Стаття 18. Антикорупційна політика

1. Засади антикорупційної політики (Антикорупційна стратегія) визначаються Верховною Радою України.

2. Верховна Рада України щороку не пізніше 1 червня проводить парламентські слухання з питань ситуації щодо корупції, затверджує та оприлюднює щорічну національну доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики.

3. Антикорупційна стратегія розробляється Національним агентством на основі аналізу ситуації щодо корупції, а також результатів виконання попередньої антикорупційної стратегії.

4. Антикорупційна стратегія реалізується шляхом виконання державної програми, яка розробляється Національним агентством та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Керівники державних органів несуть персональну відповідальність за забезпечення реалізації державної програми з виконання Антикорупційної стратегії.

5. Державна програма з виконання Антикорупційної стратегії підлягає щорічному перегляду з урахуванням результатів реалізації визначених заходів, висновків та рекомендацій парламентських слухань з питань ситуації щодо корупції.

1. Стаття 18 визначає основні інструменти здійснення державної антикоруп­ційної політики. До них відносяться:

- Антикорупційна стратегія;

- Державна програма з виконання Антикорупційної стратегії;

- щорічні національні доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики;

- парламентські слухання з питань ситуації щодо корупції.

Важливим елементом антикорупційної політики є також антикорупційні про­грами, порядок підготовки і виконання яких визначені у ст. 19 Закону.

2. Антикорупційну стратегію повинне розробляти НАЗК (ч. 3 ст. 18), а затверджувати - ВР (ч. 1 ст. 18).

До ухвалення Закону головну роль в антикорупційній сфері відігравав Президент України: саме він затверджував своїми указами всі попередні відповідні стратегічні документи - «Національну програму боротьби з корупцією» від 10 квітня 1997 р., «Концепцію боротьби з корупцією на 1998 - 2005 роки» від 24 квітня 1998 р., «Концепцію подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» від 11 вересня 2006 р., «Національну антикорупційну стратегію на 2011 - 2015 роки» від 21 жовтня 2011 р.

Однак одночасно з ухваленням коментованого Закону ВР ухвалила Закон від 14 жовтня 2014 р. №1699-VII, яким затвердила «Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційну стратегію) на 2014 - 2017 роки».

3. У ч. 1 ст. 18 не визначено рівень нормативного акту ВР, яким повинна затвер­джуватися Антикорупційна стратегія. За своїм змістом Антикорупційна стратегія не є нормативно-правовим актом, оскільки не містить правових норм і повністю складається з констатації тих чи інших фактів (обставин), пояснень і приписів про необхідність проведення певних заходів.

Закони ж повинні бути нормативно-правовим актом, що безпосередньо випли­ває з ч. 2 ст. 8, частин 2 і 3 ст. 57 та ч. 1 ст. 58 Конституції України. Своєю чергою, термін «закон» КС визначив як «юридично цілісний і структурно завершений нормативно-правовий акт, який приймається Верховною Радою України відпо­відно до її конституційних повноважень» (Рішення КС у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України від 7 липня 1998 р.). Крім того, у ч. 1 ст. 85 Конституції України про повноваження ВР щодо «прийняття законів» і щодо «затвердження загальнодержавних програм» йдеться в окремих пунктах 3 і 6. Це свідчить про те, що програми не є законами. Тому, якщо ВР і повинна затверджувати відповідну загальнодержавну програму, то своєю постановою, а не законом.

4. Повноваження щодо підготовки проекту Антикорупційної стратегії належить НАЗК, яке повинно розробити і забезпечити схвалення проекту Антикорупційної стратегії КМ для подальшого його внесення на розгляд ВР. Інші суб'єкти законодав­чої ініціативи (Президент, народні депутати чи НБ) не мають повноважень щодо підготовки і внесення на розгляд парламенту проекту Антикорупційної стратегії.

Водночас ст. 89 Закону «Про Регламент Верховної Ради України» не містить положень про виключність цих повноважень КМ щодо внесення проекту Анти­корупційної стратегії.

5. Змістовних вимог до Антикорупційної стратегії закон висуває дві.

Зазначені аналіз ситуації і результати не обов'язково повинні виглядати як ті чи інші акти НАЗК. Швидше йдеться про сукупність рішень НАЗК, інших державних органів, висновків і звітів громадських організацій, моніторингових документів відповідних міжнародних організацій тощо.

Що ж до форми, то під час підготовки проекту Антикорупційної стратегії НАЗК зобов'язане дотримуватися вимог, передбачених Законом «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 р. №1621-IV та постановою КМ «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм» від 31 січня 2007 р. №106. До відповідних вимог відносяться: наявність основних розділів програмного документа, дотримання стадій погодження та процедури його прийняття. Відповідно до п. 24 зазначеного Порядку основні розділи про­грами повинні включати: мету програми; шляхи і способи розв'язання проблеми; завдання і заходи; очікувані результати, ефективність програми; обсяги і джерела фінансування.

Засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стра­тегія) на 2014 - 2017 роки складаються з таких шести розділів:

1. Загальні положення.

2. Формування та реалізація державної антикорупційної політики.

