Принципи та міжнародні стандарти правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування

Як особлива форма (різновид) юридично значимої діяльності, правозахисна діяльність спирається на систему базових право­вих ідей, які визначають її сутність і соціальну спрямованість.

Насамперед, принципи права - один із найважливіших компо­нентів будь-якої правової системи. Від того, наскільки вони відоб­ражені в правових нормах! в правозастосовній діяльності, багато в чому залежить ефективність правового регулювання. У цьому контексті О. О. Уварова визначає принципи права як систему вимог до належної і можливої поведінки людей, які відображають визнані у суспільстві цінності і утворюють спрямовану на регулю­вання суспільних відносин ієрархічну єдність^[149].

Принцип, за визначенням В. Поповича, - це певна об’єктивна закономірність, притаманна будь-якому соціально-політичному явищу, сформульована у вигляді певної ідеї, правила (норми) чи основи. В юридичних документах більшість принципів вико­нують роль правових норм (норм-принципів). Вони не поро­джують конкретних правових відносин, проте опосередковано

визначають зміст інших явищ правового характеру - окремих норм, інститутів і правовідносин^[150].

Інший відомий вітчизняний вчений - теоретик права С. П. Погребняк, відштовхуючись від існуючого в теорії поділу принципів права, пропонує виділити в системі загальних прин­ципів права групу основоположних принципів - принципів, що лежать в основі права, утворюють його фундамент; на них ґрун­тується право як загальнообов’язковий соціальний регулятор.

Також цим дослідником формулюються такі ознаки основопо­ложних принципів, як: втілення найважливіших цінностей, при­таманних певній системі права; концентроване відображення результату розвитку права та визначення напрямків його подаль­шого розвитку; найбільш загальний характер; пріоритет перед нормами права; підвищена стійкість; самодостатній характер (з точки зору формальної визначеності) та ін.

Виходячи з цієї теоретичної позиції, Г. В. Падалко зазначає, що у концептуальному плані принципи муніципального права мають ряд ознак, які свідчать про їх особливу значущість і роль у процесі муніципально-правового регулювання, бо вони є: а) загальновизнаними ідеями й ідеалами муніципалізму, які формують правосвідомість учасників муніципально-право­вих відносин і визначають суть таких відносин; б) узагальне­ним і концентрованим вираженням зазначених ідеалів, тобто духовних (ідеологічних) цінностей муніципальної демокра­тії та прав людини, досягнення яких є основним стратегічним завданням муніципально-правового регулювання; в) втілюють найважливіші ідеї муніципально-правової думки, виражені в ідеях, теоріях, концепціях, доктринах і ученнях видатних мис- лителів старовини і сучасності; г) визначають суть і зміст, спря­мованість і форми муніципально-правового регулювання, тобто ці принципи є основними соціальними орієнтирами муніци­пально-правового регулювання; ґ) характеризуються систем­ністю, тобто справляють могутній, цілеспрямований і муль- типлікативний вплив на всю систему суспільних відносин, що виникають у процесі взаємодії особи, територіальної гро­мади і держави, які виступають предметом муніципального права; д) трансформуються в принципи відповідної галузі наці­онального права й отримують своє закріплення в чинному зако­нодавстві України; е) мають особливу значущість у формуванні власної бази принципів, інститутів і підгалузей муніципального права /інститути муніципальних прав особи, муніципального виборчого та референдного права, муніципального службового права тощо/; є) мають загальноцивілізаційний, наддержав­ний (подекуди - позадержавний) характер, оскільки практично зумовлюють підходи до обґрунтування всіх муніципально-пра­вових явищ і процесів, у тому числі й у контексті розвитку муні- ципалізму, громадянського суспільства та соціально-правової демократичної державності^[152].

У силу цього, саме принципи дозволяють найбільш емко і глибоко уявити й оцінити сутнісні особливості правозахисної ролі місцевого самоврядування, а також врахувати природу цієї діяльності.

В юридичній літературі до системи принципів правозахис­ної діяльності на рівні місцевого самоврядування включають як загальні принципи права, так і міжгалузеві принципи право­вого захисту прав і свобод людини (правозахисні принципи), а також специфічні (галузеві) принципи, властиві органам місце­вого самоврядування взагалі, та правового захисту прав і свобод людини на рівні місцевого самоврядування.

Під загальними принципами права розуміють керівні, від­правні ідеї і положення, закріплені в нормативних актах вищої юридичної сили і які відображають сутність, зміст та особли­вості права як регулятора всієї сукупності суспільних відносин. До таких віднесені принципи: законності, рівності перед законом і судом, справедливості, гуманізму, незворотності сили закону, що встановлює або обтяжує відповідальність.

Принципи правового захисту прав і свобод людини дозволя­ють зробити висновок про характер діяльності, спрямованості і орієнтованості органів державної влади та органів місцевого самоврядування на захист прав і свобод людини і громадянина. Правові принципи, що діють в галузі правозахисного регулю­вання, в юридичній літературі позначаються терміном «право- захисні принципи», оскільки вони відрізняються однорідністю своєї правозахисної спрямованості і процесуально-процедурною природою. Правозахисна спрямованість принципів, за словами А. Рагімова, відображає собою їх генетичний зв’язок з правом людини на захист закону і відповідними обов’язками держави. Що стосується процесуально-процедурної природи правозахис­ник принципів, то вона виникає з процесуально-процедурного змісту цих прав, а також процедурно-процесуального характеру форм їх здійснення в правозахисному відношенні. Саме ці фунда­ментальні риси правозахисник принципів обумовлюють їх роль як основ формування всієї системи правозахисного регулювання і критерію її культурності^[153].

