Особливості реалізації окремих видів муніципальних прав людини

Як ми вже зазначали, дослідження прав людини у контексті місцевого самоврядування та конституційно-правових проблем організації та здійснення правозахисної діяльності в межах тери­торіальних громад, так саме як і концептуалізація місцевого само­врядування через призму прав людини та реалізації принципів верховенства права, свободи, рівності тощо, є одним з найважли­віших завдань юридичної науки.

Слід зазначити, що права людини мають важливе системо- творче та функціонально-телеологічне значення у процесах фор­мування муніципалізму. По суті це центральний інститут муні­ципальної демократії та неодмінний атрибут муніципальної влади. Саме необхідність вирішення питань місцевого значення та забезпечення прав людини за місцем проживання детермінує конституційне визнання місцевого самоврядування. Адже згідно Конституції в Україні визнається та гарантується місцеве само­врядування (ст. 7) як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу значення в межах Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140). Причому своє право на участь у місцевому самоврядуванні грома­дяни України реалізують саме за належністю до відповідних тери­торіальних громад.

Наведена раніше характеристика муніципальних прав людини як інституту місцевого самоврядування означає, що нормативно- правове забезпечення муніципальних прав здійснюється (має здійснюватися) не тільки на загальнодержавному, а і на всіх рів­нях муніципально-правового регулювання, насамперед, вклю­чаючи локальний (муніципальний).

Так, наприклад, у Рекомендації Конгресу місцевих і регіональ­них влад Європи 280 (2010) про роль місцевих і регіональних орга­нів влади в дотриманні прав людини від 19 жовтня 2011 року^[118] зазначається, що демократія і права людини є взаємозалежними, причому демократія, в тому числі на місцевому та регіональному рівні, не може існувати без безумовного дотримання прав людини. У цьому ж документі закріплено, що, по-перше, місцеві і регіо­нальні органи влади повинні виконувати ті обов’язки, пов’язані з правами людини, які випливають з міжнародних зобов’язань

держав-членів, при цьому тільки в рамках своїх місцевих/регіо- нальних повноважень; по-друге, місцеві та регіональні органи влади є не тільки представниками центрального уряду - вони забезпечують права людини одночасно з тим, як вони здійснюють місцеве самоврядування; по-третє, ефективне управління є таким управлінням, яке засноване на дотриманні прав, при цьому вико­нання обов’язків, пов’язаних з правами людини, є тим викликом, подолання якого може зміцнити демократію на місцевому рівні; по-четверте, необхідно забезпечувати, щоб місцевим і регіональ­ним органам влади виділялися такі фінансові ресурси, рівень яких дозволить цим органам влади належним чином дотриму­ватися прав людини і при цьому розглядати і розвивати свою власну діяльність для дотримання цих прав; по-п’яте, необхідно залучати представників місцевих і регіональних органів влади до підготовки національних стратегій, політики та індикато­рів в галузі прав людини для того, щоб використовувати їх вне­сок і прагнути усвідомлення ними відповідальності щодо дотри­мання прав людини; по-шосте, необхідно заохочувати місцеві і регіональні органи влади до того, щоб сприяти дотриманню прав людини через ініціативи просвітницького характеру, а також завдяки здійсненню місцевих і регіональних планів дій; по-сьоме, необхідно сприяти створенню незалежних механізмів розгляду скарг на місцевому та регіональному рівні, і, зокрема, створювати незалежні органи, такі як місцеві чи регіональні омбудсмени або уповноважені, здатні знайти відповіді в тих випадках, коли права людини повною мірою не дотримуються, зокрема, при наданні публічних послуг на місцевому рівні тощо.

В аспекті формування громадянського суспільства та його взаємодії з державою колосальне значення мають принципи Декларації щодо забезпечення доброго врядування на місце­вому і регіональному рівнях 2005 р.^[119], з поміж яких, насампе­ред, принцип інноваційності та відкритості до змін, який дозво­лятиме територіальними громадам знаходити ефективні шляхи вирішення проблем та використовувати сучасні методи надання послуг, реалізовувати пілотні та випробовувати нові програми і вивчати досвід інших, створювати сприятливий клімат для змін задля досягнення кращих результатів.

Так, мегатрендом сучасного європейського муніципалізму є принцип сталого розвитку та стратегічної орієнтації, який передбачає врахування інтересів майбутніх поколінь. Потреби майбутніх поколінь беруться до уваги в поточній діяльності міс­цевого самоврядування. Рішення на місцевому рівні мають при­йматися з урахуванням усіх видів витрат, як то екологічні, струк­турні, фінансові, економічні чи соціальні, з метою запобігання передачі проблем та напруги наступним поколінням. Має існу­вати розгорнуте та стратегічне бачення майбутнього місцевої громади з розумінням того, що є необхідним для такого розвитку.

Як зазначається у Декларації, ефективна демократія та добре врядування на місцевому і регіональному рівнях є важливими для забезпечення високого рівня надання послуг населенню та, як наслідок, створення громад «сталого розвитку». Такі гро­мади - це території, де люди бажають жити і працювати як сьо­годні, так і в майбутньому.

У цьому контексті особливе звучання має рішення учасників цієї Декларації вважати «забезпечення доброго місцевого і регі­онального врядування» глобальним завданням, яке має бути досягнуто країнами-членами Ради Європи з метою реагування на виклики, які постали перед європейським співтовариством, та забезпечення законних інтересів громадян.

Ці тенденції значною мірою детерміновані особливістю місце­вого самоврядування та муніципальної демократії, як відкритої та самостійної системи, яка породжена громадянським суспільст­вом та пов’язана з його політичною системою мережею безкі­нечних прямих та зворотних зв’язків. Місцеве самоврядування є органічною частиною оточуючого середовища та втілює у собі всю його багатогранність. Його еволюція - це тривалий, розтяг­нутий у часі та просторі процес, який складається із сукупності історичних етапів, критеріями виділення яких як правило є різкі, переломні моменти у розвитку суспільства і держави, демократії та владних інститутів, які були викликані сукупністю загально цивілізаційних, державних та регіональних, внутрішніх та зовніш­ніх, політичних, економічних, соціальних, культурних, екологіч­них та інших тенденцій і процесів, які детермінують можливість виникнення, визнання та розвитку місцевого самоврядування у конкретній державі.

