Стаття 55. Антикорупційна експертиза

1. З метою виявлення в чинних нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, розроблення рекомендацій стосовно їх усунення проводиться антикорупційна експертиза.

2. Обов’язкова антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією.

Міністерство юстиції України визначає порядок і методологію проведення ним антикорупційної експертизи, а також порядок оприлюднення її результатів.

3. Обов’язковій антикорупційній експертизі, яка проводиться Міністерством юстиції України, підлягають усі проекти нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України.

4. Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів здійснюється Міністерством юстиції України згідно із затвердженим ним щорічним планом. Вказана експертиза здійснюється щодо законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України у таких сферах:

1) прав та свобод людини і громадянина;

2) повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

3) надання адміністративних послуг;

4) розподілу та витрачання коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;

5) конкурсних (тендерних) процедур.

Антикорупційна експертиза нормативно-правових актів державних органів, нормативно- правові акти яких підлягають державній реєстрації, здійснюється під час такої реєстрації.

5. Національне агентство може проводити за власною ініціативою у встановленому ним порядку антикорупційну експертизу проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Верховної Ради України або Кабінету Міністрів України.

Для проведення Національним агентством антикорупційної експертизи Кабінет Міністрів України надсилає йому проекти усіх відповідних нормативно-правових актів.

Національне агентство інформує відповідний комітет Верховної Ради України або Кабінет Міністрів України про проведення антикорупційної експертизи відповідного проекту нормативно­правового акта, що є підставою для зупинення процедури його розгляду або прийняття, але на строк не більше десяти днів.

Громадська рада при Національному агентстві залучається до проведення ним антикорупційної експертизи.

6. Результати антикорупційної експертизи чинних нормативно-правових актів у разі виявлення факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, підлягають обов’язковому оприлюдненню на офіційному веб-сайті органу, який проводив відповідну експертизу.

7. За ініціативою фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб може проводитися громадська антикорупційна експертиза чинних нормативно-правових актів та проектів нормативно- правових актів.

Проведення громадської антикорупційної експертизи чинних нормативно-правових актів, проектів нормативно-правових актів, а також оприлюднення її результатів здійснюються за рахунок відповідних фізичних осіб, громадських об’єднань, юридичних осіб або інших джерел, не заборонених законодавством.

8. Результати антикорупційної експертизи, в тому числі громадської, підлягають обов’язковому розгляду суб’єктом видання (прийняття) відповідного акта, його правонаступником або суб’єктом, до якого перейшли відповідні нормотворчі повноваження у даній сфері.

9. Національне агентство здійснює періодичний перегляд законодавства на наявність у ньому корупціогенних норм та надає Міністерству юстиції України пропозиції щодо включення їх до плану проведення антикорупційної експертизи, передбаченого частиною четвертою цієї статті. До проведення зазначеного моніторингу Національне агентство може залучати громадські об’єднання, наукові установи, в тому числі на умовах державного замовлення на підставі відкритого конкурсу.

1. Про поняття «антикорупційна експертиза» див. ст. 1 Закону і коментар до неї.

У ч. 1 ст. 55 Закону під факторами, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, розуміються корупціогенні фактори.

Слід звернути увагу на те, що мета виявлення в чинних нормативно-правових актах та проектах нормативно-правових актів корупціогенних факторів, як її визначено у ч. 1 ст. 55, не узгоджена із визначенням антикорупційної експертизи у ст. 1 Закону, оскільки у ст. 1 йдеться про положення, що сприяють або можуть сприяти вчиненню не лише корупційних правопорушень, а й правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Таким чином, корупціогенні фактори - це положення, які (самостійно чи у поєднанні з іншими нормами) сприяють або можуть сприяти вчиненню корупцій­них правопорушень та правопорушень, пов’язаних з корупцією. Більш широко, корупціогенні фактори - це положення, які надають можливість певним суб’єктам не виконувати антикорупційні правила і порушувати відповідні заборони, уникати контролю, інших примусових антикорупційних заходів, діяти у непрозорий спосіб та уникати відповідальності і покарання за це.

