Систематизація норм адміністративного права

Значна кількість адміністративно-правових норм, а також не менш значна кількість джерел цих норм (закони, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та ін.) створюють значні труднощі у їх застосуванні (щодо вибору норми, її аналізу, визначення органу, особи тощо).

Такий стан речей не сприяє підвищенню рівня знання громадянами своїх прав та обов’язків у сфері публічного адміністрування, а також створює інші негативні наслідки для життя. Тому питання щодо систематизації норм адміністративного права завжди було дуже важливим, але після прийняття Конституції України розв’язання цього питання стало невідкладним. Це пов’язано з необхідністю реформування адміністративного права відповідно до сучасних реалій сьогодення, зі зміцненням гарантій прав людини у сфері публічного управління, взагалі - зі створенням правової держави.

Систематизація адміністративно-правових норм - це діяльність державних органів або гроліадських об’єднань, окрелшх гроліадян, спрялювана на впорядкування адміністративного законодавства. Своєю метою ця діяльність має передусім забезпечення зручності користування та доступності адміністративно-правового матеріалу. Крім того, вона сприяє вивченню цього матеріалу, висновкам щодо ефективності його дії та удосконалення. Однак, робота щодо систематизації адміністративно-правових норм зустрічається зі значними труднощами.

Адміністративне право належить до кола самих несистемати- зованих галузей права. Цьому пояснення - адміністративне право є багатопрофільним, оскільки його норми регулюють надзвичайно велике коло відносин, які виникають у сфері публічного адміністрування, а це пов’язано з багатогалузевою сферою публічного адміністрування, причому суспільні відносини, що виникають в одній галузі (напр., охорони здоров’я), значною мірою відрізняються від відносин, які виникають у сфері охорони громадського порядку.

До того ж, ця галузь права (і законодавства) є дуже мобільною, тобто її зміст залежить від режиму, що панує в державі, від зовнішньої та внутрішньої політики та інших об’єктивних та суб’єктивних факторів. Є й інші обставини, які затримують процес систематизації цієї галузі права. Але, незважаючи на ці труднощі, він відбувається, причому останніми роками дуже цілеспрямовано. Однак, для того, щоб охарактеризувати досягнення цього процесу, слід звернути увагу на те, що систематизація адміністративно-правових норм є багато- структурним процесом.

Виокремлюють три різновиди систематизації: кодифікацію, інкорпорацію та консолідацію.

Кодифікація - це діяльність, спрямована на створення нового адміністративно-правового акта внаслідок перегляду діючого законодавства. До нового кодифікаційного акта включаються як діючі норми, які виправдали себе раніше, так і вводяться нові, що вносять зміни до правового регулювання або ж усувають прогалини у цьому регулюванні. Для адміністративного права характерним є те, що кодифікаційні акти, як правило, мають форму основ законодавства, кодексів, статутів, положень тощо. Кодифікація має тільки офіційний характер і виконується лише компетентними державними органами. Вона поділяється: на 1) загальну (кодифікований нормативний акт з основних галузей права - звід законів); 2) галузеву (нормативно-правові акти певної галузі законодавства - основи законодавства, кодекси); 3) міжгалузеву (кілька галузей).

Спроби кодифікувати адміністративно-правові норми історично здійснювалася неодноразово. Потреба в кодифікації пояснювалася двома основними причинами. По-перше, вважалося, що відсутність кодифікації норм адміністративного права призводить до існування правових норм адміністративного права, які суперечать одна одній, виключають одна одну. І по-друге, не кодифіковане адміністративне право сприяло зростанню прогалин у праві¹. Але таку спробу було реалізовано лише один раз, зусиллями науковців та практиків 12 жовтня 1927 р.