У силу цього сьогодні особливо актуалізується питання про процеси визнання, становлення та перманентного розвитку муніципалізму, місцевого самоврядування та інститутів локаль­ної демократії в окремих європейських державах, європей­ському континенті в цілому та загальноцивілізаційному значенні як з точки зору формування українського, європейського та сві­тового конституціоналізму, процесів демократизації, глобалізації та європейської міждержавної інтеграції, так і формування сучас­ної ефективної моделі міжнародного гуманітарного права, конс­титуційного гуманітарного права та муніципального гуманітар­ного права.

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу у преамбулі Європейської Хартії місцевого самоврядування^[120] мотив її прийняття: «охорона і посилення місцевого самовряду­вання в різних країнах Європи є важливим внеском у розбудову Європи на принципах демократії і децентралізації влади».

Фундаментальні принципи демократії, верховенства прав людини, визнання місцевого самоврядування, а також акумульо­ваний світовий досвід організації та функціонування муніципаль­ної влади, знайшли своє закріплення у так званих міжнародно- правових стандартах місцевого самоврядування, які відіграють колосальну роль у процесах формування європейського муніци­пального права, нормативному регулюванні організації та функ­ціонування місцевого самоврядування, як в окремих зарубіжних країнах, так і на регіональному і глобальному рівнях, а також ста­новлення багаторівневої системи захисту прав людини, у тому числі муніципального правозахисного механізму.

У практиці муніципального будівництва найбільш важ­ливим є не тільки загальне визнання, рецепція, ратифікація, імплементація та законодавче закріплення стандартів місце­вого самоврядування, але й реальний та ефективний режим їх дотримання та захисту. Саме для того, щоб муніципальні права людини не залишалися декларативними, необхідний конкрет­ний внутрішньодержавний механізм здійснення міжнародних стандартів місцевого самоврядування. Формування такого меха­нізму, налагодження його елементів залишається однією з най­більш актуальних проблем удосконалення муніципального законодавства.

Міжнародні стандарти муніципальної демократії відіграють значну роль у процесах становлення муніципалізму, громадян­ського суспільства, соціально-правової державності та реалізації прав місцевого самоврядування в сучасному світі. Такими стан­дартами є міжнародно-правові норми, що регламентують основні принципи, форми і методи здійснення муніципальної діяльності, прийняті державами світу в рамках міжнародних міждержавних

організацій.

Закріплення таких положень на універсальному та регіо­нальному рівні за допомогою рамкових норм міжнародного права, свідчить про важливість інституту місцевого самовряду­вання не тільки у міжнародному аспекті, що характеризується актуалізацією і глобалізацією предметів муніципально-право­вого регулювання, але й в національному (внутрішньодержав­ному) вимірі, їх роллю у процесах формування громадянського суспільства, реалізації прав людини, становлення муніципаль­ної влади та ефективної моделі місцевого самоврядування в Україні.

У сучасних міжнародно-правових стандартах локальної демо­кратії доволі рельєфно відображене її значення в умовах глобалі­зації та міждержавної інтеграції, зокрема безпосередньо зазнача­ється, що міждержавні угоди, які укладаються у сфері місцевого самоврядування, прямо обумовлені прагненням до досягнення «більш сильної єдності» між державами (Преамбула Європейської Хартії місцевого самоврядування^[121]); стверджується, що вони приймаються зі спеціальною метою - «бути для всіх націй стан­дартом, до якого слід прагнути, намагаючись досягти більш демократичного процесу, поліпшуючи, таким чином, добробут свого населення» (Преамбула Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування^[122]) або зазначається, що метою їх ухвалення є «сприяння економічному та соціальному прогресу прикор­донних регіонів і зміцненню солідарності, яка об’єднує народи Європи» (Преамбула Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями^[123]).

У преамбулі Декларації щодо забезпечення доброго вряду- вання на місцевому і регіональному рівнях^[124], зазначається, що «завдання, які сьогодні постали перед Європою, не є завдан­нями виключно для європейських країн - вони є глобальними та мають паралельно вирішуватись як на міжнародному, так і на місцевому рівнях».

Преамбула проекту Всесвітньої хартії місцевого самовряду­вання^[125] взагалі починається з нагадування, що принцип, закріп­лений у Загальній декларації прав людини, а саме в її статті 21, згідно якого воля народу має бути основою влади органів управ­ління всіх рівнів, а місцева демократія є основоположним правом.

Враховуючи, що «місцеве самоврядування є необхідним елементом демократичної організації державного та суспіль­ного життя кожної держави-учасниці СНД» та «усвідомлюючи необхідність спільних зусиль усіх держав-учасниць СНД у під­тримку реалізації демократичних принципів місцевого само­врядування та створення його дієвих гарантій», було прий­нято і Декларацію про принципи місцевого самоврядування у державах-учасницях СНД^[126].

Такого роду гуманістична спрямованість місцевого самовря­дування та його людиновимірний характер вказує на колосальне значення муніципальної демократії в аспекті формування грома­дянського суспільства та його взаємодії з державою як з точки зору вирішення питань місцевого значення, так і, особливо, реа­лізації прав людини. Останні у сучасному світі є органічним ком­понентом демократичного політичного простору, інструментом гуманізації суспільних відносин, формування творчої особис­тості та становлення постіндустріального людства. На права людини покладають вирішення ряду внутрішніх, міжнародних та глобальних завдань. Права людини знаходять свою присут­ність практично в кожній сфері життєдіяльності громадянського суспільства, відображаючи життя людини в особливому якісному стані, пов’язаному із затвердженням у громадській свідомості та практиці ідеї свободи особистості.