Принципи правозахисної діяльності співвідносяться з принци­пами правового статусу особистості, які відображають корінні від­носини між державою і людиною в зв’язку з її місцем в суспільстві. Такий висновок може бути зроблений, наприклад, спираючись на європейську Конвенцію про захист прав людини і основних свобод. Заявлена як конвенція «про захист...», вона включає в себе положення про повагу визнання, забезпечення, здійснення, охорону прав і свобод людини, які не можуть не ґрунтується на принципах правового статусу людини^[154]. До принципів пра­вового захисту прав і свобод людини відносять, наприклад, такі принципи, як принцип невідчужуваності основних прав і свобод людини, принцип безпосередньої дії прав і свобод людини, прин­цип особистої недоторканності людини, принцип гарантованості правового захисту прав і свобод людини, принцип гарантованості правової допомоги, принцип поваги людської гідності, принцип неприпустимості дискримінації за будь-яких підстав, принцип ефективності та доступності правового захисту тощо. Ці прин­ципи, складаючи нормативну першооснову концепції захисту прав і свобод людини, є загальними для всієї конституційної системи захисту прав і свобод людини і громадянина, застосовуються для захисту прав і свобод людини будь-якого видового ряду - особи­стих, політичних, економічних, соціальних, культурних - на всій території країни за єдиними стандартами, вивіреними досвідом світової спільноти і конституційно оформленими.

Принципи сучасної концепції захисту прав і свобод людини і громадянина, на думку М. Мархгейм, обумовлені, зокрема, змістовною класифікацією прав і свобод людини, об’єктивність якої незаперечна, але «класифікаційний каталог» є полемічним. Особливості регулювання особистих, економічних, політичних, соціальних і культурних прав людини обумовлюють існування специфічних принципів їх захисту. Наприклад, захист особистих прав і свобод людини передбачає принцип «безумовності», тобто держава не може мотивувати свою правозахисну бездіяльність відсутністю для цього необхідних умов або механізмів.

Певний інтерес представляє позиція С. В. Тисячної, яка зазна­чає, що правозахисні принципи є комплексною категорією,

що включає основні ідеї онтологічних, аксіологічних і ста- тусних властивостей. Онтологічні принципи, на переконання цього автора, складають вихідний блок конституційних прин­ципів захисту прав і свобод людини і громадянина; відображені в Конституції; мають універсальний характер, поширюючись на захист всіх видів суб’єктивних прав і категорій осіб; підкріплені державним примусом; характеризуються формальною визначе­ністю й нормативністю. Аксіологічні принципи: опосередковані основними ідеями прав людини; залежать від доктринальних інтерпретацій; більшість з них мають законодавчо об’єктивовану форму. Статусні принципи: опосередковані основними ідеями правового статусу особистості; об’єктивовані в законодавстві; відображають відносини між державою і людиною, визначаючи її місце в суспільстві.

Виходячи з цього, С. В. Тисячна робить висновок, що консти­туційні принципи захисту прав і свобод людини (правозахисні принципи) є соціально-політично і економічно опосередковані, загальнообов’язкові, що відрізняються стабільністю і взаємозу­мовленістю, керівні засади, що втілюють собою об’єктивні зако­номірності розвитку відносин між державою і людиною з метою захисту її прав і свобод^[156].

Правозахисна діяльність у сфері місцевого самоврядування спирається на загальні і спеціальні (інституційні) принципи місцевого самоврядування, які у науковій літературі визнача­ються як: «обумовлені природою місцевого самоврядування корені начала й ідеї, покладені в основу організації і діяльності місцевого самоврядування»^[157]; «обумовлені природою публічної влади відправні засади, ідеї й вимоги, які лежать в основі орга­нізації та функціонування місцевого самоврядування, регламен­тації соціальних зв’язків, визначають форми й методи діяльності

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу суб’єктів місцевого самоврядування»^[158]; «явища, що відобра­жають іманентні якості цього феномена з позицій його змісту та політико-правової природи»^[159].

Принципи місцевого самоврядування, що відображають головні якості цього правового інституту з позиції його змісту і природи, «виконують роль узагальненого орієнтиру муніци­пально-правової ідеології»^[160], встановлені Конституцією України та Європейською хартією місцевого самоврядування, а їх дета­лізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про міс­цеве самоврядування в Україні». У ст. 4 Закону України «Про міс­цеве самоврядування» зазначено, що «Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; закон­ності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально- фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед тери­торіальними громадами їх органів та посадових осіб; держав­ної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування» (ст. 4)^[161].

Система принципів місцевого самоврядування не вичерпу­ється тими з них, які передбачені у цій статті. У доктрині муніци­пального права до каталогу принципів місцевого самоврядування включають й інші принципи, які відповідають новітньому етапу державного та муніципального будівництва. Так, до найважли­віших принципів здійснення місцевого самоврядування в умо­вах становлення сучасного муніципалізму, можна віднести такі

принципи, як субсидіарність, верховенство права, свобода воле­виявлення громадян, демократизм, децентралізм, департамен- талізація, партиципація, рівноправність, компетентність, комп­ліментарність, гласність та публічність, неупередженість з боку органів місцевого самоврядування та посадових осіб, невтру­чання з боку органів місцевого самоврядування, посадових осіб при волевиявленні громадян, територіальної організованості влади та відповідності територіальної основи місцевого самовря­дування потребам і можливостям (необхідності) вирішення пев­них державних, місцевих (регіональних) та інших питань забезпе­чення життєдіяльності територіальних громад тощо^[162].

