо, політологи поділяють суспільство на три основні сектори, кожному з яких відведена своя роль і свої функції: пер­ший сектор - влада (функція влади, політична функція); другий сектор - бізнес (господарська функція); третій сектор - громадян­ське суспільство (суспільна функція - самоорганізація громадян для вирішення значущих соціальних та інших завдань, що вима­гають спільних зусиль)^[206].

Унікальність місцевого самоврядування полягає в тому, що воно виконує всі три перераховані функції: як одна з форм публічної влади, місцева влада проводить в життя політику дер­жави на місцях, приймає обов’язкові для виконання рішення з питань місцевого значення, забезпечує охорону громадського порядку, управляє муніципальною власністю, виконує інші владні функції; як організатор місцевого господарства, місцеве самовря­дування виконує економічні функції із життєзабезпечення міс­цевої громади, організовує надання жителям ряду найважливі­ших суспільних послуг; як частина громадянського суспільства, місцеве самоврядування забезпечує самоорганізацію грома­дян, їх безпосередню участь у вирішенні питань місцевого зна­чення, в управлінні місцевими справами. Таким набором функцій не володіє жодна інша структура в суспільстві.

Найбільш вірно концептуальний зв’язок функцій місцевого самоврядування з його природою обґрунтовує А. А. Акмалова. На її думку, вони (функції) спонтанно, об’єктивно прагнуть бути вираженими у більш повному виявленні потенціалу, а слід, і роз­витку, співтовариства через діяльність місцевого населення у цілому та органів місцевого самоврядування, зокрема. Але така спонтанність функціонального прояву на муніципальному рівні стримується об’єктивними та суб’єктивними факторами. По-перше, організаційною структурою місцевого самовряду­вання, яка вимагає конкретного розмежування функцій між окремими органами та посадовими особами місцевого самовря­дування, їх закріплення за окремими елементами структури. По-друге, функції конкретизуються у нормативних правових актах, цілях та завданнях програмних документів, посадових інструкціях, які визначають предмети відання та повноваження, права та обов’язки окремих органів та посадових осіб. У сучасних умовах велику роль у розмежуванні функцій відіграють договори публічно-правового та приватноправового характеру.

Іншими словами, функції втілюються у своєрідні форми (фор­малізуються), які тісно пов’язані з організаційною структурою. Будучи більш динамічним проявом місцевого самоврядування, аніж його організаційна структура, функції породжують значно більше розмаїття. Саме функції, будучи змістовною характеристи­кою місцевого самоврядування, проявляються як розмаїття форм його розвитку, у тому числі й організаційних структур. Усе це, вва­жає А. А. Акмалова, дозволяє говорити про те, що саме динаміка місцевого самоврядування, відображена насамперед у його функ­ціональній структурі, утворює найбільш сприятливі умови для прояву особливостей. Тому настільки важливим є функціональний аналіз, який передбачає прояв таких особливостей, в яких відоб­ражаються об’єктивні потреби місцевого населення та їх суб’єк­тивний прояв у правовій основі місцевого самоврядування^[207].

Таким чином, функціональний підхід не просто передбачає розгляд місцевого самоврядування як деякої статичної сис­теми, а висуває вимогу його дослідження у процесі різного роду цілеспрямованої діяльності, через яку виражається, власне кажучи, виражається сутність муніципальної влади. При цьому дослідженню підлягає як діяльність окремих елементів, які складають механізм місцевого самоврядування (органи та посадові особи місцевого самоврядування, територія, нормативно-правові акти, комунальна власність тощо), так і цілеспрямована діяльність всієї соціально-політичної системи суспільства та демократичної державності у цілому, яка зво­диться до вирішення важливіших завдань та досягнення гло­бальних цілей, які виникають у даний історичний період перед суспільством та державою у цілому.

У спеціальній літературі останнім часом предметом наукового інтересу є функції місцевого самоврядування. Зокрема, функці­ями місцевого самоврядування називають основні напрями його діяльності^[208], основні напрями діяльності суб’єктів місцевого самоврядування^[209], основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самоврядування у вирішенні завдань місцевого самоврядування (муніципальної діяльності)^[210], основні напрями муніципальної діяльності статутарно оформлених струк­тур і органів^[211], основні сторони його соціально-політичного при­значення, що знаходять свій вияв у конкретних напрямах діяль­ності територіальних громад та утворюваних ними органів^[212], основні напрями муніципальної діяльності^[213], напрями діяльності територіальної громади, що характеризують зміст її самоврядної

(муніципальної) діяльності, тобто діяльності по вирішенню питань місцевого значення^[214] тощо.

На думку 0. П. Забєліної, під функціями місцевого самовря­дування необхідно розуміти основні напрями діяльності всієї системи місцевого самоврядування щодо здійснення завдань, які стоять перед муніципальними утвореннями. Вона вважає, що функції місцевого самоврядування - це основні напрями муніципальної діяльності всієї системи місцевого самовряду­вання, то функції його органів - це їх практична діяльність щодо вирішення завдань, які стоять перед муніципальними утворен­нями країни^[215].

Можна навести й позицію В. С. Куйбіди, який, концептуально виходячи з розуміння функції як уможливленої, через викорис­тання необхідних ресурсів, діяльність, яка спрямована на досяг­нення сформованих цілей, вважає, що функціями місцевого само­врядування є: діяльність органів місцевого самоврядування; роль, яку виконують органи місцевого самоврядування в системі публічного управління України; залежність у вигляді соціальних процесів між органами місцевого самоврядування і населенням території, яка знаходиться під їх юрисдикцією, тобто територіаль­ною громадою. Звідси, на його думку, під функцією слід розуміти основні напрями діяльності органів місцевого самоврядування щодо вирішення завдань місцевого самоврядування (муніципаль­ної діяльності)^[216].

У процесі дослідження функцій муніципальної влади, важливе концептуальне значення має аналіз визначення поняття функцій органів місцевого самоврядування, під якими, як правило, розумі­ють основні напрямки їх діяльності, в яких виявляється їхня сут­ність та призначення в системі місцевого самоврядування, реа­лізуються основні завдання самоврядних органів і досягається поставлена ними мета^[217]. Так, наприклад, І. В. Дробуш під функці­ями представницьких органів місцевого самоврядування розуміє основні, тобто найбільш загальні і постійні напрями і види їх муні­ципальної діяльності, які виражають волю та інтереси відповід­них територіальних громад та забезпечують вирішення питань місцевого значення при оптимальному поєднанні інтересів пев­ної території з інтересами загальнодержавними^[218].

Функцію муніципального органу, на думку С. Г. Соловйова, можна визначити як юридично закріплене коло дій, покладене на муніципальний орган та безумовний для його виконання, в рамках якого цим органом здійснюється діяльність, яка має нормативно фіксований зміст. У наведеному визначенні акцент робиться на тому, що муніципальний орган є не вільно діючим муніципально-владним суб’єктом, а спеціально утвореним місце­вим населенням владним утворенням, яке має жорстко фіксовані межі та детермінований зміст свого функціонування^[219].

Концептуальний аналіз дефініцій «функцій» суб’єктів пуб­лічно-владних відносин та публічної влади в цілому, у тому числі муніципальної влади, дає змогу виділити окремі риси цих явищ. На наш погляд, найбільш суттєвою ознакою функцій муні­ципальної влади є їх визначення як напрямів і видів здійснення цієї влади. Визначаючи функції муніципальної влади, слід насам­перед відобразити основні зовнішні ознаки цього виду публіч­ної влади, що дають змогу відрізняти їх від функцій інших видів влади та управління, а також інших, близьких до них явищ (цілі, завдання, повноваження, компетенція тощо).