Прикладом тому є положення Стамбульської декларації з проблем поселень людей^[127], де, стосовно до конституційного права на безпечне для життя і здоров’я довкілля йдеться про його муніципально-правову модифікацію в обов’язок держав-учасни- ків цього документу забезпечити «особливі потреби жінок, дітей та молоді у надійних, здорових і безпечних умовах життя». З цією метою, держави-учасниці цього документу взяли на себе зобов’я­зання «добиватися покращення умов життя в населених пунктах такими засобами, які відповідають місцевим потребам та реаль­ностям», а також визнали «необхідність аналізу глобальних еко­номічних, соціальних та екологічних тенденцій в цілях утворення більш досконалого середовища мешкання для всіх людей». Також держави-учасники зобов’язуються «сприяти наданню повноцін­ного доступу людям з фізичними вадами, а також статевого рів­ноправ’я для участі в політичних акціях, програмах та проектах з питань житла та життєздатного розвитку поселень людей» (п. 7).

Про важливість місцевого самоврядування та муніципального права в умовах формування громадянського суспільства свідчать положення Екологічної Угоди Міст від 5 червня 2005 року^[128]. Розглядаючи даний документ як «синергетичне продовження зусиль по сприянню стабільності розвитку, посиленню нестійких економік, підвищенню суспільної активності, і захисту природ­них систем планети», сторони - мери багатьох великих міст світу (у т. ч. і м. Києва), які підписали його, виходили, у першу чергу, з того, що «більшість населення планети зараз живе в містах і що безперервна урбанізація приведе до того, що один мільйон людей буде переміщуватись до міст кожного тижня, створюючи тим самим нову низку екологічних проблем і можливостей». Вказуючи на те, що мери міст зі всього світу мають «унікальну можливість керувати розвитком належним чином підтримуваних міських центрів, в основі чого лежатимуть відповідні культурні і економічні місцеві заходи», сторони, які підписали цей документ, «зібралися разом для того, щоб вписати новий розділ в історію всесвітньої кооперації» та взяли на себе «зобов’язання підвищити рівень партнерських стосунків і побудувати екологічно стабільне, економічно динамічне, і соціально справедливе майбутнє для наших міських жителів».

З точки зору процесів формування та функціонування гро­мадянського суспільства доволі рельєфно специфіку реалізації окремих видів прав людини у місцевому самоврядуванні ілю­струють положення Переглянутої Європейської Хартії щодо участі молоді у громадському житті на місцевому та регіональ­ному рівнях, прийнятої Конгресом місцевих та регіональних влад Ради Європи на 10-й пленарній сесії 21 травня 2003 р.^[129], у якій вказується, що «активна участь молодих людей у процесі ухвалення рішень та громадській діяльності на місцевому і регі­ональному рівнях має важливе значення, якщо ми дійсно маємо намір побудувати більш демократичне, солідарне і процвіта­юче суспільство.... Підтримуючи і стимулюючи участь молоді у суспільному житті, місцеві і регіональні влади мають спри­яти соціальній інтеграції молодих людей, допомагаючи їм долати не лише проблеми та труднощі, але й знаходити відпо­відь на виклики сучасного суспільства, в якому часто доміну­ють егоїзм та індивідуалізм. Проте для того, щоб участь молоді в суспільному житті на місцевому і регіональному рівнях була успішною, постійною і осмисленою, потрібно мати щось більше, ніж розвиток політичних чи адміністративних систем. Будь-яку політику чи дію, покликану активізувати участь молоді в житті суспільства, має забезпечувати культурне середовище, що пова­жає молодь і враховує різноманітні потреби, обставини та споді­вання молодих людей».

У контексті порушеної нами тематики варто звернути увагу на положення частини 1.5 «Політика мобільності і обмінів» цього документу, у якій вказується, що місцевим і регіональним владам слід підтримувати об’єднання чи групи, що виступають за підви­щення мобільності молодих людей (молодих працівників, студен­тів або добровольців) через політику обмінів і розвивати політику зв’язків та усвідомлення себе громадянами Європи. Місцевим і регіональним владам слід заохочувати молодих людей, їх орга­нізації та навчальні заклади до активної участі в міжнародній діяльності, усіх видах обмінів та роботі в європейських мережах. Місцеві влади повинні бути готовими надати їм фінансову під­тримку з метою сприяння вивченню мов і міжкультурним обмі­нам, а також обміну досвідом.

Важливою є роль місцевого самоврядування у реалізації та захисті прав осіб з особливими потребами. Так, одними з моти­вів прийняття Конвенції про права осіб з інвалідністю^[130], стало розуміння того, що інвалідність - це поняття, яке еволюціонує, і що інвалідність є результатом взаємодії, яка відбувається між людьми, які мають порушення здоров’я, і відносницькими та середовищними бар’єрами і яка заважає їхній повній та ефек­тивній участі в житті суспільства нарівні з іншими, а також визнання цінного нинішнього і потенційного внеску осіб з інва­лідністю у загальний добробут і багатоманітність їхніх місцевих товариств і ту обставину, що сприяння повному здійсненню осо­бами з інвалідністю своїх прав людини та основоположних сво­бод, а також повноцінній участі осіб з інвалідністю дасть змогу зміцнити в них почуття причетності й досягти значних успіхів у людському, соціальному та економічному розвитку суспільства та викоріненні бідності (Преамбула).