Заслуговує на увагу і запропонована В. Таболіним система принципів місцевого самоврядування, серед яких він виділяє: поєднання державних і суспільних основ здійснення місцевого самоврядування; єдність громадян даної території як суб’єкта та об’єкта управління; самостійність і незалежність у межах своєї компетенції кожного рівня місцевого самоврядування; багато- варіантність організаційних структур і механізмів самовряду­вання; самостійність (юридичного організаційного, матеріально- фінансового та іншого характеру) місцевого самоврядування; поєднання в правовій основі місцевого самоврядування центра­лізованого законодавчого регулювання з великим об’ємом актів локальної нормотворчості; економічна і фінансова самостійність території, самофінансування і самозабезпечення; волевиявлення

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу громадян через представницьку і виконавчу адміністрацію, органи влади, органи місцевого самоврядування, місцеві референ­думи та збори, інші форми безпосередньої демократії; поєднання інститутів представницької і безпосередньої демократії як голов­них способів здійснення самоуправлінських функцій; системна організація місцевого самоврядування (регулююча діяльність уряду та її суб’єктів здійснюється щодо місцевого самоврядування як системи); поєднання місцевих і державних інтересів, інтересів особи і всього населення відповідної території^[163].

У спеціальній літературі з проблем місцевого самоврядування називаються й інші його принципи, зокрема такі, як поєднання в правовій основі місцевого самоврядування централізованого законодавчого врегулювання з локальною нормотворчістю самих територіальних громад та відповідних органів місцевого само­врядування; поєднання інститутів представницької і безпосеред­ньої демократії як головних способів здійснення самоврядних функцій; реальної керованості територією; обов’язковості рішень органів місцевого та регіонального самоврядування, прийнятих у межах закону; взаємодії органу місцевого самоврядування з гро­мадськими організаціями і рухами тощо^{[164] [165].}

О. О. Фролов справедливо наголошує на комплексному харак­тері й системності принципів, які втілені у їх внутрішній єдності та взаємоузгодженості. Принципи місцевого самоврядування об’єктивно взаємопов’язані між собою. Вони представляють складну систему, кожний елемент якої має у свою чергу власні складові частини^[166].

У своєму дослідженні, присвяченому європейському вимірудер- жавної муніципальної політики, В. Попович зазначає, що головним

принципом європейського підходу до здійснення державної муні­ципальної політики є принцип верховенства права, який конкре­тизується через такі (під)принципи як відкритість, участь, від­повідальність, ефективність та узгодженість. При цьому, автор, розкриваючи зміст зазначених принципів, стверджує, що реалі­зація принципу відкритості вимагає від органів державної влади системного (відкритого) діалогу як з місцевим самоврядуванням, так і з громадянським суспільством; принцип участі як елемент розроблення та реалізації державної політики потребує ефек­тивних стандартів публічних консультацій, делегування певних публічних функцій недержавним організаціям та об’єднанням; принцип відповідальності базується на чіткому розподілі функцій держави та місцевого самоврядування, наявності механізму полі­тичної та юридичної відповідальності їх органів та посадових осіб за дії чи бездіяльність; принцип узгодженості базується передусім на комплексному підході до вирішення проблем місцевого само­врядування, чіткому визначенні цілей та завдань органів місце­вого самоврядування^[167].

До спеціальних принципів правового захисту прав і свобод людини у сфері місцевого самоврядування відносять принципи діяльності органів місцевого самоврядування в зв’язку із здійс­ненням ними правозахисної функції при вирішенні питань місце­вого значення, реалізації інших повноважень, закріплених за орга­нами місцевого самоврядування Конституцією, законами, а також актами, прийнятими відповідно до них. Варто зауважити, що в юридичній літературі бракує наукових розробок правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування, тому недостатнім є і вироблення каталогу спеціальних принципів цієї діяльності. Спроба систематизувати й охарактеризувати принципи право- захисної діяльності органів місцевого самоврядування зроблена у дисертаційному дослідженні П. Шишова, в якому він пропонує до принципів зазначеної діяльності включити принципи: дотри­мання прав і свобод людини і громадянина органами місцевого самоврядування; гласність у діяльності органів місцевого само­врядування; правове регулювання повноважень органів місце­вого самоврядування; законність в організації та здійсненні міс­цевого самоврядування; матеріальна і фінансова забезпеченість повноважень органів місцевого самоврядування; організаційне відокремлення місцевого самоврядування в системі організації влади; поєднання колегіальності і єдиноначальності в організа­ції місцевого самоврядування; державна гарантія місцевого само­врядування; відповідальність органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування^[168]. Не применшуючи важливості наукового доробку цього автора, вважаємо, що пере­лічені принципи не повністю відображають специфіку правоза­хисної діяльності у сфері місцевого самоврядування і більш під­ходять до загальних принципів організації і функціонування місцевого самоврядування.

На наш погляд, специфіка правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування обумовлює і специфіку принципів, на основі яких вона здійснюється. Вважаємо, що до таких прин­ципів слід віднести наступні принципи: конституційності і закон­ності; гуманізму; демократизму; поваги гідності особистості; рів­ності і недопущення дискримінації; відкритості (прозорості); доступності (інформаційної, організаційної); оперативності; спра­ведливості; публічності (широке освітлення діяльності у засобах масової інформації); юридичної відповідальності.

Представляє науковий інтерес і думка П. Шишова щодо власти­востей принципів правозахисної діяльності інститутів місцевого самоврядування, які він розглядає через їх функції, під якими він розуміє основні напрямки їх впливу на муніципально-правові від­носини, що складаються з приводу захисту прав і свобод людини і громадянина з боку органів місцевого самоврядування, громад­ських правозахисних об’єднань та інших правозахисних інсти­тутів. Ним виділяються такі функції принципів правозахисної діяльності інститутів місцевого самоврядування, як регулятивна, інформаційна та ціннісно-орієнтаційна. Регулятивна функція принципів правозахисної діяльності на рівні місцевого самовря­дування, на думку цього автора, привносить одноманітність у всю систему конституційних та інших галузевих норм, що регулюють відносини щодо формування, здійснення та гарантування основ правового стану особистості; інформаційний вплив принципів правозахисної діяльності відіграє істотну роль у вихованні право­вої культури кожного члена громади; об’єктом впливу ціннісно- орієнтаційної функції є правосвідомість в дії, тобто в єдності з правовою поведінкою суб’єктів правозахисник відносин, в рам­ках яких здійснюються і гарантуються основні права, свободи і обов’язки особистості^[169].