було прийнято Адміністративний кодекс УРСР^[129] ^{^[130]. Серед основних завдань кодифікований акт визначав забезпечення запровадження революційної законності в адміністративній галузі та систематизацію правил, що регулюють відповідно до основних принципів радянського ладу діяльність адміністративних органів та інших органів влади у цій галузі, тобто основним його завданням було закріплення повноважень адміністративних органів та інших органів влади. Це зрозуміло, оскільки у період соціалістичних перетворень права особа (громадянин) у галузі державного управління зовсім не мав ніякого значення. Знайомство з Адміністративним кодексом 1927 р. дає змогу стверджувати, що ці завдання він виконав повністю. Отже, на той час це був дуже важливий документ, структура і деякою мірою зміст свідчили про високий стан наукової думки в Україні взагалі і адміністративно-правової, особливо адміністративно-деліктної, зокрема. Однак негативний досвід є також досвід. Тому вивчення практики спроб кодифікувати адміністративно-правові норми дали змогу зробити висновок щодо неможливості створення єдиного кодифікаційного акта, в якому можна було об’єднати усі, або більшість адміністративно-правових інститутів, оскільки вони дуже відрізняються один від одного за сферою регулювання суспільних відносин (хоча й у межах публічного адміністрування). Тому було визначено інший шлях - здійснити кодифікацію адміністративно- правових норм у залежності від тієї чи іншої сфери публічного управління, яких вони регулюють. Першою такою спробою стала кодифікація адміністративно-деліктного законодавства. Так, 23 жовтня 1980 р. було прийнято Основи законодавства Союзу PCP та союзних республік про адміністративні правопорушення¹. На підставі цього закону, з урахуванням деяких особливостей, що були притаманними на той період організації боротьби з правопорушеннями в Україні, було прийнято Кодекс про адміністративні правопорушення 1984 р.^[131] ^{^[132].}
Вже у період незалежності України було прийнято та реформовано КАС України^[133], MK України^[134], ПовК України^[135] та ін. Однак, слід сказали, що багато з прийнятих актів є вже застарілими, окрім того у зв’язку з необхідністю підвищувати захист людини у сфері адміністрування, враховувати міжнародні правила і стандарти та інші фактори, одним із напрямків проведення правової реформи є реформування саме адміністративного права. Тому на черзі прийняття нового кодексу про адміністративні правопорушення, та інших, а також розробка раніше не існуючих кодифікованих актів.
На теперішній час питання кодифікації адміністративного законодавства все ще залишається надзвичайно актуальним, що підтверджувалося, зокрема, Концепцією адміністративної реформи в Україні 1998 р.¹, в якій, свого часу, наголошувалося на тому, що ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право, норми якого мають бути спрямованими на встановлення і регламентацію таких взаємовідносин громадян, в яких кожній людині має бути гарантовано реальні додержання та охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у разі їх порушення.
Вирішення таких завдань, на думку розробників Концепції, крім іншого, передбачає і проведення кодифікації адміністративного законодавства. У цьому аспекті пропонувалося розпочати роботу з розробки окремих кодифікованих нормативних актів, які могли би у майбутньому увійти до складу узагальнюючого Адміністративного кодексу України у вигляді відповідних томів або книг. Подібна позиція підтримується також і вченими-адміністративістами, серед яких нині переважає думка про необхідність проведення саме часткової кодифікації адміністративного права, оскільки усі чітко усвідомлюють той факт, що створити єдиний всеохоплюю- чий за своїм змістом Адміністративний кодекс неможливо та й недоцільно з огляду, насамперед, на поліцентричність нормативної структури і високу рухомість окремих інститутів адміністративного права^[136] ^{^[137].}
У зв’язку із цим, оптимальним у цій ситуації вбачається поетапна кодифікація окремих підгалузей та інститутів адміністративного права. Інкорпорацію, як форму систематизації, використовує достатньо значне коло осіб, але серед них цією формою найбільш користуються так звані «силові структури» - Національна поліція, Державна фіскальна служба та ін. Це пов’язано з тим, що правила, які містяться в інкорпораційних актах, тією чи іншою мірою стосуються регулювання поведінки громадянами у певній сфері публічного адміністрування, тому виконання цими структурами своїх обов’язків безпосередньо залежить від рівня усвідомленості громадян щодо норм адміністративного права, що регулюють суспільні відносини у сфері, в якій ці структури працюють. Поряд із цим, рівень інкорпорації залежить також від стану наукових розробок проблем адміністративного права, а також від наукових інтересів того чи іншого наукового колективу (окремого науковця). Природно, що акти, в яких містяться адміністративно-правові норми, що регулюють відносини у сфері громадського порядку, можуть бути інкорпорованими фахівцями у цій галузі - Національна академія MBC України, Національний університет MBC України, Національний університет «Одеська юридична академія», у сфері митної справи та мореплавства - Державна морська академія, Національний університет «Одеська юридична академія» та ін.
Консолідація норлі адлііністративного права являє собою діяльність того чи іншого органу, державної влади, передусім органів виконавчої влади, яка має на меті об’єднання в один, виданих цим органом декількох нормативних актів, при цьому виключаються дублюючі та застарілі норми, тобто консолідація - це діяльність щодо систематизації тільки тих норм адміністративного права, які свого часу прийняв відповідний орган^[138]. На жаль, консолідація як форма систематизації здійснюється дуже рідко, хоча вона є дуже корисною як для певної групи осіб, які повинні знати норми адміністративного права, що регламентують їхні взаємовідносини з органами публічного адміністрування, так і для державних органів (та їхніх посадових осіб), які повинні користуватися цими нормами.}

<< | >>

↑

Источник: Загальне адміністративне право України : підручник / за заг. ред.: акад. С. Ківалова і проф. Л. Білої-Тіунової ; Нац. ун-т «Одеська юрид. академія». - Одеса,2023. - 792 с.. 2023

Еще по теме Систематизація норм адміністративного права:

- Административное право зарубежных стран - Административное право России - Адміністративне право України -