Відповідно до ст. 19 цього документу, яка має назву «Самостійний спосіб життя й залучення до місцевої спільноти», держави-учасниці цієї Конвенції визнають рівне право всіх осіб з інвалідністю жити у звичайних місцях проживання, коли варі­анти вибору є рівними з іншими людьми, і вживають ефектив­них і належних заходів для того, щоб сприяти повній реаліза­ції особами з інвалідністю цього права та повному включенню й залученню їх до місцевої спільноти, зокрема забезпечуючи, щоб: а) особи з інвалідністю мали можливість вибирати нарівні з іншими людьми своє місце проживання й те, де й з ким про­живати, і не були зобов’язані проживати в якихось визначених житлових умовах; Ь) особи з інвалідністю мали доступ до різ­ного роду послуг, що надаються вдома, за місцем проживання, та інших допоміжних послуг на базі місцевої спільноти, зокрема персональної допомоги, необхідної для підтримки життя в міс­цевій спільноті й уключення до неї, та з метою недопущення ізо­ляції або сегрегації від місцевої спільноти; с) послуги та об’єкти колективного користування, призначені для населення в цілому, були рівною мірою доступні для осіб з інвалідністю і відповідали їхнім потребам.

Свідченням перманентного розширення муніципальних прав людини є європейська практика їх надання постійнім мешкан- цям-іноземцям. Так, ще у 1992 р. у рамках Ради Європи була при­йнята Європейська конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні^[131], якою встановлюється принцип, згідно з яким іноземним громадянам гарантуються громадянські та полі­тичні права, включно з правом брати участь у виборах. Так, згідно частини першої ст. 6 цього документу передбачається зобов’я­зання держав-учасників Конвенції надати кожному постійному мешканцю-іноземцю право голосувати та висувати свою канди­датуру на виборах до органів місцевого самоврядування, якщо він задовольняє тим правовим вимогам, які пред’являються грома­дянам і, крім того, на законних підставах постійно мешкає у від­повідній державі упродовж п’яти років, що передують виборам. Також встановлюється, що ценз осілості, передбачений у статті 6, може становити і менший період (ст. 7).

Такий підхід є свідченням того, що у державах сучасної Європи відбувається кардинальне переосмислення сутності та змісту конституційного права на участь в управлінні публічними спра­вами у вимірі громадянського суспільства: якщо держава має справи громадянами, іноземцями, особами без громадянства, біженцями, то місцеве самоврядування - з мешканцями. Держави- члени Ради Європи, які підписали Європейську хартію місцевого самоврядування, вважають, що право громадян брати участь в управлінні державними та суспільними справами належить до загальних для всіх держав демократичних приписів, і це право безпосередньо може бути здійснено саме на місцевому рівні.

Стратегічний моменту розумінні цієї проблеми полягає в ево­люції загального конституційного правового статусу людини в місцевому самоврядуванні. В умовах громадянського суспільства на рівні територіальних громад цілком змінюється система коор­динат, яка панує в державі щодо прав людини. З рівня «грома­дянин - держава» права людини переходять на рівень «мешка­нець - орган місцевого самоврядування» та трансформуються у муніципальні права особи.

Цей підхід, який існує в країнах сучасної Європи (напри­клад у Данії, Бельгії, Польщі, Латвії), безпосередньо пов’язаний із визнанням відмінності різних статусів публічної влади: дер­жавної влади як представника суспільства в цілому, його політич­ної влади та місцевого самоврядування - як публічної влади тери­торіального колективу. Так, наприклад, згідно з частиною 2 § 70 Конституції Угорської Республіки 1949 року на виборах до міс­цевого самоврядування та виборах міського голови виборче право, а також право участі в місцевому референдумі та місцевій народній ініціативі згідно особливого закону - належить також не угорським громадянам, які проживають на території Угорської Республіки як іммігранти, якщо вони на день виборів або, від­повідно, референдуму, знаходяться на території країни. Згідно ст. 130 Конституції Королівства Нідерланди 1983 року право участі в виборах муніципальних рад та бути обраним до їх складу може бути надано Актом парламенту особам, які не є громадя­нами Нідерландів, але постійно проживають в муніципалітетах, якщо вони відповідають тим саме виборчим цензам, що і грома­дяни Нідерландів.

Такий підхід є свідченням підвищення ролі муніципально- територіального чинника в житті суспільства, створенням дієз­датних територіальних громад, підтвердженням демократичних намірів національних держав та їх особливої уваги саме до меш­канців певних територій.

Доволі рельєфно ілюструє проблему реалізації права на участь у місцевому самоврядуванні в контексті форму­вання та функціонування громадянського суспільства екс­траполяція на локальний рівень загальновизнаного у сучас­ному світі принципу рівності чоловіка та жінки. Досягнення тендерної рівності неможливе без наявності відповідного механізму реалізації прав і свобод, а зміни в суспільстві, зви­чайно, відбуваються через політичний процес, монополь­ними власниками якого все ще залишаються переважно чоло­віки. Втім зміни у суспільстві, у тому числі й у їх гендерному вимірі, можуть відбутися лише за умовою, якщо такі зміни відбудуться у територіальних громадах. У сучасному міжна­родному політичному й соціологічному дискурсі поняття міс­цевого самоврядування, децентралізації та функціонування територіальних громад досить часто розглядають у зв'язку з поняттям гендеру^[132].

При цьому увага акцентується на тому, що «впровадження гендеру» означає не просто додавання «жіночого компоненту» до проектів та програм. Це, насамперед, аналіз і врахування різ­них умов та вимог щодо жінок і чоловіків, тих ролей, які вони відіграють у соціумі в цілому, та територіальних громадах і про­цесах децентралізації публічної влади, зокрема. Однією з най­більш гендерно-чутливих проблем, характерних для сучасної України, є обмежений їх доступ жінок до влади в цілому та муні­ципальної влади, зокрема. Адже, незважаючи на те, що жінки в Україні де-юре мають рівні права з чоловіками, де-факто вони продовжують зазнавати дискримінації, зокрема і в політич­ній сфері, оскільки недостатньо представлені на рівні прий­няття політичних рішень^[133]. Щоправда, на відміну від націо­нального рівня, ситуація з представленістю жіночого досвіду на місцевому рівні є дещо кращою та такою, що має позитивну тенденцію^[134].

Так, Комітет виборців України проаналізував результати вибо­рів 2015 року до міських рад м. Києва та міст-обласних цент­рів. За даними з 22 міських рад, було обрано 214 депутаток та 969 депутатів. Таким чином, середній рівень представництва жінок в міських радах - 18,1 %. З 214 депутаток, обраних за резуль­татами виборів, 13 (або 6,1 %) були лідерами партійних списків. Для порівняння, серед 5552 жінок-кандидаток в міські ради, було 58 лідерів списків, тобто 1 %. З одного боку, це свідчить про те, що закріплення за жінками місць в прохідній частині списку сприяє проходженню в місцеві ради. З іншого боку, 93,9 % обраних жінок-депутаток отримали мандат завдяки підтримці виборців, а не закріпленому місцю в списку. Тобто в суспільстві є потенціал для підтримки жінок на обрані посади, навіть за умови відносно меншого за чоловіків-кандидатів ресурсного забезпечення агіта­ції. В цілому, зазначають експерти, в порівнянні зі складом місь­ких рад попереднього скликання, ситуація з тендерним балансом покращилась в 11 з 22 радах. Поріг в ЗО % було подолано тільки в одній міській раді - а саме, в Чернігівській. При цьому, робиться висновок, що низький рівень представництва жінок в місце­вих органах влади, що обираються, не пов’язаний із небажанням жінок йти в політику.

Також Український Жіночий Фонд у партнерстві з Національним демократичним інститутом (НДІ) здійснив тен­дерний моніторинг місцевих виборів, що відбулись 25 жовтня 2020 року. Метою Гендерного моніторингу є комплексний Тен­дерний аналіз виборчого процесу задля виявлення можливостей та перешкод для участі жінок у виборах та їх обрання до органів місцевого самоврядування.

Зазначається, що завдяки дотриманню тендерної квоти у виборчих списках партій до обласних рад та міських рад великих міст, зокрема 24 міських рад міст-обласних центрів, м. Києва, Краматорська та Бахмута було більше жінок, порів­няно з попередніми виборами 2015 р. Також, порівняно із попе­редніми місцевими виборами, зросло представництво жінок у новообраних радах - з 20 % до майже 31 % у вищезгаданих міських радах, і з 15 % до 28 % у обласних радах. На обмежений характер застосування квоти Український Жіночий Фонд звер­тав увагу і раніше.

Однак, надана Центральною виборчою комісією статистика показує, що попри зростання представництва у великих грома­дах, загалом в Україні представленість жінок у місцевих радах впала на 12,6 %. Якщо за результатами виборів 2015 року до міс­цевих рад було обрано 49,5 % жінок, то у 2020 році - тільки 36,9 %. Погіршення загальної статистики викликано різким зменшен­ням представництва жінок на рівні селищних та сільських рад - з 46,1 % та 55,7 % у 2015 році до 37,9 % та 41,3 % у 2020 році.

Представленість жінок на посадах сільських, селищних, місь­ких голів також погіршилась, з 31,4% за результатами виборів 2015 року до 16,6 % за результатами виборів 2020 року. Реформа децентралізації призвела до укрупнення територіальних гро­мад та зменшення кількості місцевих рад. Якщо в 2015 році проводились вибори до 9831 селищної та сільської ради, і оби­рались 131989 депутатів, то у 2020 році проводились вибори до 1051 ради і були обрані 23 894 депутатів селищних і сіль­ських рад. Якщо на виборах 2015 року були обрані 10 131 сіль­ський, селищний, міський голова (з них 6954 чоловіків (68,6%) та3177жінок(31,4%),то навиборах2020року-тільки 1412 голів (1178 чоловіків (83,4 %) та 234 жінок (16,6 %).

Укрупнення територіальних громад призводить як до збіль­шення конкуренції, так і до зростання ролі фінансових та інших ресурсів для проведення передвиборчої кампанії. Якщо у малій громаді масштабні рекламні виборчі кампанії фактично не про­водились, адже лідерки і лідери думок і так, переважно, були добре відомі громаді, і могли самостійно організувати особисті зустрічі з виборцями та поширення інформації, то у більшій гро­маді нерівний доступ жінок і чоловіків до ресурсів може впли­вати на результати виборів.

За оцінкою Українського Жіночого Фонду, зростає роль тренінгових, менторських програм для жінок, зацікавлених у місцевій політиці, щодо планування та проведення вибор­чої кампанії, роботи із виборцями, акумулюванні ресурсів для подолання нерівних стартових умов та перемоги на виборах. Жінки-кандидатки зацікавлені у знаннях та інформаційних ресурсах.

На виборах голів громад 2015 року жінки перемагали частіше - серед кандидатів вони були представлені на рівні 13 %, а серед обраних - на рівні 31,4%. На виборах 2020 року відсоток жінок серед кандидатів становив 16,4% - а серед обраних голів 16,6%. Несприятливим фактором для ширшої участі жінокяк кандидаток у місцевих виборах було також зростання розміру виборчої застави та запровадження виборчої застави на всіх рівнях, неза­лежно від кількості виборців.

Отже, моніторинг Українського Жіночого Фонду показав тен­денцію до зменшення представництва жінок у новообраних радах після оголошення результатів виборів. Так, за результа­тами виборів 25 жовтня 2020 року, до обласних рад було обрано 1660 депутатів, в тому числі 1195 чоловіків та 465 жінок). Із них, 105 чоловіків (8,8% від обраних) та 60 жінок (13%) відмови­лись від мандатів. Внаслідок замін, рівень представництва жінок в обласних радах зменшився з 28 % до 26,5 %.

До міських рад великих міст, зокрема 24 міських рад між­обласних центрів, м. Києва, Краматорська та Бахмута було обрано 1244 депутатів, в тому числі 860 чоловіків та 384 жінок. Із них, 89 чоловіків (10,3 % від обраних) та 44 жінок (11,5 %) відмовились від мандатів. Внаслідок замін, рівень представ­ництва жінок в міських радах цих міст зменшився з 30,9 % до 29,8 %.

Загальна кількість відмов серед обраних кандидатів була вищою, адже до встановлення остаточних результатів виборів від одного мандату могли по черзі відмовитись кілька кандида­тів. Серед можливих причин - формальне виконання тендерної квоти партіями для реєстрації, тиск з боку партійних осередків, незацікавленість у роботі в місцевій раді кандидатів та кандида­ток, зміна їх життєвих пріоритетів тощо^[135].

Такі дані Українського Жіночого Фонду дають підстави зро­бити висновок, що недостатня залученість жінок до прийняття рішень при висуванні кандидатур та ухваленні інших важливих внутрипартійних рішень є несприятливою для посилення вну­тріпартійної демократії та представництва обраними від партій кандидатами і кандидатками інтересів територіальних громад та, усилу цього, й всього громадянського суспільства.

Цікавими та доволі показовими у гендерному вимірі місце­вого самоврядування та громадянського суспільства є й інші висновки^[136]. Так, оскільки діяльність місцевої влади базується на традиційно жіночих інтересах: добробут, освіта, чистота довкілля, охорона здоров’я та дозвілля, то й до відповідних структур жінок задіяли нарівні з чоловіками. З боку тендер­ної перспективи, органи місцевого самоврядування - це най­більш наближений та доступний рівень управління для жінок. Це пояснює той факт, що відсоток жінок у радах місцевого рівня сьогодні набагато вищий, ніж у Верховній Раді. Це під­тверджують і наведені вище статистичні дані, які свідчать, що чим нижчий рівень органів влади, тим вони доступніші для жінок.

У цьому аспекті доволі цікавим та ілюстративним є зару­біжний досвід. Так, згідно з даними організації «Об’єднані міста і місцеві уряди» (UCLG) у світі лише 5% жінок-мерів та 20% жінок-депутатів. Лише 10 зі 195 світових столиць очолюють жінки, що складає 5,1 %. Трошки вищим є рівень представни­цтва жінок-мерів у містах-мільйонниках - 29 жінок з 493 мерів міст, що складає 6,1 %. За даними Спілки асоціацій місцевих орга­нів влади південно-східної Європи (NALAS), яка включає в себе 14 повних членів національних асоціацій MCB, 7 - асоційованих членів, 9000 - органів місцевої влади, які представляють 80 млн мешканців, лише 8,4 % міських голів в південно-східній Європі - це жінки, 91,6% - чоловіки; 29,9 % депутатів в південно-східній Європі - це жінки, 70,1 % - це чоловіки. Стурбовані цією ситуацією на Генеральній асамблеї Спілки асоціацій місцевих органів влади південно-східної Європи (Приштина, Сербія 14-15 квітня 2016 р.) делегати спілки прийняли Положення про сприяння тендерній рівності на місцевому рівні^[137].

Є й інші приклади посиленої уваги світового співтовариства до проблем тендерної рівності у територіальних громадах. Так, країни-учасники Декларації про міста та інші населені пункти в новому тисячолітті^[138], вважаючи за необхідне за допомогою від­повідних механізмів забезпечити щоб жінки відігравали ефек­тивну роль у прийнятті рішень місцевими органами влади (п. 39), заявили про свою дотриманість меті забезпечення тендерної рів­ності у розвитку населених пунктів та сповнені рішучості під­тримувати тендерну рівність та розширення можливостей жінок у якості ефективних способів боротьби з бідністю та стимулю­вання розвитку населених пунктів, які будуть по справжньому стійкими. «Ми далі беремо на себе зобов’язання формулювати та зміцнювати політику та практику забезпечення повної та рів­ноправної участі жінок у плануванні населених пунктів та при­йнятті рішень», - зазначалося у Декларації (п. 44).

У тендерному вимірі функціонування місцевого самоврядування та перспективного розвитку громадянського суспільства з пози­ції міжнародних муніципальних стандартів колосальне значення набувають положення Всесвітньої декларації Міжнародного союзу місцевих органів влади про роль жінки у місцевому самовряду­ванні^[139]. Так, у частині 10 цього документу закріплено, що система місцевого управління займає унікальне положення з точки зору сприяння боротьбі за тендерну рівність на глобальному рівні. Вона може зробити серйозний вплив на положення жінок та ситуацію в галузі тендерної рівності в усьому світі. У частині 12 документу вказується й наступний мотив розробки цього документу: «з метою утворення стійких, заснованих на принципах рівноправ’я та демо­кратії місцевих органів управління, де б жінки і чоловіки мали рів­ний доступ до процесу прийняття рішень, рівний доступ до послуг і рівний статус в процесі надання цих послуг, тендерна проблема­тика має бути включеною у всі сфери директивної й управлінської діяльності місцевих органів управління».

Група спеціалістів з тендерного підходу Ради Європи (1995-1998)^[140] визначила тендерний підхід як «(реоргані­зацію, покращення, розвиток та оцінка політичних процесів таким чином, аби аспект тендерної рівності та перспективи був врахований в усіх напрямках політики та на усіх рівнях та ета­пах при залученні усіх сторін в процесі розвитку політики». Рекомендація 148 (2004) Конгресу про тендерний підхід на місце­вому та регіональному рівнях наголошує на важливості механіз­мів тендерної рівності як визнаної системи підтримки, спрямова­ної допомогти тим особам, яких залучено до розробки політики й надання послуг, зрозуміти й реалізувати концепцію тендерної рівності, а також спосіб, у який належить відстежувати прогрес та заохочувати до звітності осіб, залучених до робіт^[141]

Разом з Рекомендацією 148 (2004), Резолюція 176 (2004) Конгресу закликає органи місцевих та регіональних влад під­тримувати тендерну рівність на тендерний підхід та застосо­вувати в цьому напрямку на практиці відповідні інструменти та механізми, особливо статистику з розподілом за статтю^[142].

Також, у сучасній Європі одним з ефективних інструмен­тів гендерного підходу є гендерно чутливе бюджетування. Так, Резолюція 405 (2016) Конгресу щодо гендерно чутливого бюдже­тування^[143] стимулює національні, регіональні та місцеві органи влади пропонувати та впроваджувати відповідні інструменти та процедури. Особливо ця резолюція наголошує на проведенні місцевими та регіональними органами влади аналізу бюджету з розбиттям за статтю, обміні думками та кращими практиками з містами та регіонами, які вже застосовують методи гендерно чутливого бюджетування та планувати механізми консульту­вання та залучення громадського суспільства.

Знаковою є Резолюція 391 (2915) Конгресу про боротьбу із зростаючою бідністю серед жінок: відповідальність місцевих та регіональних органів влади^[144], яка спонукає країни-члени враховувати тендерний аспект бідності та брати до уваги зростаючий рівень бідності серед жінок в процесі боротьби з бідністю.

Можна згадати й Європейську хартію рівності жінок і чоло­віків на місцевому рівні^[145], розроблену у 2006 році Радою євро­пейських муніципалітетів і регіонів (CEMR). Європейська хартія, як інструмент політичної волі, дуже корисна для органів місце­вого самоврядування. Підписана міськими головами, ця Хартія надає чіткі рекомендації органам місцевого самоврядування щодо заходів в рамках їх компетенції, які потрібно в проваджу­вати для забезпечення рівноправ’я між чоловіками та жінками (а також національними меншинами, недієздатними особами тощо). Крім сприяння тендерній рівності та рівним можливостям (кампанії, громадський простір, застереження), у документі також зосереджено увагу на важливості виконання гендерного аналізу місцевих рішень/політики, консультацій з чоловіками та жінками стосовно різних питань, а також розвитку гендерно чутливих соціальних служб. Згідно з цим документом, органи місцевого самоврядування зобов’язані розробити план заходів з впровадження політики тендерної рівності а також заохочу­ються до розробки та обміну кращими практиками між містами та регіонами.

Ці та інші міжнародні документи з питань тендерної рівно­сті передбачають, що основні напрями діяльності щодо впрова­дження тендерної рівності (на національному, регіональному чи місцевому рівні) повинні включати: професійну підготовку жінок і нарощування їх потенціалу; підвищення рівня поінфор­мованості та зміна уявлень громадськості щодо тендерних ролей чоловіків та жінок; створення мережі партнерських організацій з підтримки просування жінок у сферу політики й управління. Інші можливості підвищення участі жінок у політичному житті та управлінні, в першу чергу, на місцевому рівні, передбачають: використання бюджету як важливого політичного інструменту; посилення роботи на місцях; пропаганда тендерної рівності і агі­тація за неї; проведення тендерних досліджень, використання різних показників; реформа виборчої і політичної системи; зміна ролі жінок в політиці.

Також міжнародні документи та результати різних національ­них досліджень свідчать про необхідність застосування тендеру до публічного врядування з питань послуг з водопостачання, яка означає, що місцеві органи влади мають бути відповідаль­ними, чутливими, задіяними та прозорими як щодо чоловіків, так і щодо жінок при плануванні нових систем з водопостачання, при їх експлуатації та алокації ресурсів на своїй території. Нерідко в публікаціях зустрічається висновок, що надання послуг водо­постачання у домогосподарства є високо релевантним проявом стосунків між державою та індивідуумами, які по-різному впли­вають на чоловіків і жінок. У зв’язку з цим рекомендується прово­дити як аналіз тендерної ситуації на рівні спільнот, так і на рівні

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу домогосподарств, де існує глибоко усталений традиційний розпо­діл праці між жінками та чоловіками^[146].

Міжнародні та національні структури, які опікуються питан­нями тендерної рівності у місцевому самоврядуванні, заклика­ють застосовувати принцип врахування тендерної проблема­тики шляхом включення її в усі стратегії, програми та заходи з надання послуг в рамках окремих органів місцевого самовряду­вання та їх асоціацій на національному, регіональному та міжна­родному рівнях, розробляти методи моніторингу і оцінки такого роду роботи; вишукувати нові шляхи забезпечення того, щоб жінки були представлені в процесі управління на місцях і активно брали участь в ньому, використовуючи формальні, а також нефор­мальні засоби; зміцнювати співробітництво на міжнародному та національному рівнях між органами місцевого самоврядування та їх асоціаціями на національному, регіональному та міжнарод­ному рівнях з метою розширення обміну досвідом; розробляти програми і стратегії, які сприяють усуненню перешкод на шляху участі жінок в процесі прийняття рішень на місцевому рівні; роз­робляти, здійснювати і контролювати плани дій по сприянню створенню рівних можливостей для роботи в муніципальних органах, включаючи рівні можливості щодо найму, просування по службі, винагороди, а також рівні умови праці; домагатися зміни поглядів, що стосуються тендерних питань, шляхом підвищення рівня інформованості в рамках системи освіти, а також політич­ної та адміністративної структури місцевих органів управління; активно взаємодіяти з іншими членами суспільства, включаючи національні тендерні структури і організації, приватний сектор, неурядові організації, професійні об’єднання, жіночі організації, науково-дослідні установи та профспілки тощо.

Розглядаючи тендерні стереотипи та дискримінаційні прак­тики у місцевому самоврядуванні за ознакою статі своєрідними аномаліями у муніципально-правовій сфері, вважаємо, що міс­цеве самоврядування є невід’ємною частиною громадянського

суспільства та національної структури публічного владарювання у демократичній державі, являючи собою рівень влади й управ­ління, що є найбільш близьким до громадян, і, в силу цього, спро­можним найкращим чином включати жінок в процес прийняття рішень щодо умов життя територіальних громад та питань місце­вого значення, використовувати їх знання, досвід та можливості для сприяння стійкому розвитку територіальних громад.