Отже, правозахисна діяльність у сфері місцевого самовряду­вання здійснюється на основі комплексної системи загальних принципів права щодо захисту прав і свобод людини та специ­фічних принципів, властивих органам місцевого самоврядування. Будь-який з них, маючи певну самостійність, є елементом в єдиній системі принципів і не може існувати поза нею.

Важливу роль у формуванні та розвитку правозахисної діяль­ності у сфері місцевого самоврядування відіграють міжнародні принципи, які, як ми зазначали раніше, прийнято називати «між­народними стандартами». В першу чергу, йдеться про міжнародні стандарти прав людини, «від ступеню реалізації яких в націо­нальному законодавстві та правозастосовній практиці залежить рівень демократизму політичної системи і зрілості громадян­ського суспільства»^[170].

В умовах глобалізації сучасного світу чітко окреслилася тен­денція актуалізації міжнародних стандартів прав людини, від­ходу від авторитаризму, що виражається в інституціоналізацїї та конституціоналізацїї державного життя, надання право­вого характеру відносин держави й особистості. Права людини ще в більшій мірі стали затверджуватися як інститут, що визна­чає взаємини у світовому співтоваристві, що дозволяє говорити про «глобалізацію прав людини». Глобалізація прав людини під­тверджує універсалізм прав людини, проявом якого стало фор­мування міжнародних стандартів прав людини і їх імплементація у внутрішньому законодавстві більшості країн світу.

На думку М. 0. Баймуратова, зростання ролі міжнародно- правових стандартів місцевого самоврядування на станов­лення його компетенції, що формується і закріплюється у наці­ональному законодавстві України, обґрунтовано цілим рядом факторів об’єктивної і суб’єктивної властивості. По-перше, об’єктивними процесами посилення ролі міжнародного права і його впливу на внутрішній правопорядок держав - членів міжнародного співтовариства. По-друге, посиленням почуття єдності і спільності народів і держав перед загрозами людської цивілізації - глобальними проблемами її існування і вижи­вання, а також новими загрозами, що зазіхають на самі основи вже існуючого світоустрою. По-третє, активізацією системної інтеграційної складової регіонального і міжнародного співро­бітництва, у якій місцевому самоврядуванню відведена істотна роль як одному з найважливіших напрямів можливого, вже існуючого і перспективного міждержавного співробітництва й однієї з найважливіших сфер демократизації соціального і державного життя^[171].

Для української держави, що стоїть на шляху демократиза­ції і європейської інтеграції, стратегічною метою є проведення конституційної, адміністративної та муніципальної реформ згідно зі стандартами, що склалися у межах як європейського пра­вового простору, так і світового співтовариства в цілому. Як спра­ведливо стверджує Ю. 0. Волошин, «...в результаті прийняття Конституції України (1996 року) та Закону України «Про міжна­родні договори України» (2004 року) істотно зросли можливості впливу міжнародного права на вітчизняні галузі права й, тим самим на їх інтернаціоналізацію - шляхом створення відповідного процесуального механізму, зокрема шляхом широкої імплемента­ції норм міжнародного права у тому числі міжнародних стандар­тів у вітчизняне законодавство...»^[172]. Цей процес позитивно впли­нув на формування багатьох галузей вітчизняного права, зокрема муніципального.

Серед актуальних теоретичних і практичних проблем форму­вання сучасної моделі місцевого самоврядування особливо важ­ливими є питання муніципальної конкретизації і розвитку конс­титуційного статусу людини та становлення ефективної системи захисту муніципальних прав членів територіальних громад, які мають орієнтуватися на норми та принципи міжнародного права, у тому числі і «перш за все відповідно до об’єктивної історичної та культурної близькості до Європи - на європейські стандарти правового становища людини в муніципальній демократії»^[173]. З огляду на це актуалізується концептуальне осягнення основних міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування у сфері захисту прав людини.

Терміни «міжнародно-правові стандарти», «міжнародні стан­дарти», «стандарти Ради Європи» в зв’язку із поширенням про­цесів глобалізації та інтернаціоналізації міжнародних правил та суспільного життя, досить часто зустрічаються в юридичній літературі. Але, як зауважують деякі дослідники, на жаль, автори публікацій обмежуються лише використанням цих термінів, не розкриваючи їх поняття та змісту^[174].

У широкому розумінні термін «стандарт» (від англ. Standard- норма, зразок) сприймається як модель, взірець, еталон, утво­рюючи синонімічний ряд зі словом «критерій» (criterion), і застосовується щодо характеристики і ознак того чи іншого об’єкта. Міжнародні стандарти визначаються як «норми і прин­ципи, які закріплюють стандартизовані правила поведінки суб’єктів міжнародного права в тих чи інших сферах міждер­жавного співробітництва»^[175]. Міжнародні стандарти, залежно від сфери дії. поділяються на універсальні, тобто визнані у всьому світі, і регіональні, дія котрих розповсюджується на певний регіон чи територію якогось міждержавного об’єд­нання (наприклад, Рада Європи, Європейський Союз тощо). Зазвичай, регіональні стандарти частіш бувають більш кон­кретними і передбачають більш сувору відповідальність для держав-порушників цих стандартів. Залежно від змісту стан­дарти бувають загальні й спеціальні, які стосуються певної групи міжнародних відносин.