У цьому плані необхідно дати відповідь на запитання про те, чим у найбільш загальному вигляді безпосередньо є функції муні­ципальної влади: тільки діяльністю суб’єктів її здійснення, чи, вод­ночас, діяльністю і системою, структурою, організацією, формами здійснення муніципальної влади. Безумовно, система місцевого самоврядування, правова природа її суб’єктів (територіальних гро­мад, їх органів та посадових осіб) впливає на характер здійснення муніципальною владою своїх функцій, як і функції муніципальної влади мають вплив на систему суб’єктів місцевого самоврядування, форми й методи взаємодії між ними, механізм вирішення їх завдань та реалізації компетенції. Але, враховуючи, що первинним суб’єк­том місцевого самоврядування, центральною ланкою його сис­теми, є територіальна громада, на думку автора, саме функції даних територіальних спільностей детермінують сутність, зміст, форму функцій муніципальної влади та їх систему (хоча і не співпадають за обсягом з ними). Тому функції муніципальної влади як публічної влади територіальних громад передусім слід виводити із безпосе­редньої публічно-владної діяльності самих територіальних громад, а також субсидіарних (додаткових, вторинних) до неї муніципаль­них структур - органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Функції муніципальної влади характеризують не всю, а голов­ним чином та насамперед, публічно-владну діяльність терито­ріальних громад та інших суб’єктів системи місцевого самовря­дування. Вони - явища і категорії насамперед публічно-владної, а не будь-якої самоврядної діяльності. Так, наприклад, суб’єктами місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення, але питання щодо наявності в їх діяльності публічно-владного «моменту» є вельми дискусійним^[220].

Також слід вказати й на те, що не треба ототожнювати функцію влади із діяльністю та, насамперед, публічно-владною діяльністю. Поза діяльності будь-яка функція (функція держави, суспільства, влади, територіальної громади тощо) не може існувати і не може бути реалізована іншим шляхом, ніж за допомогою діяльності. Варто враховувати й те, що публічно-владна діяльність суб’єктів місцевого самоврядування зумовлена деякими відносно самостій­ними явищами і категоріями - закономірності і тенденції, зміст і форми які виражають сутність і соціальне призначення муніци­пальної влади. Функції як основні напрями та види здійснення муніципальної влади найбільш повно зумовлюють публічно- владну діяльність територіальних громад та інших суб’єктів сис­теми місцевого самоврядування, її зміст, найбільш рельєфно вира­жають сутність та призначення муніципальної влади і тому іноді мимоволі ототожнюються з діяльністю.

Важливо також конкретизувати, що саме опосередкову­ють функції муніципальної влади: зміст, форми публічно-влад­ної діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування, чи те й інше. Змісті форми тісно взаємопов’язані між собою і прак­тично не існують одне без одного: зміст завжди реалізується у певній формі, а кожна форма діяльності наповнюється відпо­відним змістом. Безумовно форма і зміст діяльності мають деяку самостійність і перебувають у певному співвідношенні. Але визна­чальний характер змісту щодо форми не означає його винятково­сті, до того ж деякі функції муніципальної влади відображають насамперед форми публічно-владної діяльності суб’єктів системи місцевого самоврядування.

У деяких випадках функції муніципальної влади, хоча і можуть визначатися як напрями її здійснення, тобто «частини» у змісті публічно-владної діяльності суб’єктів системи місцевого самовря­дування, фактично слід розглядати як види, тобто явища, що опо­середковують собою форми цієї діяльності. Відповідно до цього функції муніципальної влади слід називати насамперед напря­мами і видами її здійснення, виходячи з того, що напрями харак­теризують переважно зміст публічно-владної діяльності відповід­них суб’єктів, а види - її форми.

При визначенні функцій муніципальної влади тільки як напря­мів діяльності її суб’єктів не відображаються чи не можуть відоб­ражатися достатньою мірою особливості функцій муніципальної влади у співвідношенні з функціями окремих суб’єктів системи місцевого самоврядування (територіальних громад, їх орга­нів та посадових осіб), які мають свій прояв у формах (видах) їх публічно-владної діяльності, тобто формах муніципальної діяльності, притаманних виключно цим ланкам місцевого само­врядування. Тому, визначаючи функції муніципальної влади, слід мати на увазі специфіку та характер завдань, які постають перед нею та способи й засоби їх вирішення.

Одним із суттєвих аспектів дослідження функцій муніципаль­ної влади як напрямів та видів її здійснення є з’ясування, чому і для чого відповідні суб’єкти місцевого самоврядування здійсню­ють ту чи іншу діяльність та наділяються відповідно закону від­повідними повноваженнями. На це питання відповідає соціальне призначення муніципальної влади. Соціальне призначення міс­цевого самоврядування - серйозна проблема філософської, юри­дичної, політичної, соціологічної наукової літератури та ключове питання муніципальної практики.

Насамперед питання щодо соціального призначення муніци­пальної влади заслуговує на увагу тому, що без такого аналізу неможливо дати більш-менш об’єктивну оцінку існування місце­вого самоврядування на усьому багатовіковому шляху розвитку світового муніципалізму. Адже абсолютно очевидно, що місцеве самоврядування нерідко здійснює заходи, які відповідають інди­відуальним інтересам окремих жителів - членів територіальних громад, колективним інтересам місцевих співтовариств, інтер­есам усього суспільства, усіх соціальних груп, усіх верств насе­лення, наприклад, соціальний захист населення, турбота про людей похилого віку та інвалідів (допомога на дому, утримання притулків); видача житлових позик; освіта (контроль за робо­тою навчальних закладів, участь у розробці навчальних програм); комунальні послуги та контроль за діяльністю комунальних під­приємств (очисні споруди, каналізація); управління комунікаці­ями (місцевий транспорт, шляхи), збирання та утилізація сміття,

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу сприяння або організація будівництва доріг, тобто налагодження шляхів сполучення, допомога у боротьбі із стихійними лихами, охорона природи, поліцейська справа та підтримка громадського порядку, дошкільна робота з дітьми (створення денних ясел-сад- ків, сімейних дитячих садків), організація центрів проведення дозвілля для дітей шкільного віку тощо.

На наш погляд, категорії «соціальне призначення» та «функ­ції муніципальної влади» є тісно пов’язаними та співвідносяться як головна мета визнання муніципальної демократії, орієнтир, смислова установка існування місцевого самоврядування і його інститутів та засоби, способи, механізм реалізації цього призна­чення, досягнення цілей муніципального розвитку територі­альної громади, демократизації суспільства та децентралізації публічної влади. Якщо більш уважно розглянути співвідношення соціального призначення муніципальної влади та її функцій, то, природно, виявляється: муніципальні функції відображають відповідність даного виду публічної влади своєму соціальному призначенню. Соціальне призначення є предметом відображення функцій муніципальної влади, повноти, якості, ефективності, результативності та прозорості їх реалізації. Тут є очевидним співвідношення того, що відображається та відображувача.

Тому можливе питання про те, яке з розглядуваних понять є більш широким, а яке більш вузьким, яке є первинним чи вто­ринним, у даному випадку буде некоректним. Мова може йти лише про адекватність чи неадекватність відображення. Категорія «функції муніципальної влади» є настільки широкою, наскільки є широким завдання щодо забезпечення відповідно­сті місцевого самоврядування своєму соціальному призначенню. Перша не може бути ширше другої. Вони у певному сенсі можуть вважатися адекватними, але у різних іпостасях. У них різні соці­альні ролі, призначення, іпостасі. Соціальне призначення у цьому сенсі - мета (предмет відображення), а функції муніципальної влади - засіб (відображувач).

Концептуально тут може бути відзначений і зворотній зв’я­зок. Точне, чітке, правильне, повністю відповідне дійсним потре­бам та інтересам людини і громадянина, територіальної громади

та в цілому суспільства визначення соціального призначення міс­цевого самоврядування є своєрідним стимулом, каталізатором точного визначення переліку, «номенклатури» функцій муніци­пальної влади та налагодження ефективної роботи щодо їх вико­нання. Таким чином, за якістю виконання функцій муніципаль­ної влади ми можемо судити про рівень, ступінь відповідності (або невідповідності) місцевого самоврядування своєму соціаль­ному призначенню, ефективності даного виду публічної влади. Та, навпаки, точність визначення цілі (соціального призначення) може певною мірою служити показником якісного рівня функці­ональних можливостей муніципальної влади, закладений у неї потенціал розвитку.