Звідси можна зробити висновок, що місцеве самоврядування відноситься до числа найбільш гендерно чутливих інститутів демократії та громадянського суспільства. Враховуючи серйозні виклики та загрози, які виникають у сфері реалізації та захисту прав людини в цілому, наукова громадськість має висловлювати свою виважену позицію щодо актуальних проблем інституціона- лізацїї та конституювання тендерних прав в цілому та їх послідов­ної реалізації у житті територіальних громад та діяльності орга­нів місцевого самоврядування, зокрема.

Однією з найбільш складних, суперечливих та таких, які вкрай неоднозначно сприймаються та вирішуються у сучасному світі, є проблема прав людини за ознакою сексуальної орієнтації. Втім уявити собі сучасне цивілізоване та функціональне громадян­ське суспільство, у якому відсутні ефективні механізми реалі­зації та захисту прав ЛГБТІК-спільноти, не можливо. Попри те, що майже усе XX ст. пройшло під прапором її боротьби за свої права, й сьогодні залишається чимало проблем у даній сфері. Враховуючи, що права людини за ознаками сексуальної орієнтації переважною мірою порушуються саме на локальному рівні: адже життєвим простором існування цієї категорії людей є, насампе­ред, територіальна громада, - питання прав ЛГБТІК+ об’єктивно може розглядатися і в аспекті формування та реалізації муніци­пальних прав людини.

Свідченням тому є, зокрема, позиція Конгресу місцевих і регіо­нальних влад Ради Європи, який звернув увагу на необхід­ність подолання проблеми дискримінації сексуальних меншин. Відповідно до позиції даної установи, гомофобні інциденти у ряді держав-членів свідчать не тільки про систематичні порушення основних прав ЛГБТІК+, а і показують, що в багатьох випадках

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу органи влади, на які покладено позитивний обов’язок захисту громадян від дискримінації, фактично заохочують несправедли­вість та сприяють неправомірному обмеженню прав. На запобі­гання та протидію дискримінації у державах-членах Ради Європи 2007 р. Конгресом було прийнято Рекомендацію 211 (2007) «Про свободу зборів і висловлювання думок для лесбійок, геїв, бісексу- алів і трансгендерних осіб»^[147]. Враховуючи, що свобода вираження думки і свобода зборів є ядром демократичного громадянського суспільства і що роль влади у захисті цих прав є фундаменталь­ною, Конгрес місцевих і регіональних влад Ради Європи запро­понував модель імплементації цих прав на місцевому рівні дер- жав-членів без дискримінації за ознакою сексуальної орієнтації та тендерної ідентичності.

Як зазначається у даних Рекомендаціях, право висловлювати думку та виражати свою ідентичність з іншими людьми є невід’єм­ною частиною толерантності - принципу захисту різноманітності суспільства шляхом вільного обміну ідеями, які можуть привести до збагачення на рівні індивіда та суспільства. Ці свободи, при­родно, несуть з собою певні обов’язки і відповідальність і, тому, як держава, так і регіональні або місцеві органи можуть вста­новлювати обмеження тільки там, де вони передбачені законом. Беручи до уваги, що свобода слова і зібрань лежить в основі демо­кратичного суспільства, а також те, що роль місцевої влади в під­тримці цих прав має основоположне значення, Конгрес місцевих і регіональних влад здійснив огляд реалізації цих прав на місце­вому рівні по всій Європі та рекомендував країнам-членам Ради Європи забезпечити, щоб вони публічно виступали проти дискри­мінації за ознакою належності до сексуальних меншин; здійсню­вали заходи щодо боротьби з пропагандою ненависті на даному ґрунті, з усією строгістю розслідували усі випадки насильства або розпалювання ненависті щодо ЛГБТІК+, визначали, чи є ці дії дис­кримінацією або гомофобією, можливо, зіграли певну роль у вчи­ненні злочину, забезпечували судове переслідування винних;

в разі необхідності здійснювали позитивні заходи відповідно до вимог Європейського суду з прав людини; щоб гарантувати реалізацію свободи зібрань і висловлювання як на державному так і місцевому та регіональному рівнях; забезпечували можли­вості ЛГБТКІ+-груп проводити консультації при реформуванні будь-якого з вищевказаних заходів з точки зору взаємної вигоди всіх зацікавлених сторін і розвивали дух співпраці, а не конф­ронтації. Конгрес звернув увагу на те, щоб усі місцеві влади були в курсі всіх нових законодавчих норм і відповідного прецедент­ного права, що стосується свободи зібрань і висловлення думок і антидискримінаційних заходів. На думку Конгресу, надання фінансової або іншої підтримки з боку місцевої влади організато­рам заходів ЛГБТКІ+-спільноти має бути забезпечене в рівній мірі щодо всіх подібних груп, при цьому не повинно бути ніяких зако­нодавчих заборон місцевим органам влади, які надають допомогу або рекламують події ЛГБТ-спільноти тощо.

Ці та інші приклади свідчать, що визнання існування у людини невідчужуваних природних прав як членів територі­альної громади, привело не лише до формування муніципаль­ного статусу людини, а чіткого визначення муніципальних механізмів їх захисту на різних півнях функціонування соціуму. У цьому аспекті місцеве самоврядування, як феномен сучасного конституціоналізму та універсальна форма реалізації практично всіх прав людини, об’єктивно виступає фактором інтернаціона­лізації національного та конституціоналізації міжнародного правопорядків^[148]. По суті сьогодні можна спостерігати глобалі­зацію доктрини муніципального права та місцевого самовряду­вання, а також прав людини у муніципально-правовому вимірі їх реалізації.

Зазначені приклади значною мірою вказують на людський вимір місцевого самоврядування, його унікальне місце та роль у процесахформування громадянського суспільства. Муніципальні права людини та дієздатне місцеве самоврядування є важливим

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу інститутом громадянського суспільства та соціально-правової демократичної державності, що, у контексті європейського век- тору розвитку української держави, вимагає свого усебічного кон­ституювання та інституціоналізацїї на принципах правозахисної діяльності, насамперед, гуманізму, людського виміру публічної влади та верховенства права.

1.4