За своїми ознаками міжнародно-правові стандарти є прави- ламиу вигляді певної моделі поведінки,змістякої в багатьох випад­ках є конкретним і визначеним. На думку професора 0.1. Тіунова така модель поведінки стосується суворо визначеного формату дій чи утримання від дій, типової умови, на основі якої набува- ється благо. Для стандарту характерними є типізація, еталонність правила поведінки, яка часто не передбачає альтернативи у діях держав. З урахуванням типізації формулюються відповідні права і обов’язки держави. Міжнародно-правовий стандарт, продов­жує 0.1. Тіунов, відображує єдність вимог, що містяться в ньому, для всіх учасників відповідного міжнародного зобов’язання і має за мету бути для них типовим орієнтиром, забезпечити їх рівні права та одноманітну поведінку в рамках цього стандарту^[176].

Розглядаючи міжнародні правові стандарти з онто-гносеоло- гічних та функціональних позицій, С. М. Ляхівенко зазначає, що: під ними, насамперед, розуміються єдині принципи і норми щодо поведінки суб’єктів права, які зафіксовані в основних джерелах міжнародного права як універсальних, так і в регіональних пра­вових актах; вони є оптимальними юридичними вимогами сто­совно правових систем держав - учасниць міжнародного спів­товариства; вони відображають найкращі правові досягнення міжнародного права та співробітництва держав - членів міжна­родної спільноти та держав - членів універсальних і регіональних міжнародних міжурядових організацій; вони фіксуються у відпо­відних джерелах права в вигляді принципів і норм права; вони об’єктивуються через основні джерела міжнародного права; вони є обов’язковими вимогами для держав-учасників міжнародних договорів, що містять такі правові стандарти; вони є основою для узгодження міжнародного і національного права^[177].

Схожою є думка Б. Я. Кофмана, який стверджує, що правова природа міжнародних стандартів досить чітко характеризує їх дефінітивний зміст, який в аксіологічному, телеологічному, предметному, об’єктному, конституційно-інституціональному і статуарно-функціональному аспектах можна звести до декіль­кох позицій: вони є стандартами в сфері прав людини, тобто пев­ними нормативними рамками, в межах яких має діяти держава, його органи та інші суб’єкти права з метою легалізації, легітима­ції, охорони, захисту та реалізації різнорівневих і поліоб’єктних прав людини; виникають в результаті міжнародної нормотвор- чості (правотворчості); є правилами, передбаченими в міжнарод­ному праві; знаходять зовнішнє вираження за допомогою між­народного правила поведінки (міжнародної правової норми); виступають у вигляді зобов’язань держав, взятих ними в рамках міжнародних угод; мають наднаціональний характер, але прак­тично реалізуються у внутрішній діяльності держави; за своєю правовою конструкцією і етимологічним змістом є міжнарод­ними нормами-принципами, тобто основними началами, що регу­люють коло суспільних відносин, що становлять інтерес для дер­жав - членів світової спільноти^[178].

На сьогодні слово «стандарт» широко розповсюджене і вико­ристовується у практиці та риториці як юристів, так і політиків, соціологів тощо, у тому числі й коли мова йде про правове регулю­вання прав людини. Прийнято вважати, що уперше термін «стан­дарт» стосовно прав людини було використано у тексті Загальної декларації прав людини, у якій уперше філософська концепція прав людини отримала визнання й юридичне втілення. Світова спільнота визнає Загальну декларацію документом, що відображує загальні стандарти - систему узгоджених норм, які є орієнтиром для взаємоприйнятної, цивілізованої поведінки у взаємовідноси­нах між державами, а також слугують основою в оцінюванні дій дер­жав щодо індивідів у процесі здійснення прав і свобод людини^[179].

У цьому контексті слід підтримати позицію Д. П. Марти- новського, який вважає, що міжнародно-правові стандарти - це не стільки міжнародні, скільки конституційно-правові цінності, що відображають результативний шлях розвитку націо­нальних систем конституційного права, які спочатку були запо­зичені з національного на міжнародний рівень через їх високе релятивістське навантаження й особливу гуманістичну значи­мість - з метою їх фіксації, формалізації та закріплення в нормах міжнародного договірного права - а потім повернуто на націо­нальний рівень правового регулювання в погодженому (на уні­версальному, регіональному рівнях) стані у вигляді норм між­народного права і такі, що через сприйняття національним конституційним правопорядком містять в собі відповідні норма­тивні орієнтири його подальшого розвитку і вдосконалення.

На думку цього дослідника, міжнародно-правові стандарти як норми міжнародного договірного права, що з’являється в період розроблення міжнародних багатосторонніх міждержав­них договорів з найактуальніших питань міжнародного публіч­ного права, зокрема з питань міжнародної регламентації та регу­лювання прав і свобод людини, виборчого права, місцевого самоврядування, функціонування демократичної правової дер­жавності тощо, тобто об’єктів, які раніше були виключно об’єк­тами внутрішньодержавного регулювання, потім були запози­чені міжнародним правом і через міжнародні норми у вигляді міжнародно-правових зобов’язань держав-підписантів таких договірних документів повертаються на рівень національного конституційного права^[180].

Принципові положення міжнародних стандартів прав людини знайшли своє відображення в багатьох інших міжнародних актах, зокрема, в Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права, Європейській конвенції про захист прав людини та основних сво­бод та багатьох інших, що складають основу універсального век­тора міжнародних стандартів захисту прав людини.

З часом міжнародні договори з прав людини стали більш цілеспрямованими і спеціалізованими з точки зору як поруше­них у них проблем, так і тих соціальних груп, які потребують захисту на основі їх положень. Число міжнародних документів з прав людини продовжує зростати, вони продовжують удоско­налюватися, і в них знаходять свій подальший розвиток осново­положні права і свободи, закріплені в Міжнародному біллі про права людини, і зачіпаються такі аспекти, як расова дискриміна­ція, тортури і насильницькі зникнення, а також права інвалідів, жінок, дітей, мігрантів, меншин і корінних народів тощо. Варто зауважити, що на сьогодні існує понад тисячу різних міжнародно- правових актів, які містять стандарти прав людини, як універ­сального, такі спеціального характеру.