Саме тому тільки соціальним призначенням муніципальної влади можна пояснити неповторний комплекс (систему) її функ­цій. Вони виражають зміст роботи муніципального організму, характер його життєдіяльності, функціонування. Тому, глибоке розуміння функцій муніципальної влади розкриває не тільки напрями і види її здійснення, а й сукупність засобів вирішення завдань і досягнення цілей місцевого самоврядування, практич­ний прояв його соціального призначення. Лише в межах місце­вої демократії людина і громадянин, її асоціації можуть найбільш оптимально вирішувати власні проблеми, утому числі через меха­нізми муніципальної влади.

Завдання та мета муніципальної влади - це задоволення усіх місцевих потреб за допомогою публічно-владних дій самого міс­цевого співтовариства, його коштів та контролю, у включенні жителів села, селища або міста до процесу самодопомоги і само­діяльності, у правильній критичній оцінці явищ, що відбуваються у політичній, економічній, соціальній, культурній сферах, у пробу­джені свідомості щодо глибокої солідарності інтересів суспільних з інтересами урядовими, інтересів індивідуальних з інтересами суспільними та державними.

Тобто основне, на що спрямована муніципальна влада, - це реа­лізація певних інтересів мешканців, вирішення певних проблем суспільства, що виникають на певних територіях своїми силами та за допомогою публічно-владних інструментів. Саме орієнтація на вирішення питань місцевого значення, а через те окремі проб­леми суспільства в цілому, на нашу думку, є свідченням соціальної спрямованості діяльності та функціонального призначення муні­ципальної влади.

Таким чином, можна визначити, що функції муніципальної влади: 1) це основні або кардинальні, пріоритетні та постійні напрями і види її здійснення, передусім щодо реалізації природ­ного права людини і громадянина на місцеве самоврядування;

2) відображають недержавну природу муніципальної влади (хоча суб’єкти місцевого самоврядування і беруть участь у реалізації функцій державної влади); 3) охоплюють основні сторони соці­альної спрямованості муніципальної влади та обумовлюють об’єк­тивно необхідні та соціально бажані цілі та завдання, тобто дають відповідь на питання, чим має займатися місцеве самоврядування та розкривають матеріальний зміст публічно-владної діяльності суб’єктів його системи; 4) обумовлюються нормативною регла- ментованістю, організаційною забезпеченістю та безпосеред­ньою залежністю структури механізму місцевого самоврядування від системи функцій, які воно здійснює, тобто характеризують способи, засоби, методи, за допомогою яких забезпечується реалі­зація публічно-владних прерогатив муніципальної влади.

Звідси, функції муніципальної влади - це постійні напрями та види нормативно-регламентованої й організаційно-забезпе- ченої публічно-самоврядної діяльності територіальних громад щодо вирішення питань місцевого значення, обумовлені об’єктив­ними потребами муніципального розвитку з точки зору внутріш­ніх і зовнішніх завдань місцевого самоврядування, у яких вира­жаються і конкретизуються сутність та соціальне призначення муніципальної влади.

Ці концептуальні підходи мають суттєве значення для вияв­лення та розуміння правозахисного потенціалу місцевого само­врядування та сутнісних проявів правозахисної діяльності суб’єк­тів муніципально-правових відносин в цілому.

Центральним питанням у розумінні функцій муніци­пальної влади та її суб’єктів має питання щодо їх класифіка­ції. Враховуючи, що функції муніципальної влади згідно з їх визначенням зумовлюють діяльність, то критеріями їх класи- фікації слід брати, на нашу думку, насамперед основні елементи муніципальної діяльності. Будь-яка діяльність - складне струк- туроване поняття, вона виступає в єдності низки елементів, таких як цілі, суб’єкти, об’єкти, засоби, форми, методи діяльності та інші критерії, зокрема, її визнання, легітимізація, гаранту­вання тощо. Звідси, функції муніципальної влади доцільно кла­сифікувати за рядом ознак цієї влади та муніципальної діяль­ності суб’єктів її здійснення, а саме: за її суб’єктами, об’єктами, способами, засобами, здійсненням, походженням, умовами здійс­нення та іншими ознаками.

На нашу думку, функції муніципальної влади можна диференціювати за:

1) об’єктами, тобто цілями і завданнями місцевого самовряду­вання; предметами відання, тобто певними сферами муніципаль­ного життя. Такими сферами є політична, економічна, соціальна, культурна та екологічна (природоохоронна) сфери. Відповідно до цих сфер муніципального життя слід розрізняти наступні об’єк­тні функції муніципальної влади: політичні, економічні, соціальні, культурні та екологічні;

2) суб’єктами системи місцевого самоврядування. Так, за цим критерієм можна виділяти наступні функції муніципальної влади: функції територіальних громад як первинних суб’єктів муніципальної влади; функції місцевих рад як представницьких органів муніципальної влади; функції сільських, селищних, місь­ких голів як головних посадових осіб територіальних громад; функції виконавчих комітетів місцевих рад як виконавчих орга­нів муніципальної влади;

3) територіально-просторовими рівнями здійснення муні­ципальної влади. Відповідно до цього можна виділити систему її територіальних функцій: функції муніципальної влади, яка здійснюється на рівні територіальних громад села і селища; функції муніципальної влади, яка здійснюється на рівні терито­ріальних громад міст; функції муніципальної влади, яка здійс­нюється на регіональному рівні (район, область, Автономна Республіка Крим);

4) способами, засобами і методами здійснення муніципаль­ної діяльності. Згідно з цим доцільно виділяти систему техно­логічних функцій муніципальної влади. Комплекс цих функцій утворюють такі функції муніципальної влади, як інформаційна, планування та програмування розвитку відповідних адміністра­тивно-територіальних одиниць, нормотворча, бюджетно-фінан­сова, матеріально-технічна та соціального контролю.

Безумовно, з точки зору загальних проблем організації та діяль­ності місцевого самоврядування, найбільш важливе місце у системі його функцій посідає комплекс об’єктних функцій, зокрема полі­тичних, економічних, соціальних, культурних та екологічних функ­цій. Виділення даної групи функцій зумовлено наявністю широкого кола питань (об’єктів) місцевого життя, які постають на локально- регіональному рівні. Об’єктні функції займають центральне місце у системі основних функцій муніципальної влади. Саме специфіка об’єктів локальної діяльності - питань місцевого значення, - є най­суттєвішим чинником побудови даної класифікації.

При цьому, варто зазначити, що дана, так звана «єдина» класи­фікація функцій суб’єктів публічно-владних відносин (держави, державної влади, органів місцевого самоврядування), є в цілому загальновизнаною у вітчизняній юридичній науці. В її основі зна­ходиться наявність відносно уособлених сфер суспільного життя, в яких виникають різноманітні та різнопланові питання місце­вого значення на які спрямовано діяльність муніципальної влади. Водночас, необхідно зробити певне застереження щодо її умов­ності, як, доречі, і будь-якої іншої класифікації, враховуючи, що вона, за всієї свої універсальності та сталості, не завжди здатна відобра­зити всього розмаїття діяльності територіальних громад та інших суб’єктів місцевого самоврядування, оскільки сфери суспільних відносин знаходяться у процесі постійної еволюції, під впливом суб’єктивних та об’єктивних, внутрішніх та зовнішніх чинників, соціально-економічного розвитку суспільства або муніципальної політики держави, змінюється їх кількість та зміст^[221].

Важливими є ці застереження й у контексті дослідження пра- возахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування. У цьому аспекті найбільш суттєве значення має поділ функцій за фор­мами та сферами діяльності місцевого самоврядування. Зокрема, за формами діяльності визначальне значення мають нормотворча, установча, контрольна і правоохоронна функції.

Правозахисна роль органів місцевого самоврядування перед­усім виражається в їх нормотворчій діяльності. Поняття «муні­ципальна нормотворчість», на думку В. Р. Барського, чітко від­дзеркалює суб’єктно-діяльнісні характеристики муніципальних нормотворчих правовідносин, що полягають у спрямованих на виявлення волі територіальної громади, формування у відпо­відності до неї владних імперативів, закріплення цих імперативів в актах прямої правотворчості або в нормативно-правових актах органів місцевого самоврядування^[222].