До корупціогенних факторів в нормативно-правових актах можна віднести такі:

1) неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) певних суб'єктів (осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»), а саме:

- широкі дискреційні повноваження, зокрема широкі можливості для державно­го регулювання, контролю і застосування санкцій;

- паралельні аналогічні повноваження різних суб’єктів;

- надмірна свобода підзаконної нормотворчості, а особливо її поєднання з пов­новаженнями щодо контролю;

- визначення компетенції службової особи за формулою «має право» (замість «уповноважений» чи «зобов’язаний»), невідповідність її повноважень правам і свободам людини і громадянина;

2) колізії і вади законодавчої техніки (двозначність, незрозумілість положень за­кону, утворення суперечності між приватним інтересом службової особи та її служ­бовими повноваженнями)¹;

3) прогалини в регулюванні, зокрема:

- прогалини в нормах матеріального права;

- відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур, обмеження можливостей для апеляції, іншого оскарження;

- відсутність або недостатність конкурсних (аукціонних) процедур;

- недостатність визначення обов’язків службової особи;

- відсутність або недостатність контролю і прозорості;

- відсутність будь-якої відповідальності за правопорушення, вчинене з викорис­танням службових повноважень, становища та пов’язаних з цим можливостей;

4) неправильне визначення умов реалізації права, належного особі - одержувачу публічних послуг (необгрунтовані обтяження при його реалізації, відсутність на­лежних механізмів реалізації) або умов виконання обов’язку;

5) неправдиві цілі прийняття НПА (проекту НПА), лобіювання безпідставних переваг для певних категорій осіб^{[404] [405].}

2. Видами антикорупційної експертизи, відповідно до ст. 55 Закону, є:

1) обов’язкова антикорупційна експертиза нормативно-правових актів. Суб'єк­тами цього виду експертизи є:

- МЮ. Об’єктами експертизи у цьому випадку є: а) проекти законів, інших нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд КМ; б) нормативно-правові акти державних органів, які підлягають державній реєстрації - під час такої реє­страції; в) закони, акти Президента України та КМ - у сферах, визначених в ч. 4 ст. 55 Закону та згідно із затвердженим МЮ щорічним планом.

В останньому випадку НАЗК бере посередню участь в експертизі: згідно з ч. 9 ст. 55 Закону, НАЗК здійснює періодичний перегляд законодавства на наявність у ньому корупціогенних норм та надає МЮ пропозиції щодо включення їх до зазна­ченого плану проведення антикорупційної експертизи. До проведення зазначеного моніторингу НАЗК може залучати громадські об’єднання, наукові установи, у т.ч. на умовах державного замовлення на підставі відкритого конкурсу;

- комітет ВР, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупці­єю. У цьому випадку об’єктами експертизи є тільки проекти нормативно-правових актів, внесених на розгляд ВР народними депутатами України¹;

2) необов’язкова антикорупційна експертиза нормативно-правових актів. Її може проводити НАЗК за власною ініціативою і за участі Громадської ради при НАЗК. Об’єктами такої експертизи можуть бути лише проекти нормативно-пра­вових актів, що вносяться на розгляд ВР або КМ^{[406] [407];}

3) громадська антикорупційна експертиза проектів нормативно-правових актів. Коло її суб’єктів не обмежується законом (це можуть бути окремі експерти та їх колективи, що належать до громадських чи адвокатських об’єднань, наукових установ тощо або залучені ними). Закон визначає лише орієнтовне коло ініціаторів громадської антикорупційної експертизи, якими можуть бути окремі фізичні чи юридичні особи, у т.ч. громадські об’єднання. Об’єктами такої експертизи можуть бути проекти будь-яких нормативно-правових актів і чинні нормативно-правові акти, у т.ч.

3. Згідно із ч. 2 ст. 55, МЮ визначає порядок і методологію лише тієї антико­рупційної експертизи, яка проводиться ним. Постановою КМ від 5 серпня 2013 р. №1608/5 затверджено Порядок проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів та Форму висновку антикорупційної експертизи чинного нормативно-правового акту. Методологія проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів визначаються Методичними рекомендаціями щодо проведення експертизи проектів нормативно-правових актів на наявність корупціогенних норм, затверджених наказом МЮ від 23 червня 2010 р. №1380/5.

Із зазначеного випливає, що порядок і методологію антикорупційної експерти­зи, яка проводиться іншими, крім МЮ, згаданими суб’єктами, можуть визначати самі ці суб’єкти. Утім, останнім не заборонено використовувати як методологію, підготовлену МЮ, так й інші наявні методології¹. Головне - пам’ятати, що будь-які експертизи без методології не проводяться.

Рішенням НАЗК від 28 липня 2016 р. затверджено Порядок проведення анти- корупційної експертизи проектів нормативно-правових актів Національним агент­ством з питань запобігання корупції і водночас визначено, що до затвердження власної методології проведення антикорупційної експертизи така експертиза про­водиться НАЗК за Методологією, затвердженою наказом МЮ від 23 червня 2010 р. №1380/5.

Станом на 1 листопада 2017 р. НАЗК схвалило лише один висновок антикоруп- ційної експертизи^{[408] [409].}

4. В окремих випадках проведення антикорупційної експертизи як частини за­гальної правової експертизи нормативно-правових актів та їх проектів є предметом регулювання Закону «Про наукову і науково-технічну експертизу», Регламенту Кабінету Міністрів України та інших актів.

Найбільш детально відповідні питання розписані в Регламенті Кабінету Мі­ністрів України, затвердженому постановою КМ від 9 листопада 2011 р.

§ 34 глави 2 розділу 4 (процедура підготовки проектів актів КМ): під час розро­блення проекту акта КМ розробник передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень;

§ 42 глави 3 розділу 4 (погодження та консультації): у разі проведення громад­ської антикорупційної експертизи, розробник надає громадянам або об’єднанням громадян за їх зверненням проект акта з необхідними матеріалами, повідомляє про строки завершення його підготовки. Пропозиції, що надійшли в результаті проведення громадської антикорупційної експертизи, головний розробник роз­глядає під час опрацювання проекту;

§ 45 глави 4 розділу 4 (правова експертиза): з метою виявлення у проекті акта КМ норм, що можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень, надання рекомендацій стосовно їх усунення МЮ проводить антикорупційну експертизу;

§ 50 глави 3 розділу 4 (внесення проектів актів КМ): до проекту акта КМ до­дається пояснювальна записка, у якій викладаються відомості про наявність або відсутність у проекті акта правил і процедур, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень. До пояснювальної записки додаються пропозиції за результатами громадської антикорупційної експертизи проекту акта (у разі її проведення).

Типовий регламент місцевої державної адміністрації, затв. постановою КМ від 31 жовтня 2007 р. №1270) передбачає, що юридичний відділ адміністрації, відповідно до покладених на нього завдань, проводить правову експертизу проектів розпо­ряджень голови місцевої держадміністрації, готує висновки правової експертизи, у разі їх невідповідності актам законодавства. У разі виявлення невідповідності проекту розпорядження чи його окремих положень актам законодавства, юридич­ний відділ готує зауваження до такого проекту та повертає його на доопрацювання головному розробникові з відповідними пропозиціями, а у разі, коли недоліки проекту розпорядження не можуть бути усунені шляхом доопрацювання, - готує висновок (статті 41, 66-67).

5. Що стосується результатів антикорупційної експертизи (зокрема і громад­ської), то згідно із частинами 6 і 8 Закону, вони підлягають обов’язковому:

- оприлюдненню на офіційному веб-сайті органу, який проводив відповідну експертизу (за задумом законодавця, чомусь це стосується експертизи лише чинних нормативно-правових актів, але не проектів. Проте ніщо не забороняє відповідному органу оприлюднювати у такий спосіб і результати експертизи проектів норматив­но-правових актів) - у разі виявлення факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень¹;

- розгляду суб’єктом видання (прийняття) відповідного акта, його правонаступ­ником або суб’єктом, до якого перейшли відповідні нормотворчі повноваження у цій сфері^{[410] [411]. Обов’язковість розгляду результатів антикорупційної експертизи не означає і не може означати обов’язковості врахування усіх відповідних висновків, адже та чи інша думка навіть підготовлених експертів може бути помилковою через незнання і неврахування ними певних обставин, недостатнє знання законодавства чи практичних проблем його застосування у певній сфері тощо. Обов’язковість розгляду означає лише обов’язковість пошуку консенсусу. При цьому можуть бути враховані лише окремі, очевидні, беззаперечні і доведені висновки щодо наявності корупціогенних факторів.}