Але варто зауважити, що, незважаючи на таку кількість між­народних документів, світовим співтовариством досі не виро­блено необхідних з методологічної точки зору єдиних політико- правових норм і стандартів прав людини та єдиного визначення поняття «міжнародні стандарти». Міжнародним правом виро­блені лише критерії, яким повинні відповідати такі стандарти. Так, в Резолюції ГА OOH «Встановлення міжнародних стандартів у галузі прав людини» № 41/120 від 04 грудня 1986 р. зазначено, що стандарти повинні: відповідати існуючим нормам міжнарод­ного права; носити базовий характер; виходити з поняття гідно­сті та цінності людини; бути достатньо чіткими, щоб дати мож­ливість виокремити права і обов’язки, які можливо реалізувати; містити механізм ефективної імплементації, включно з системою звітів; привертати увагу й підтримку світової спільноти^[181].

Немає одностайності у концептуальних підходах до визна­чення поняття «міжнародні стандарти у галузі прав людини» і у науковому середовищі. Так, у юридичній літератури можна зустріти такі визначення міжнародних стандартів прав людини, як «міжнародно-правові норми, що розвивають й конкрети­зують принцип поваги прав людини»^[182]; «конкретні зобов’я­зання держав міжнародно-правового характеру»^[183]; «критерії оцінки національного законодавства з прав людини»^[184]; «певні показники прав людини, встановлені у міжнародних актах, котрі заохочують чи зобов’язують держави»^[185], «сформована шляхом міждержавного співробітництва у рамках універсальних й регіо­нальних міжнародних організацій система мінімальних імпе­ративних вимог, адресованих державам з приводу визнання, дотримання й захисту прав і свобод осіб, котрі знаходяться під їх юрисдикцією»^[186]. Кожне з наведених визначень відображає окремі аспекти цієї категорії, не даючи цілісного уявлення про неї.

Проведений аналіз існуючих у науковій літературі точок зору дозволяє стверджувати, що міжнародні стандарти прав людини - це правове поняття, різновид міжнародних норм, закріплених у великій групі нормативних актів, та частина міжнародних загальних правил, яким ще не надана юридична сила, прийня­тих і визнаних на міжнародному рівні, які, незалежно від того, чи породжують вони чи ні правові зобов’язання для конкретних держав, в силу принципу їх універсальності й здійснення функції захисту фундаментальних прав і свобод людини є еталоном для держав, правилами у вигляді певної моделі поведінки, які підля­гають безпосередньому застосовуванню у національних правових системах й дозволяють визначати ступінь реалізації прав й сво­бод людини в цих державах^[187].

У системі міжнародних стандартів прав людини виокремлю­ють групу міжнародних стандартів захисту прав людини. Так, М. В. Мархгейм, розглядаючи міжнародні стандарти прав людини з системних позицій, стверджує, що ця система розвивається не лише на універсальному й регіональному рівнях, які взаємо­пов’язані один з одним, а й у матеріальному (визнання й дотри­мання узгодженого мінімального каталогу прав людини і основних свобод) і процесуальному (захист цього каталогу у встановленій формі і узгодженому порядку) вимірі. З чого робиться висновок,

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу що міжнародні стандарти захисту прав і свобод людини - це скла­дова частина міжнародних стандартів прав людини. Міжнародні стандарти захисту прав людини (правозахисні стандарти) обу­мовлюють міру належної поведінки держави, його уповноваже­них органів при здійсненні захисту прав і свобод осіб, які перебу­вають під її юрисдикцією. Витікаючи з норм міжнародного права, вони виступають фактором максимального використання націо­нальних засобів захисту прав людини. Міжнародні правозахисні стандарти об’єднують принципові зобов’язання держав щодо захисту прав людини, інституційне забезпечення цього процесу і знаходять відображення в міжнародних актах універсального і регіонального масштабу^[188].

Специфіка міжнародних правозахисних стандартів у сфері міс­цевого самоврядування полягає у їх нерозривному зв’язку і орга­нічному взаємовпливі не лише із загальними міжнародними стан­дартами прав людини, а й стандартами місцевого самоврядування. Основні засади та принципи організації і діяльності місцевого самоврядування закріплені у міжнародно-правових документах локальної демократії, які розробляються у рамках міжнародних міжурядових організацій універсального характеру (00Н, її спе­ціалізовані установи тощо); міжнародних міжурядових організа­цій регіонального характеру (Рада Європи, Європейський Союз, Організація з безпеки і співробітництва в Європі та ін.) і сприйма­ються державами-членами цих організацій за допомогою підпи­сання міжнародних договорів; у рамках міжнародних неурядових організацій місцевої влади (наприклад, Всесвітня асоціація місце­вого самоврядування).

Міжнародні стандарти місцевого самоврядування - це спільно вироблені і прийняті державами світу в рамках міжнародних між­державних організацій міжнародні норми, що регулюють найваж­ливіші питання становлення, формування і розвитку місцевого самоврядування, основні принципи, форми й методи здійснення муніципальної діяльності на території конкретних держав та інші

багатоаспектні питання міжнародного всебічного співробітни­цтва територіальних громад та місцевої влади. Як слушно зазна­чає М. 0. Баймуратов, міжнародні стандарти функціонування місцевої демократії належать до міжнародних конвенцій спеці­ального порядку що встановлюють правила, визнані більшістю держав, і є нормами міжнародного права, які містяться в міжна­родних договорах, що розробляються державами в рамках міжна­родних міжурядових організацій, на процеси розроблення яких впливають глобальні тенденції інтернаціоналізації міжнародного життя^[189]. Тому більш чітке уявлення про ці міжнародні стандарти можна отримати в процесі аналізу нормативних положень відпо­відних міжнародних угод.