Реалізація нормотворчої функції суб’єктами системи місцевого самоврядування полягає у прийнятті в межах своїх повноважень нормативних актів локального характеру, за допомогою яких здійснюється правове регулювання різних правовідносин у сфері місцевого самоврядування. Реалізуючи свою основну функцію органи місцевого самоврядування покликані так упорядкувати суспільні відносини, щоб питання дотримання та захисту прав людини не загострювалися колізійністю прийнятих актів, прога­линами, а також відсутністю необхідних правозастосовних актів в сфері здійснення членами громади своїх муніципальних прав.

Найбільш системно правозахисний потенціал та функціо­нальні можливості представницьких органів муніципальної влади можуть бути реалізовані ними в процесі прийняття ста­тутів територіальних громад, які містять норми, присвячені пра­вам людини. Саме статути територіальних громад краще за все виражають «демократичне начало самоорганізації та саморегу­лювання в рамках закону та виходять з визнання територіальних (місцевих) спільнот населення суб’єктами політичних відносин

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу владарювання»^[223], найбільш оптимально та гнучко «відтворюючи норми законів та адаптуючи їх до місцевих умов», подають норми законодавства в «упорядкованому вигляді, полегшуючи роботу муніципальних структур та формуючи у населення більш чітке уявлення про сенс та характер місцевого самоврядування»^[224]. У цьому контексті варто погодитись з В. П. Рубцовим, на думку якого статут - це один з найважливіших інструментів залучення громади і головне в ньому не тільки норми, а, насамперед, «про­цес активізації громади»^[225].

Актуальність проблеми та практичну важливість становлення статутного права у місцевому самоврядуванні оптимально від­дзеркалює позиція Є. І. Колюшина, який, виділяючи серед най­важливіших положень, що характеризують природу місцевого самоврядування та, слід, детермінують її інституціональні про­яви, такі аспекти, як общинність, публічно-правовий статус та економічну самостійність, пов’язує, зокрема публічно-право­вий статус місцевого самоврядування із визнанням державою публічної влади територіальних громад, що, насамперед, прояв­ляється у визнанні місцевих статутів (положень) як джерел права, застосуванні їх органами державної влади при забезпеченні прав місцевого самоврядування, визнанні загальнообов’язкової сили актів місцевого самоврядування^[226].

Про колосальну роль муніципального статутного регулювання у процесі становлення місцевого самоврядування та розвитку його правозахисного потенціалу свідчить і позитивний зарубіж­ний досвід. Так, в основі німецької державної доктрини місцевого

самоврядування знаходиться принцип «п'яти суверенітетів гро- мад», серед яких: фінансовий, організаційний, кадровий сувере­нітети, суверенітет просторового планування та статутний суве­ренітет, який полягає у праві приймати акти громад, які мають загальнообов’язкову юридичну силу^[227].

Наявність статуту територіальної громади, як слушно зазна­чає Г. Монастирський, створює передумови для демократизації управління; підвищує ефективність управлінської діяльності міс­цевої влади; розвиває та зміцнює партнерські стосунки між різ­ними структурними елементами громади на правовій основі; віді­грає роль індикатора готовності територіальних громад, органів місцевого самоврядування розв’язувати проблеми реформування управління; відіграє консолідуючу роль у процесі трансформації сукупності жителів населеного пункту у територіальну громаду. Крім цього, на його думку, статут має виконувати постійну інфор­маційно-довідкову роль для населення муніципальної співдруж­ності. Ознайомившись із текстом статуту, кожен член громади може зрозуміти, яку його громаді улаштована влада, що зобов’я­зана робити для задоволення потреб жителів території, що вона може і не може зробити в різних ситуаціях і випадках, які є конк­ретні механізми й процедури контролю над прийняттям та реалі­зацією рішень виконавчих органів місцевої ради^[228].

Статут територіальної громади - це не тільки правовий засіб, що забезпечує реалізацію самостійності місцевого само­врядування, це ще й основний документ муніципального рівня, що закладає і засновує концепцію правозахисної діяльності. Про це свідчить включення до статутів територіальних громад норм, безпосередньо пов’язаних з правами людини^[229]. До таких віднесено норми про форму, порядок і гарантії безпосеред­ньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення, визначаються мета і завдання територіальної громади, закрі­плюється правовий статус членів громади, права та обов’язки виборних та інших органів місцевого самоврядування та поса­дових осіб місцевого самоврядування, а також їх відповідаль­ність перед громадою. Саме ці положення виступають гарантією реалізації права громадян на участь в місцевому самовряду­ванні та окреслюють межі втручання в права людини органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб при вирішенні питань місцевого значення ^[230].

Наприклад, у преамбулі Статуту міста Львова, прийня­того 07 грудня 2017 р., зазначається, що Львівська міська рада, як представницький орган місцевого самоврядування, виража­ючи волю і інтереси територіальної громади міста Львова, усві­домлюючи свою відповідальність за його соціально-економіч­ний та культурний розвиток, прагнучі створення гідних умов життя в місті, дотримання прав і свобод, поваги до честі та гід­ності львів’ян, піклуючись про зміцнення громадянської зла­годи та забезпечення соціальної стабільності у місті, керуючись положеннями Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Загальної декларації прав людини, Європейської Хартії про місцеве самоврядування, Європейської Хартії міст та іншими нормативно-правовими актами і загаль­новизнаними міжнародно-правовими стандартами щодо міс­цевого самоврядування, враховуючи вікові історичні, націо­нально-культурні та соціально-економічні традиції місцевого самоврядування у місті Львові, приймає Статут територіальної громади міста Львова^[231]. Так, у ст. 5 цього Статуту закріплюється мета та завдання територіальної громади міста, які полягають у сприянні зміцненню суспільної злагоди, забезпеченню прав і свобод людини та громадянина, збільшенню соціального капі­талу міста, утворенню в місті Львові гідних людини умов життя, праці та відпочинку. Підкреслюється, що визнання, дотримання і захист конституційних прав і свобод людини та громадянина - обов’язок територіальної громади і всіх інших суб’єктів місце­вого самоврядування. Завданнями територіальної громади є: створення кожному львів’янину безпечного для життя і здо­ров’я умов проживання; задоволення духовних і матеріальних потреб львів’ян, забезпечення їхнього добробуту, права на гідне і заможне життя; створення системи гарантованої соціаль­ної підтримки сім’ї та малозабезпечених, комунальної мережі закладів охорони здоров’я, дошкільного виховання і початкової освіти; розширення пільгових, доступних для різних категорій населення форм користування соціально-культурними, спор­тивними закладами, спорудами міста; забезпечення в межах своїх повноважень високої якості житлово-комунальних послуг, зокрема утримання будинків і споруд та прибудинкових тери­торій, централізованого постачання холодної та гарячої води, водовідведення, газо- та електропостачання, централізованого опалення, тощо.

Здійснення зазначених завдань та владних повноважень у сфері забезпечення життєдіяльності населення органічно пов’я­зане з проблемою дотримання індивідуальних соціально-еконо­мічних прав людини і громадянина. Створення умов для забез­печення повсякденних потреб кожної людини окремо і громади в цілому є реалізацією і забезпеченням захисту одного з кочових прав людини у демократичному суспільстві - права на гідне життя. Крім того, правозахисна направленість Статуту проявляється у безпосередньому закріпленні як обов’язку посадових осіб місце­вого самоврядування додержання прав і свобод людини і грома­дянина та сприяння в їх реалізації. Певне правозахисне значення має також закріплення у Статуті етики поведінки муніципальних службовців та депутатів міської ради. Зокрема, зазначається, що під час виконання своїх функціональних обов’язків муніципаль­ний службовець повинен притримуватися правдивості і чесності у вчинках і рішеннях; неупередженості і об’єктивності у судженнях і висновках; непримиренності до несправедливості та порушень морально-етичних і правових норм у всіх їхніх проявах^[232].

Схожі положення, які стосуються муніципальних прав людини містяться й в Статутах інших міст України. Так, у Статуті тери­торіальної громади м. Харкова зазначається що він прийнятий в інтересах жителів міста Харкова, затверджуючи права та сво­боди людини і громадянина як вищі цінності, прямуючи до ство­рення гідних умов життя людини та усвідомлюючи свою відпо­відальність за соціально-економічний і культурний розвиток міста. Метою територіальної громади визначається здійснення місцевого самоврядування заради загального блага, сприяння створенню умов, що забезпечують гідне життя і вільний розви­ток кожному членові територіальної громади, а визнання, дотри­мання і захист конституційних прав і свобод людини та грома­дянина - визнається обов’язком територіальної громади і всіх інших суб’єктів місцевого самоврядування. Серед принципів орга­нізації та діяльності територіальної громади м. Харкова правоза- хисне значення мають принципи гуманізму; верховенства права; законності; соціальної справедливості; пріоритету прав і свобод людини і громадянина; гласності; підзвітності та відповідаль­ності перед територіальною громадою її органів та посадових осіб. З урахуванням багатонаціонального складу територіаль­ної громади, предметом особливої уваги органів місцевого само­врядування є забезпечення рівності прав і свобод людини і гро­мадянина незалежно від національної і мовної належності, раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, а також розвитку міжнаціональних відносин у дусі злагоди, поро­зуміння, поваги до національних почуттів і традицій^[233].

Важливе значення в захисті прав людини в межах територі­альної громади мають безпосередньо акти сільського, селищ­ного, міського голови, які він видає в межах своїх повноважень. Він підписує також і оприлюднює акти, прийняті в установле­ному порядку представницьким органом територіальної гро­мади. Оскільки багато з цих актів пов’язані з охороною і захи­стом прав людини, то він головна посадова особа територіальної громади, підписуючи ці акти, тим самим бере безпосередню участь в їх створенні.

В якості одного з напрямків правозахисної діяльності інсти­тутів місцевого самоврядування виділено охорону громадського порядку, яка складає зміст правоохоронної функції у сфері міс­цевого самоврядування й є необхідною умовою підтримання на території, на яку розповсюджується юрисдикція територіаль­ної громади, режиму законності, який забезпечується діяльністю всієї системи правоохоронних і судових органів, а також різнома­нітних державних служб, інспекцій, які здійснюють функції наг­ляду і контролю за дотриманням законодавства.

В Юридичній енциклопедії поняття «громадський порядок» визначається як«урегульована правовими та іншими соціальними нормами система суспільних відносин, що забезпечує захист прав і свобод громадян, їх життя і здоров’я, поважання честі та люд­ської гідності, дотримання норм суспільної моралі»^[234]. Це поняття в його конституційному закріпленні передбачає покладання на органи місцевого самоврядування широких повноважень не тільки щодо попередження порушень громадського порядку, відновленню порушених прав жителів - членів територіальної громади, а й створення умов, спрямованих на підтримку на своїй території режиму законності, громадської безпеки та дотримання і захисту прав людини.

У зарубіжних країнах останнім часом намітилася тенденція до підвищення ролі місцевого самоврядування у здійсненні пра­воохоронної функції. Це дістало виявлення у створенні в сис­темі місцевого самоврядування спеціальних правоохоронних організацій (муніципальної поліції) зі спеціальними статутними завданнями й особливим статусом, покликаних забезпечувати охорону громадського порядку в межах території населеного пункту. Так, у Чехії, відповідно до Закону про громади, функці­онує інститут поліції міста (муніципальної поліції), що створю­ється відповідним органом місцевого самоврядування та підпо­рядковується йому. Основним завданням муніципальної поліції є забезпечення місцевого громадського порядку та здійснення пов’язаних з цим інших завдань, зокрема, нагляд за додержан­ням встановлених органами місцевого самоврядування прави­лами поведінки та громадянського співіснування, сприяння охо­роні безпеки осіб та власності тощо^[235].

Французькі поліцеїсти тривалий час наголошували на тому, що суттєвим недоліком централізованої системи є переважне зосередження поліції на вирішенні загальнодержавних проб­лем за недостатнього врахування інтересів окремих територі­альних громад (комун). Для подолання цієї проблеми з 1983 р. у Франції розпочався процес створення муніципальних поліцей­ських органів.

У свою чергу, американській системі притаманна змішана модель поліціювання. Цей феномен зумовлений особливістю американської конституційно-правової системи, одним з осно­воположних принципів якої є федералізм, що передбачає чіт­кий розподіл повноважень і компетенції федерального центру та органів влади суб’єктів федерації (штатів). Складність і зов­нішня громіздкість побудови поліцейської системи зумов­лені історично, оскільки поліцейські служби країни розвива­лися не шляхом докорінної реорганізації та перебудови поліції, що існувала до завоювання Сполученими Штатами Америки незалежності, а шляхом доповнення набутих унаслідок коло­ніального панування Великобританії середньовічних поліцей­ських інститутів (шериф, констебль) поліцейськими органами, які більш властиві буржуазному суспільству.

Іншою, не менш цікавою, моделлю є комбінована (напів- централізована, інтегрована, «система компромісів», помірно децентралізована) модель управління поліцією, що відповідає очікуванням суспільства, в якому існують побоювання потенцій­ного зловживання з боку організованої в національному масштабі поліцейської системи. Однак, водночас, наявне прагнення мати засновану на єдиних національних стандартах більш ефективну та дієздатну поліцейську організацію порівняно з країнами, в яких використовується децентралізована модель. Унаслідок цього, національні системи управління поліцією окремих країн поєднують ознаки двох вищезазначених моделей. До країн з ком­бінованою моделлю управління поліцією, насамперед, слід відне­сти Федеративну Республіку Німеччину, Японію, Нідерланди.

Зарубіжний досвід свідчить, що, по-перше, муніципальна полі­ція зобов’язана дотримуватися загальнодержавного законо­давства і рішень національного уряду. По-друге, повноваження службовців муніципальної поліції обмежуються територією муні­ципальної спільноти, що обслуговується, і можуть бути розши­рені в особливих випадках тільки за рішенням центральної влади. По-третє, муніципальна поліція не повинна втручатися в межі «загальнонаціональної юрисдикції», до якої, як правило, нале­жать тяжкі злочини.

Основні обов’язки з контролю над злочинністю у країнах з централізованою моделлю покладено на загальнонаціональні поліцейські сили. Муніципальна поліція в цих країнах забезпе­чує лише виконання постанов і розпоряджень місцевих органів управління і розглядається як допоміжний орган, який залуча­ється до проведення наймасштабніших операцій, що проводяться підрозділами загальнонаціональної поліції, а також для під­тримки порядку в особливих умовах. Муніципальна поліція віді­грає також роль своєрідного дублера й резерву національних поліцейських сил: службовці муніципальної поліції надають їм допомогу й підтримку під час проведення оперативно-розшуко- вих та інших заходів при розслідуванні злочинів і забезпечення громадської безпеки, збирають відомості та інформують про осіб і факти, що становлять для неї інтерес, передають у поліцейські органи регіонального та загальнонаціонального рівнів матеріали про злочини, що знаходяться в їх юрисдикції.

Ураховуючи те, що місцеві поліцейські формування в зару­біжних країнах підпорядковані й фінансуються органами місце­вої влади, то право населення на здійснення в тій чи іншій формі територіального самоврядування обов’язкове. Органи місцевого самоврядування мають певні повноваження у сфері охорони гро­мадського порядку, а також зацікавлені у співробітництві з дер­жавною поліцією в боротьбі з особливо небезпечними видами правопорушень^[236].

Слід зазначити, що подібна децентралізація поліцейських сил та створення органами місцевого самоврядування підрозділів муніципальної поліції є характерною особливістю правоохорон­ної політики держави у більшості зарубіжних країн. Практика створення окремими територіальними громадами підрозділів муніципальної міліції (поліції), на основі не лише загальнодер­жавних, а й муніципальних нормативно-правових актів, свідчить про дієздатність територіальних громад та спроможність органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місце­вого значення, які пов’язані з підтримкою громадського порядку. Втім, природно, що для цього мають існувати не лише конститу­ційно-правові, а й відповідні організаційні, матеріально-технічні, освітньо-просвітницькі інструменти, які сприяли б формуванню та діяльності муніципальної міліції (поліції). Саме тому, в умо­вах проведення конституційної реформи в сфері децентраліза­ції та деконцентрацїї державної влади, розширення повноважень органів місцевого самоврядування, актуальним залишається питання забезпечення і реалізації її положень в сфері правоохо­ронної діяльності на місцевому рівні.

Як зазначає Ю. Загуменна, муніципальна поліція є елемен­том одночасно і національної правоохоронної системи, і органі­заційного механізму реалізації муніципальної влади. Вона ство­рюється за ініціативою місцевих спільнот, підпорядковується органам місцевого самоврядування, діє на підставі закону у межах чітко визначеної юрисдикції, фінансується здебіль­шого з місцевого бюджету, активно взаємодіє з загальнодер­жавною поліцією та органами державної влади. На її думку, вивчення досвіду функціонування децентралізованої системи органів, які охороняють публічний порядок, свідчить про те, що ефективність роботи муніципальної поліції прямо зале­жить від ролі місцевого самоврядування в публічно-влад­ному механізмі держави та ступеню його автономії і ресурс­ного забезпечення. Тому вирішення питання децентралізації правоохоронної функції, як правило, пов’язане з проведенням муніципальної реформи, посиленням ролі місцевого самовря­дування у бюджетно-фінансовій сфері. В межах таких реформ відбувається передача (делегування) органам місцевого само­врядування частини повноважень щодо охорони громадського порядку на території їх юрисдикції. Такий захід реформ обґрун­товується, з одного боку, необхідністю зміцнення механізму народовладдя, забезпечення надання якісних правоохоронних послуг населенню, а з іншого - звільненням загальнодержав­ного органу від виконання окремих повноважень у сфері гро­мадського порядку, надавши, таким чином, можливість зосе­редити його сили на усунення загроз, які характеризуються більшим ступенем суспільної небезпеки^[237].

У контексті удосконалення правозахисного механізму у сис­темі місцевого самоврядування колосальний інтерес та перспек­тиви має інститут мирових суддів. Про потенціал мирової юстиції й актуальність цього питання в аспекті здійснення муніципаль­ної реформи свідчать як відповідні законопроектні роботи^[238], доктринальні розробки вітчизняних вчених-конституціоналістів^[239] та колосальний зарубіжний досвід^[240]. Адже, сучасний стан розвитку держави та суспільства, низка змін в законодавстві з питань право­вого захисту законних прав та інтересів суб’єктів правовідносин, зумовлює об’єктивну необхідність удосконалення законодавства, яке регулює процес вирішення спірних відносин на рівні терито­ріальних громад мировими суддями. Як свідчить світовий досвід, мирове судочинство як спосіб вирішення приватних суперечок має стати важливою складовою сучасної правової моделі захисту та реалізації прав та інтересів учасників суспільних відносин.

Необхідність впровадження інституту мирових суддів зумов­лена, зокрема, з погляду на такий критерій, як доступ до право­суддя. Введення інституту мирових суддів - це реальний шанс зменшити навантаження на місцеві загальні суди, оскільки від­носно нескладні (малозначимі) справи та вимоги за невеликою ціною позову можуть бути передані на розгляд мирового судді. Інституціоналізація мирових суддів може стати формою субсиді- арного чи альтернативного способу врегулювання спорів поруч з такими засобами розв’язання конфліктів як третейське судо­чинство та посередництво (медіація).

Відсутність інституту мирових суддів у судовій системі України є свідченням того, що чинна судова система повністю відірвана від територіальних громад. Тому питання про впровадження цього інституту в систему місцевого самоврядування (після змін до Конституції України - в судову систему) є актуальним і потре­бує законодавчого вирішення.

Гарантуючи охорону громадського порядку, сприяючи про­веденню виборів в державні органи влади, референдумів, проводячи муніципальні вибори і місцеві референдуми, органи місцевого самоврядування беруть участь у створенні необхідних умов для реалізації та захисту особистих і політичних прав гро­мадян на місцевому рівні.

Вирішенню завдань забезпечення законності, охорони громад­ського порядку, захисту прав людини сприяє діяльність виконав­чих органів місцевого самоврядування щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення, віднесені законом до їх віда­ння, перелікяких містить Кодекс України про адміністративні пра­вопорушення (наприклад, порушення Правил охорони і викорис­тання пам’яток історії та культури, порушення тиші у громадських місцях, завідомо неправдивий виклик спеціальних служб та ін.). Крім цього, до делегованих повноважень вищевказаних органів відноситься право створення адміністративних комісій, комісій по боротьбі зі злочинністю та спрямування їх діяльності^[241].

Правозахисна орієнтованість виконавчих органів місцевого самоврядування також реалізується через звернення грома­дян. Згідно зі ст. 40 Конституції України усі мають право направ­ляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або осо­бисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відпо­відь у встановлений законом строк (ст. 40). Виконавчі орга­нами місцевого самоврядування забезпечують вимоги законо­давства щодо розгляду звернень громадян, здійснюють контроль за станом цієї роботи на підприємствах, в установах та органі­заціях незалежно від форм власності. Порядок розгляду звер­нень громадян закріплений Законом України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 р.^[242], згідно з яким органи місце­вого самоврядування та їх посадові особи, до повноважень яких належить розгляд пропозицій (зауважень), заяв (клопотань), зобов’язані об’єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викла­дені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного зако­нодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідно до Закону, до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, нале­жать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: пору­шено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов’язки або його незаконно притяг­нуто до відповідальності (ст. 5).

Звернення громадян є важливим засобом захисту та однією з організаційно-правових гарантій дотримання прав і свобод, оскільки вони безпосередньо спрямовані на здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів особи в несудовому порядку. Як правове явище звернення має багатофункціональний характер - це і забезпечення права громадян України на участь в управлінні державними і громадськими справами, можливість активного впливу громадянина на діяльність органів держав­ної влади й місцевого самоврядування, це і зворотній зв’язок на діяльність органів публічної влади, це і форма захисту прав і свобод громадянина та спосіб відновлення порушених прав, це і забезпечення прозорості діяльності органу самоврядування. Підтвердженням цьому є положення Указу Президента України «Про першочергові заходи щодо забезпечення реалізації та гаран­тування конституційного права на звернення до органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування» від 07 лютого 2008 р.^[243], який був прийнятий з метою забезпечення реаліза­ції та гарантування закріплених Конституцією України права на звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, права громадян на участь в управлінні держав­ними справами, а також підвищення ефективності роботи органів державної влади та органів місцевого самоврядування зі звернен- нями громадян, ураховуючи необхідність об’єктивного, всебіч­ного і вчасного розгляду звернень громадян відповідно до вимог законодавства України. А також положення Указів Президента від 13 серпня 2002 р. № 700 «Про додаткові заходи щодо забез­печення реалізації громадянами конституційного права на звер­нення»^[244], від 31 липня 2004 р. № 854 «Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики»^[245].

Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердже­ною Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98, поставлене завдання: формування ефективної організації вико­навчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях, з метою забезпечення реалізації прав і свобод громадян. У зв’язку з цим суттєво повинна змінитись діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, уповноважених роз­глядати звернення громадян. Вагомим чинником змін має стати чітка й деталізована процедура провадження за зверненнями громадян. Раціонально побудована й детально визначена зако­ном процедура щодо розгляду заяв, скарг і пропозицій фізичних осіб - це майже єдина ефективна гарантія забезпечення під час цього розгляду неупередженого, об’єктивного, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян^[246].

Ці нормативні положення знайшли відклик у наукових доробках, присвячених вдосконаленню організації роботи із зверненнями громадян. Так, у дисертаційному дослідженні В. Соболя «Звернення громадян як механізм взаємодії держави та суспільства» визначається сутність організації роботи зі звер­неннями громадян, що розглядається як важлива складова діяль­ності держави, дієвий чинник запобігання соціальним конфліктам завдяки: безоплатності (доступності) процедури розгляду звер­нень; відносній простоті та помірним термінам процедури вирі­шення порушених питань, а відповідно і розв’язання соціальних конфліктів; отриманню реакції у відповідь з боку суб’єктів роз­гляду у вигляді усунення факторів, що спричиняють обґрунтовані повторні звернення та скарги; особливостям менталітету значної частини громадян (переважно небажанню звертатися до судів)^[247]. Названим автором розвинуті положення про функціональне призначення інституту звернень громадян, зокрема: як одного із засобів захисту прав громадян, що дозволяє запобігати пору­шенням, зловживанням, негативним впливам, своєчасно усувати дестабілізуючі наслідки (правозахисна функція); як цінного дже­рела відомостей для органів державної влади та органів місце­вого самоврядування про проблеми громадян (інформаційна); як ефективного засобу комунікації між державою та громадянами (комунікативна); як засобу впливу на рішення органів виконав­чої. А також пропонується система основних принципів функціо­нування механізмів реагування на звернення громадян: відкри­тість та доступність інформаційних ресурсів і засобів комунікації; поступова передача повноважень щодо прийняття рішень на ниж­ній рівень управління; гарантування законного захисту прав гро­мадян; створення умов для реалізації права громадян на участь в управлінні державними справами; забезпечення прозорості роботи зі зверненнями шляхом використання сучасних інформа­ційних технологій; актуалізація чинного законодавства^[248].

Схожою є позиція й К. Подьячева, який, розглядаючи функ­ції звернень громадян, зазначає, що вони мають виконувати три основні функції: правозахисну (тобто захищати порушені права, свободи та законні інтереси людини і громадянина й запобі­гати їх порушенню), інформаційна (тобто оперативно надавати достовірну інформацію про стан справ та актуальних проблем суспільств, комунікативна (забезпечення «зворотного зв’язку» між населенням та органами місцевого самоврядування)^[249].

Таким чином, звернення до органів місцевого самоврядування є важливим механізмом зворотного зв’язку між публічними орга­нами місцевого самоврядування і громадянами та «одним із об’єк­тивних інтегральних індикаторів оцінки рівня сформованості громадянського суспільства, показником зрілості й незворотно­сті демократичних перетворень у державі»^[250].

Основною цінністю звернень є те, що вони повною мірою відо­бражають стан справ у різних сферах діяльності суб’єктів місце­вого самоврядування. Правильно використовуючи інформацію, що міститься у зверненнях, органи місцевого самоврядування, об’єднання громадян підприємства, установи та організації мати­муть змогу вчасно реагувати й у разі необхідності виправити ситуацію. Крім того, звернення можуть висвітлити тенденції, які не простежуються з інших джерел, але вкрай необхідні для конт­ролю за діяльністю або, навпаки, бездіяльністю установ чи органі­зацій. Розвиток цього рівня і форми захисту прав і свобод людини і громадянина здатний істотно вплинути на формування вектора довіри населення до публічних структур і їх посадових осіб місце­вого самоврядування. Як доречно зауважує М. Мархгейм, від уваги органів місцевого самоврядування до потреб населення залежить ставлення народу до влади взагалі. Така кореляція підсилює зна­чимість правозахисної місії муніципальної влади^[251].

Важливим напрямком правозахисної діяльності представниць­кого органу територіальної громади можна вважати контроль за виконанням органами місцевого самоврядування та посадо- вими особами місцевого самоврядування повноважень щодо вирі­шення питань місцевого значення. Діяльність депутатів пред­ставницьких органів як засіб захисту прав людини на місцевому рівні набувають різних форм, наприклад депутатський запит, створення постійної або тимчасової комісії, розслідування, про­ведення дебатів щодо питань, пов’язаних із забезпеченням пев­ного конституційного права або у зв’язку з грубими або масовими порушеннями прав тощо в межах їх компетенції.

Ілюстративним у цьому аспекті є зарубіжний досвід. Так, напри­клад, згідно ст. 44 Кодексу про місцеве самоврядування Грузії^[252] формами діяльності члена Зборів муніципалітету є: а) участь в засі­даннях Зборів муніципалітету; б) підготовка та ініціювання проек­тів рішень Зборів муніципалітету; в) участь в роботі комісій, фрак­цій і тимчасових робочих груп Зборів муніципалітету; г) звернення із запитом до органів (посадових осіб), підзвітним Зборам муні­ципалітету; д) прийом виборців, розгляд їхніх листів, пропозицій і скарг; е) інші форми, встановлені законодавством Грузії.

Згідно з Законом Республіки Молдова «Про статус місцевого обраного представника»^[253] місцева виборна особа - радник має право: а) обирати і бути обраним до органів ради; Ь) висловлю­вати свою думку щодо персонального складу сформованих радою органів і щодо кандидатур посадових осіб в ході обговорення при їх обранні, призначенні або затвердження радою; с) вносити письмові пропозиції для їх розгляду радою; d) вносити пропози­ції і робити зауваження щодо порядку денного засідання ради та порядку розгляду питань, що обговорюються; е) висувати іні­ціативи і вносити пропозиції про заслуховування на засіданнях ради звітів або інформації будь-яких органів чи посадових осіб, підвідомчих раді; f) ставити питання про довіру особам, обраним, призначеним або затвердженим радою, за умови, що пропозиція підтримана не менш як третиною обраних радників; g) про­понувати раді розглянути питання про перевірку виконання фізичними і юридичними особами рішень ради; h) брати участь в обговоренні, виступати з заявами, задавати питання допові­дачам та головуючому на засіданні, вимагати відповіді на них;

1) обґрунтовувати пропозиції, висловлюватися з процедур­них питань, надавати довідки; j) вносити поправки до проектів рішень та інших актів, запропонованих раді на затвердження; к) брати участь з правом дорадчого голосу в розгляді централь­ними галузевими органами публічного управління, а також міс­цевими органами публічного управління, до складу яких він не входить, будь-яких питань, що стосуються інтересів спіль­ноти, яку він представляє (ч. 1 ст. 13).

Згідно з Законом Республіки Білорусь «Про статус депутата міс­цевої Ради депутатів»^[254] встановлюються форми діяльності депу­тата Ради в Раді та її органах (ст. 9), серед яких: 1) участь депу­тата Ради в роботі сесій Ради та засіданнях її органів (ст. 10, 11);

2) запит депутата Ради (ст. 13); 3) звернення депутата Ради (ст. 14); 4) участь депутата Ради в установленому порядку в перевірках роботи державних органів і інших організацій (ст. 15); 5) пропо­зиція депутата Ради про усунення порушення законності (ст. 16); 6) участь депутата Ради в роботі депутатських груп і інших депу­татських об’єднань (ст. 17). Передбачено, що діяльність депутата Ради в Раді та її органах може здійснюватися також в інших фор­мах, передбачених актами законодавства Республіки Білорусь.

Контрольна функція також здійснюється шляхом взаємного контролю радами, посадовими особами і виконавчими органами місцевого самоврядування за дотриманням правових актів орга­нів місцевого самоврядування, участь у контролі за дотриманням законодавства на території громади (за використанням земель та інших природних ресурсів, за станом роботи щодо розгляду звернень громадян на підприємствах, в установах та організаціях незалежно від форм власності, за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, та ін.). Наслідками цих заходів можуть виступати звер­нення до суду про визнання незаконними актів органів виконав­чої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної гро­мади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, внесення подань до відповідних органів про притягнення до відповідальності посадових осіб, якщо вони ігно­рують законні вимоги та рішення рад та їх виконавчих органів, прийняті в межах їх повноважень^[255].

Концептуальний аналіз проблем реалізації контрольних функцій у територіальних громадах свідчить про те, що є тісна взаємодія і взаємозв’язок муніципального, державного і гро­мадського контролю на місцевому рівні. Контроль є складним і багатоплановим явищем, до складу якого входять, як публіч­ний, а саме муніципальний і державний, так і громадський види контролю. Основні напрямки та форми (види) діяльності орга­нів місцевого самоврядування, що є предметом контролю, зале­жать від суттєвості впливу на забезпечення безпеки держави і суспільства, у тому числі, дотримання дисципліни в фінан­сово-економічній, природно-ресурсовій, службово-сервісній та інших сферах, використання матеріальних, кадрових ресурсів, дотримання антимонопольного законодавства, законодавства у сфері охорони довкілля тощо.

При цьому, як свідчить досвід зарубіжних демократичних країн, будь-який адміністративний контроль за органами і поса­довими особами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених консти­туцією та законом.

В цілому питання щодо співвідношення муніципального, дер­жавного та громадського контролю характеризуються наяв­ністю їх взаємозв’язків. Муніципальний контроль є дієвим інструментом забезпечення відповідності діяльності підкон­трольних суб’єктів чинному законодавству, а громадський конт­роль - індикатором, що дозволяє виявляти можливі порушення, забезпечуючи законність і прозорість функціонування механіз­мів територіального управління.

Необхідною умовою успішної роботи органів місцевого само­врядування у сфері забезпечення та захисту прав громадян є пла­нування їх роботи, що дає можливість визначити мету, стра­тегії, програми розвитку, підвищити ефективність управління соціально-економічними, культурними, екологічними процесами тощо, з обов’язковою умовою - передбачення в цих планах конкрет­них заходів, спрямованих на підвищення ефективності механізмів захисту прав і свобод громадян, які повинні базуватись на принци­пах оперативності, оптимального досягнення найвищого резуль­тату. На основі цього приймаються як довгострокові (стратегічні), такі короткострокові (або середньострокові) програми розвитку.

Стратегічне планування перспективного розвитку основних сфер муніципального життя (економічної, соціальної, культурної тощо) будь-якого села, селища або міста - це професійна діяль­ність легітимних правопредставників мешканців - членів тери­торіальної громади щодо систематизації викликів, які існують перед нею на відповідному етапі, а також виділення пріоритетних орієнтирів та напрямків розвитку; концептуалізація загального бачення образу територіальної громади, стратегічних завдань та цілей, які ставляться перед муніципальними владами та реалі­зація яких забезпечить набуття громадою визначеного територі­альною громадою образу; розробка програм та планів дій, тобто системи заходів, спрямованих на досягнення відповідних завдань та цілей тощо. Такі стратегічні програми та довгострокові плани мають стати концептуальною основою для формування та реа­лізації щорічних програм та планів господарсько-економічного та соціально-культурного муніципального розвитку.

Стратегічне планування розвитку вже тривалий час засто­совується в Україні, але досі воно давало позитивний результат переважно в містах обласного значення, які мали більш-менш відповідні для цього людські та матеріальні ресурси. В процесі децентралізації влади в Україні з’являються нові спроможні тери­торіальні громади, які досі не мали досвіду такого планування свого розвитку. Для орієнтування таких територіальних громад щодо суті та переваг стратегічного планування розробляються різного плану методичні рекомендації. Так, Асоціація міст України розробила Практичний посібник - серію модулів, які пропонують типові документи, алгоритми дій, а також зразки рішень місцевих рад та їх виконавчих органів, інформацію про стратегічне плану­вання розвитку громади^[256].

Деякими науковцями пропонується прийняття територіаль­ними громадами окремих правозахисних програм, які повинні стати певною спеціалізованою основою (окрім статуту) для всіх інших актів, що приймаються, і які так чи інакше пов’язані з правами людини. Причому, в такій програмі слід відображати не лише належні населенню права і свободи, а й реально діючий механізм їх захисту^[257].

Дотриманню та захисту прав людини у сфері місцевого само­врядування сприяє функція соціального захисту населення, що за сучасних умов є пріоритетним напрямком діяльності органів місцевого самоврядування. У світлі викликів часу низький рівень життя значної частини населення впродовж тривалого часу при­вів до диспропорцій у потребах і платоспроможних можливостях людей у вирішенні актуальних для них життєвих питань, у тому числі тих, що стосуються соціальних послуг^[258].

Соціально-економічний розвиток територіальних громад від­несено до повноважень місцевого самоврядування не випадково, так як людина повинна задовольняти свої потреби, отримувати соціальну підтримку там, де вона живе і працює. На цьому рівні повинні бути зосереджені основні соціальні гарантії держави

населенню, а також фінансові ресурси, призначені для вирішення економічних і соціальних проблем.

Враховуючи соціальне призначення муніципальної влади, роль місцевого самоврядування у вирішенні широкого кола питань місцевого значення, яке має яскраво виражене соціальне спрямування, повноваження його суб’єктів, які характеризують не тільки спосіб децентралізації управління, а й спосіб організа­ції здійснення влади на місцях, який характеризується організа­ційним відособленням управління місцевими справами в системі управління суспільством, підвищенням громадянської актив­ності та відповідальності, що є основою побудови громадян­ського суспільства та соціальної державності, І. В. Дробуш спра­ведливо визначає соціальну функцію місцевого самоврядування як основні, тобто найбільш загальні і постійні напрями та види муніципальної діяльності суб’єктів місцевого самоврядування, які виражають волю та соціальні інтереси відповідних територі­альних громад, спрямовані на здійснення соціальних прав членів територіальних громад, шляхом реалізації відповідних повнова­жень (власних та делегованих) у найважливіших сферах місцевого життя (соціального захисту населення, житлово-комунального господарства, охорони здоров’я тощо), забезпечуючи тим самим поєднання соціальних інтересів територіальних громад із загаль­нодержавними інтересами, їх пріоритетність в умовах форму­вання громадянського суспільства та соціальної державності^[259].

Органи місцевого самоврядування, реалізуючи соціальну полі­тику держави на місцях! здійснюючи функцію соціального захисту населення, сприяють пом’якшенню наслідків нинішнього еконо­мічного перехідного періоду, забезпеченню і покращенню рівня і якості життєвого рівня населення, особливо для соціально неза- хищених верств населення, ліквідації бідності і знедоленості. Для цього органи місцевого самоврядування наділені повноважен­нями щодо вирішення конкретних питань і проблем соціального забезпечення. Так, виконавчі органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень вирішують питання про подання допо- моги інвалідам, ветеранам війни та праці, сім’ям загиблих військо­вослужбовців, а також військовослужбовців, звільнених у запас (крім військовослужбовців строкової служби) або у відставку, інвалідам з дитинства, багатодітним сім’ям у будівництві інди­відуальних жилих будинків, проведенні капітального ремонту житла, у придбанні будівельних матеріалів; відведення зазначе­ним особам у першочерговому порядку земельних ділянок для індивідуального будівництва, садівництва та городництва.

Не менш важливим повноваженням соціального характеру є закріплене за виконавчими органами місцевого самоврядування повноваження щодо організації для малозабезпечених громадян похилого віку, інвалідів будинків-інтернатів, побутового обслу­говування, продажу товарів у спеціальних магазинах і відділах за максимально доступними цінами, а також безоплатного харчу­вання, вирішення питань про надання за рахунок коштів місцевих бюджетів ритуальних послугу зв’язку з похованням самотніх гро­мадян, ветеранів війни та праці, а також інших категорій малоза­безпечених громадян; надання допомоги на поховання громадян в інших випадках, передбачених законодавством.

Отже, розвиток і зміцнення місцевого самоврядування прямо чи опосередковано пов’язані з всією системою основних прав людини, до яких в сучасних демократичних державах характер­ним є ставлення як до єдиного комплексу. Аналіз змісту функцій місцевого самоврядування, які відображають загальні направ­лення діяльності суб’єктів місцевого самоврядування, виражають і захищають інтереси територіальної громади, показує, що прак­тично кожне з громадянських, політичних чи соціально-еконо­мічних прав, закріплених у Конституції України, реалізується на муніципальному рівні чи має «муніципальну складову» свого здійснення і захисту. їх головною правозахисною лінією є форму­вання дієвого єдиного правозахисного простору.

Маючи можливість самостійно регламентувати широке коло відносин, органи місцевого самоврядування створюють нор­мативну основу реалізації, заохочення та захисту прав людини. Сукупність локальних нормативних актів, що приймаються органами місцевого самоврядування, є муніципальними засобами (правовими гарантіями), які необхідні для створення і функціо­нування муніципального правозахисного механізму. У поєднанні з організаційно-правовими гарантіями вони складають єдину систему цього механізму, який сприяє забезпеченню законності та верховенства права, реалізації і захисту прав і законних інте­ресів кожного члена громади, культурному різноманіттю та соці­альному згуртуванню з метою забезпечення захищеності і поваги до всіх громадян, коли права жодної людини не порушуються.

2.2