3. Запобігання корупції. Цей розділ включає сім підрозділів: запобігання корупції у представницьких органах влади; створення доброчесної публічної служби; запобігання корупції у діяльності органів виконавчої влади; запобігання корупції у сфері державних закупівель; запобігання корупції у судовій системі та органах кримінальної юстиції; запобігання корупції у приватному секторі; доступ до інформації.

4. Покарання за корупцію.

5. Формування негативного ставлення до корупції.

6. Оцінка результатів та механізмів реалізації антикорупційної стратегії.

Актуальність тих чи інших питань з часом може змінюватися. Тому структура і загалом форма наступної Антикорупційної стратегії також можуть змінюватися відповідно до її змісту.

6. Закон не визначає строку Дії Антикорупційноїстратегії. Попередні стратегії ухвалювалися, як правило, на період 4 роки.

7. Державну програму з виконання Антикорупційної стратегії (частини 4, 5 ст. 18) готує НАЗК, затверджує КМ, і вона підлягає щорічному перегляду.

Державна програма покликана конкретизувати положення Антикорупційної стратегії шляхом визначення переліку конкретних заходів і відповідальних за їх виконання органів влади та посадових осіб, а також строків виконання вказаних заходів та джерел й обсягів їх фінансування.

Інші центральні органи виконавчої влади, у т.ч. міністерства, не уповноважені Законом готувати проект Державної програми з виконання Антикорупційної стратегії.

8. Під час підготовки Державної програми НАЗК керується відповідними положеннями Закону «Про державні цільові програми» від 18 березня 2004 р. та постановою КМ «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм» від 31 січня 2007 р. №106.

Порядок підготовки і затвердження державних програм також визначено Регламентом Кабінету Міністрів України, затв. постановою КМ від 9 листопада 2011 р. №1156.

9. У ч. 5 ст. 18 визначено, що Державна програма «підлягає щорічному перегля­ду». Це не означає, що до Державної програми слід кожного року в обов’язковому порядку вносити зміни на підставі постанов КМ - зазначений щорічний перегляд полягає у здійсненні НАЗК не рідше одного разу на рік оцінки виконання заходів, передбачених програмою, їхньої актуальності тощо, і зміни до програми можуть бути внесені лише у разі справжньої необхідності робити це.

10. Забезпечення виконання положень Державної програми покладено на керів­ників державних органів, які несуть за це «персональну відповідальність», тобто особистий обов’язок контролювати виконання певних заходів, передбачених у програмі.

Отже, у ч. 4 ст. 18 не йдеться про можливість притягнення керівників держав­них органів до того чи іншого виду юридичної відповідальності за невиконання положень Державної програми.

11. Відповідальними за виконання Державної програми визначені лише «керівники державних органів» (про поняття «державний орган» див. ст. 1 і коментар до неї).

Тому керівники органів місцевого самоврядування, державних підприємств, уста­нов і організацій не вважаються, згідно із Законом, відповідальними за виконання Державної програми посадовими особами (хоча Державна програма може містити заходи, виконання яких покладається на зазначені органи, підприємства, установи і організації). У такому випадку відповідальність лягає на відповідних міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, в підпорядкуванні яких перебувають державні підприємства, установи і організації.

12. Порядок підготовки і опублікування Національної доповіді щодо реалі­зації засад антикорупційноїполітики, а також її зміст визначено у ст. 20 Закону (див. коментар до цієї статті).

13. Парламентські слухання з питань ситуації щодо корупції проводяться кожного року не пізніше 1 червня. Важливість парламентських слухань полягає в тому, що їх висновки і рекомендації повинен брати до уваги КМ в процесі періо­дичного перегляду Державної програми з виконання Антикорупційної стратегії (ч. 5 ст. 18).

Так, постановою ВР від 5 жовтня 2016 р. №1654-VIII схвалено Рекомендації пар­ламентських слухань на тему: «Стан реалізації засад антикорупційної політики в Україні», якими, зокрема, рекомендовано забезпечити:

Верховній Раді України:

- впровадження нової моделі виборчої системи для парламентських виборів;

- розроблення законопроекту щодо створення Вищого антикорупційного суду;

- розгляд та прийняття проекту Закону України про внесення змін до деяких за­конодавчих актів України з питань очищення влади (реєстр.

- розроблення законопроекту про внесення змін до Закону «Про Національ­не антикорупційне бюро України» щодо врегулювання окремих правових питань організації та діяльності НАБ: особливості набору та реалізації повноважень пра­цівників, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність; врегулювання питань представницьких функцій НАБ під час реалізації повноважень у частині визнання правочинів недійсними тощо;

Кабінету Міністрів України:

- реалізацію заходів фінальної декларації Антикорупційного саміту, що відбувся у Лондоні 12 травня 2016 року;

- повноту внесення відомостей про осіб, притягнутих до відповідальності за ко- рупційні та пов'язані з корупцією правопорушення, до відповідного Єдиного дер­жавного реєстру.

Закон «Про Регламент Верховної Ради України», на відміну від коментованого Закону, не передбачає особливого порядку і строків проведення парламентських слухань з питань ситуації щодо корупції. Тому їх проведення відбувається в за­гальному порядку, передбаченому главою 39 Закону «Про Регламент Верховної Ради України».