Так, наприклад, з урахуванням нових вимог демократич­ного розвитку суспільства та поширенням інтеграційних про­цесів, у 2008 році приймається друга Європейська Хартія міст - «Маніфест нової урбаністики», яка доповнює та актуалізує першу щодо дотримання принципів соціальної справедливості та рівно­правності, підвищення ефективності й якості управління тощо з метою забезпечення та захисту прав громадян^[190]. У цьому ж доку­менті пояснюється, чому саме міста визнаються в якості основних муніципальних одиниць, особливості яких враховуються при виробленні стандартів місцевого самоврядування та захисту прав людини на місцевому рівні.

Так, у преамбулі Маніфесту нової урбаністики зазначено, що «міста стали тією частиною європейської території, яка перша і найбільш сильно відчула на собі наслідки глобалізації, оскільки саме міста стали головним місцем адаптації Європи до нових технологічних, екологічних, економічних та соціальних умов, що виникли в результаті цієї глобалізації. Таким чином, наші міста вільно або мимоволі вступили в епоху глобалізації і були змушені відповідати на її основні виклики. Вони стали привілейованим майданчиком для виникнення нових форм способу життя, інших соціальних зв’язків і нової соціальної гнучкості».

Крім того зазначається, що одночасно міста зіткнулися з широ­комасштабними соціальними і економічними змінами: зменшення ролі робітничого класу і поглиблення соціальних відмінностей, зростаюча міграція і старіння населення, постійне розширення площі міст і повсюдне використання автомобілів і транспорту, виклики, пов’язані з існуючими загрозами для навколишнього середовища тощо. Тому прийняття такого роду документів свід­чить про глибоке усвідомлення масштабів змін, що відбуваються, і про колективне прагнення враховувати ці зміни. Підготовлені різними організаціями і викладені в різній формі, вони підтвер­джують, проте, право жителів «на місто», тим самим підкреслю­ючи ключову роль городянина-громадянина в центрі урбаністич­ної політики^[191].

На цьому етапі прискореного розвитку, пов’язаного з проце­сами глобалізації, були прийняті і інші основоположні документи, присвячені містам та іншим територіальним громадам. Деякі з них були розроблені Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи. Так, забезпеченню участі муніципалітетів у процесі європейської уніфікації й просуванні демократії та кооперації між органами влади різних рівнів присвячені Рекомендації Конгресу місцевих і регіональних влад Європи 280 (2010) про роль місце­вих і регіональних органів влади в дотриманні прав людини від 19 жовтня 2011 р. В Рекомендаціях, зокрема, зазначено, що, міс­цеві і регіональні органи влади повинні виконувати ті обов’язки, пов’язані з правами людини, які випливають з міжнародних зобов’язань держав-членів і що місцеві та регіональні органи влади забезпечують права людини одночасно з тим, як вони здійснюють місцеве самоврядування. Конгрес закликає держави заохочувати місцеві і регіональні органи влади до сприяння дотри­манню прав людини як фундаментальної основи, мотиву та мети їх діяльності та створення незалежних правозахисних органів, здатних не лише реагувати на порушення прав людини, а й впро­ваджувати профілактично-попереджувальні міжнародні страте­гії щодо недопущення таких порушень, «сприяти їх уникненню, тобто допомагати людям ще до того, як вони стають «жертвами» репресій, зловживань, корупції, перевищення службових повнова­жень тощо, тобто до порушення їх прав, а виходить, що і замість порушень, які не відбудуться»^[192].

Просування ідеї підвищення рівня забезпечення й захисту прав людини у містах та сприяння її розповсюдження на між­народному рівні для створення більш справедливого й мир­ного світу стало лейтмотивом Європейської Хартії з охорони прав людини у місті (European Charter for the Safeguarding of the Human Rights in the City) 2000 року^[193]. Метою Хартії є заохочення підвищення поваги до прав людини з боку муніципальних орга­нів влади, сприяння інтеграції мешканців міст у суспільне життя, підвищення їх політичної активності та залучення до управ­ління справами міста. Окремий розділ присвячено механізмам реалізації та захисту прав людини у сфері місцевого самовря­дування, особливо наголошуючи на заохоченні розвитку інсти­тутів медіації та позасудових форм захисту, до яких можна від­нести, наприклад, муніципальних омбудсманів, ради і комісії з розгляду скарг споживачів, пацієнтів, боротьби з корупцією чи дискримінацією тощо^[194].

Варто також відмітити Ольборгську хартію «Міста Європи на шляху до сталого розвитку» 1994 року, аналіз положень котрої дозволяє визначити нові підходи до систематизації муніципальних прав і свобод людини^[195]. Хартія, спираючись на визнання неможли­вості гідного життя людей без сталості місцевих громад, не лише визначає функціональну роль місту забезпеченні сталого розвитку, а й закріплює позитивні обов’язки місцевих влад по відношенню до членів місцевих громад і їх прав, розкриває поняття «соціаль­ної справедливості, що сприяє розвиткові міст» та зобов’язує владу інтегровано вирішувати завдання забезпечення основних соціаль­них потреб населення та підвищення якості життя у місті, покладає на них відповідальність за політичний, соціальний, екологічний та економічний розвиток міст, який повинен проходити під гаслом сталого розвитку. Тобто, Ольборгська хартія розглядає проблему сталого розвитку муніципалітетів у взаємозв’язку з забезпеченням і захистом прав громадянина.

Паралельно проблеми відродження міст у глобалізованому світі та забезпечення і захист муніципальних прав людини ста­ють в центрі уваги не лише на європейському, а й на світовому рівні. З огляду на швидку урбанізацію міст світу і беручи до уваги наслідки глобальних тенденцій для життя жителів Землі, клю­чове значення для формулювання потреби у втручаннях організа­цій системи 00Н, які одночасно носили б як більш глобальний, так і більш місцевий характер, має нова стратегія, відповідно до якої місцеві громади були б наділені повноваженнями для досяг­нення глобальних стандартів в гармонійному поєднанні з робо­тою над досягненням цілей на місцевому рівні. Так, у 2011 році приймається такий важливий міжнародний документ, який сто­сується муніципальних прав людини, як Кванджуйська декла­рація, в основу якої покладена Концепція «міста прав людини», що є виробленою на глобальному рівні ініціативою, спрямо­ваною на забезпечення та захист прав людини на місцевому рівні. Місто прав людини визначається як «місцева громада і соціально-політичний процес, що протікає у місцевому контексті, в яких права людини відіграють ключову роль у якості фундамен­тальних цінностей та керівних принципів»^[196]. Місто прав людини передбачає спільне управління, засноване на правозахисному підході, коли місцеві органи влади та громадянське суспільство, організації приватного сектору та інші зацікавлені сторони пра­цюють спільно для покращення якості життя всього населення, діючи у дусі партнерства і у відповідності до стандартів і норм в галузі прав людини. Правозахисний підхід до місцевого само­врядування включає в себе принципи демократії, участі, відпо­відального керівництва, прозорості, підзвітності, недискриміна- цїї, розширення прав та можливостей, верховенства права тощо. В концепції міста прав людини підкреслюється також важливість наявності доступних для всіх громадян ефективних і незалежних механізмів захисту прав людини та контролю за їх здійсненням^[197].

Визначенню нових ініціатив у питаннях забезпечення якості життя та захисту прав людини на місцевому рівні присвячені й такі документи, як Декларація про міста та інші населені пункти у новому тисячолітті, прийнята ГА OOH у червні 2001 року, у котрій підкреслюється, що людина, її права та законні інтереси залишаються у центрі уваги світової спільноти, що в сучасний період загострення таких проблем, як бідність, безробіття, без­домність, відсутність основних послуг, соціальна ізоляція деяких верств населення, зростає усвідомленість необхідності комплек­сного вирішення цих проблем із залученням більш ширшого кола громадськості та розширенням можливостей місцевих органів влади, неурядових організацій та інших партнерів для більш активної і ефективної участі у сталому розвиткові насе­лених пунктів, розбудові місцевої демократії та забезпеченні і захисті прав людини^[198].

Значний інтерес представляє також Глобальна (всесвітня) хар­тія прав людини у місті (Global Charter-Agenda on Human Rights in the City) 2011 року у якій підкреслюється, що двадцять перше століття характеризується процесами глобалізації та урбанізації суспільства, що призводить до швидких темпів зростання місь­кого населення та виникнення міських агломерацій і мегаполісів, у яких формування самих людей та способу їх життя визначаються станом соціально-культурного середовища. Процес урбанізації супроводжується збільшенням різноманітних потреб людини, підвищенням вимог до якості життя, до зменшення рівня бід­ності, а також із ускладненням взаємовідносин громадян з орга­нами публічної влади та управління щодо реалізації та захисту своїх прав та законних інтересів. Як зазначається у преамбулі Хартії, громадянам іноді важко знайти шлях у лабіринтах право­вої та адміністративної бюрократії та тяганини^[199].

Тому для становлення міста як нового політичного і соціаль­ного простору, де є всі можливості для розвитку демократичного суспільства, виникає необхідність у більш чіткому визначенні пра­вил проживання у місті та прав і обов’язків громадян, а також спо­собів і методів їх забезпечення та захисту. Перелік таких основних прав людини і, в першу чергу, «право на місто», які повинні визна­ватися, захищатися й забезпечуватися у кожному місті, а також зобов’язання муніципальних влад щодо реалізації кожного конк­ретного права людини й містяться у зазначеній Хартії^[200].

Отже, міжнародно-правові стандарти захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування є засадничими положеннями міжнародного права у формі міждержавних угод та рішень між­народних організацій, що сприяють належному здійсненню прав людини на місцевому рівні, імплементація котрих у національне законодавство слугує одним із факторів розвитку локальної демократії та зміцненню муніципально-правового статусу особи, сприяє інтеграції правозахисного аспекту у всі ініціативи місце- вих органів влади. їх безпосереднє застосування у національному механізмі захисту прав людини підвищує його ефективність, роз­ширює обсяг правових засобів захисту та дозволяє напряму вико­ристовувати норми міжнародного права у процесі захисту пору­шених прав людини на національному рівні, у тому числі й на рівні місцевого самоврядування.

Як слушно зазначає В. М. Шкабаро, визнання і сприйняття вітчизняним законодавцем та органами місцевого самовряду­вання принципів і стандартів зазначених міжнародних актів, дозволить більш чітко систематизувати повноваження рад місь­кого рівня, визначити межі їх компетенції, розширивши при цьому сферу відповідальності місцевої влади, а також уніфікувати «питання місцевого значення», які є основним об’єктом місцевої демократії і не знайшли своєї конституційної регламентації. Крім того, положення цих міжнародних нормативно-правових актів можуть бути покладені в основу статутів територіальних громад міст та інших населених пунктів України, активізувавши та моди­фікувавши локальну правотворчість^[201].

На наш погляд, міжнародно-правові стандарти захисту прав людини на рівні місцевого самоврядування можна уявити у вигляді системи, до якої входять загальні (універсальні і регіо­нальні) міжнародні стандарти прав людини; стандарти правового захисту прав і свобод людини; спеціальні стандарти функціону­вання місцевого самоврядування. Такий підхід до поділу міжна­родно-правових стандартів дозволяє більш глибоко усвідомити сутнісні особливості та природу правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування.