Поняття та види норм адміністративного права

У системі будь-якої держави адміністративно-правові норми посі­дають особливе місце. Це обумовлюється сферою суспільних відно­син, які потребують упорядкування, охорони та розвитку відповідно до об’єктивних потреб, тобто є предметом регулювання адміністра­тивно-правових норм.

Ефективність правового впливу на суспільні відносини у сфері публічного адміністрування залежить не тільки від їх природи та особливостей, правильно визначеного методу регулювання, але й від успішного використання усіх елементів механізму, за допомогою якого правова воля переводиться на фактичну поведінку суб’єктів адміністративного права.

Механізм адміністративно-правового регулювання - це су­купність адміністративно-правових засобів, за дополюгою яких здійснюється вплив на відносини, що виникають у процесі ре­алізації адлііністративних зобов ’язань публічної адміністрації.

Існує думка науковців щодо того, що до структури механізму адміністративно-правового регулювання слід зараховувати такі еле­менти: 1) норми адміністративного права, що об’єктивно виражені в законах та інших нормативних актах; 2) адміністративно-право­ві відносини; 3) акти застосування норм адміністративного права;

4) акти тлумачення норм адміністративного права; 5) правосвідо­мість та правову культуру.

Кожен елемент цього механізму виконує специфічну роль у ре­гулюванні поведінки людей. Ці елементи водночас є юридичними засобами адміністративно-правового регулювання. При цьому ад­міністративно-правові засоби включаються до процесу регулюван­ня у певній послідовності. Таким чином, адміністративно-правове регулювання являє собою процес послідовного використання адмі-

ністративно-правових засобів для досягнення цілей регулювання дій учасників суспільних відносин.

В адміністративно-правовій науці та практиці діяльності пуб­лічної адміністрації велике значення надається чіткому правовому регулюванню суспільних відносин, що виникають у сфері публіч­ного адміністрування. У свою чергу, норми права є найважливіши­ми засобами механізму адміністративно-правового регулювання. За їх допомогою, з одного боку, регулюється поведінка суб’єктів адміністративного права, охороняються права фізичних та юри­дичних осіб, установлений в державі правопорядок, з іншого - ви­никають адміністративні правовідносини, в яких статус суб’єктів реалізується.

В адміністративно-правових відносинах, як елементі правового регулювання, індивідуалізуються положення тієї чи іншої норми адміністративного права, визначаються характер, права й обов’язки їх учасників.

Акти застосування норм адміністративного права включаються до механізму адміністративно-правового регулювання як засоби ін­дивідуалізації прав, обов’язків і міри відповідальності.

Важливими чинниками механізму адміністративно-правового регулювання є: 1) правосвідомість - система відображення право­вої дійсності у поглядах, почуттях, уявленнях людей про право, що складається з правової ідеології, правової психології та правової по­ведінки; 2) правова культура - система правових цінностей, завдя­ки яким правильно розуміються та виконуються положення норм адміністративного права. Акти тлумачення норм адміністративного права роблять легшим та доступнішим їх сприйняття, разом з інши­ми елементами механізму вони сприяють більш якісному досягнен­ню цілей правового регулювання^[93].

Не применшуючи значення інших елементів механізму адмі­ністративно-правового регулювання, слід зазначити, що провідне місце у ньому посідає правова норма, оскільки вона встановлює загальну програму поведінки учасників у сфері публічного адмі­ністрування шляхом надання їм суб’єктивних прав і встановлення відповідних юридичних обов’язків. Вона має забезпечити організо­ваність, стабільність, визначеність відносин у важливій сфері сус­пільного життя - сфері публічного адміністрування.

За допомогою адміністративно-правової норми створюється ре­жим управління, який містить будь-яку можливість свавілля у діях суб’єкта - носія владних повноважень. Він має діяти тільки у межах праводієспроможності, встановленої правової норми.

Встановлене адміністративно-правовою нормою правило пове­дінки не може бути зміненим за згодою сторін. Воно є обов’язковим для виконання як суб’єктом управління, так і керованим ним об’єктом. Тому при всій значущості інших засобів регулювання управлінських відносин норма адміністративного права є й нада­лі буде основним засобом забезпечення міцного правового режиму публічного адміністрування. Однак, цим значущість адміністратив­но-правової норми не обмежується. Вона є не тільки регулятором відносин, що виникають у сфері публічного адміністрування, але й регулятором суспільних відносин, тією чи іншою мірою пов’язаних з управлінням в інших сферах суспільного життя. Норми адмі­ністративного права досить часто є складовою інших галузей права, особливо це стосується так званих «комплексних галузей права» - господарського, екологічного, морського тощо¹.

Адміністративно-правова норма розглядається як вид правової норми, за допомогою якої формуються, охороняються і захищають­ся публічні правовідносини, організується і забезпечується функці­онування публічної адміністрації^{[94] [95].}

Адміністративно-правовим нормам є притаманними такі риси:

1) це вид правової норми, а отже, їй притаманні усі ознаки остан­ньої (загальнообов’язковість, формальна визначеність, забезпечення її виконання державним примусом^[96] тощо);

2) їх спрямовано на реалізацію не приватного, а публічного інте­ресу;

3) за їх допомогою забезпечується функціонування публічної ад­міністрації;

4) предмет їх регулювання становить широке коло суспільних відносин, що складаються у процесі публічного адміністрування, надання адміністративних послуг, застосування заходів адміністра­тивного примусу до фізичних та юридичних осіб, адміністративно­го оскарження дій та рішень суб’єктів владних повноважень;

5) вони забезпечують реалізацію регулятивної та охоронної функцій адміністративного та інших галузей права у багатьох сфе­рах суспільного життя (економіка, освіта, будівництво, охорона здоров’я, внутрішні справи тощо.);

6) вони є головним інструментом реалізації методу адміністра­тивного права, тобто в них закріплюються приписи, заборони та дозволи, що використовуються публічною адміністрацією для регу­лювання суспільних відносин;

7) вони не є систематизованими, а містяться в різних за юри­дичною силою нормативно-правових актах: законах, підзаконних нормативно-правових актах публічної адміністрації, у тому числі органів місцевого самоврядування;

8) серед джерел адміністративно-правових норм домінують акти одностороннього волевиявлення (укази, розпорядження, накази)^[97].

Як і норма будь-якої галузі права, адміністративно-правова нор­ма виконує у суспільному житті відповідні функції. Функція норми адміністративного права - це напрям, в якому відображено со­ціальну роль та основне її призначення у певний період суспільного життя. Серед основних слід виокремити ту, що є притаманною нормі адміністративного права незалежно від державного устрою і політичного режиму, що панує в державі. Це функція, яка завжди є притаманною цій нормі, - функція організації та регулювання від­носин публічного адміністрування - оскільки без неї неможливо перетворити фактичні відносини у сфері адміністрування на адмі­ністративно-правові.

Водночас, до кола основних необхідно зарахувати й ті функції, які обумовлюються станом політичного, економічного та соціаль­ного режиму в державі. Створення України як демократичної, пра­вової, соціально-орієнтованої держави обумовлює появу ще двох основних функцій адміністративно-правової норми. По-перше, це функція забезпечення реалізації громадянами, громадськими орга­нізаціями тощо своїх конституційних прав. Так, наприклад, ст. 40 Конституції України закріплює право громадян направляти індиві­дуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертати­ся до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових осіб цих органів¹. Питання ж практичної реалізації цього права врегульовано Законом «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р.^{[98] [99], який встановлює механізм реалізації громадянами свого конституційного права. По-друге, це функція захисту прав громадян і громадських об’єднань у сфері публічного адміністру­вання.}

Інтеграція України у світове співтовариство, початок ринкових реформ - все це обумовило не тільки оновлення адміністративно- правових норм, але й створення зовсім нових, що відповідають сві­товим стандартам і вимогам. Ці стандарти, як і вся чинна міжна­родна (світова) правнича система, будуються на принципах захисту прав людини.

Стаття 3 Конституції України встановлює, що людина, її жит­тя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнають­ся в Україні найвищою соціальною цінністю.

Поряд з основними функціями, норма адміністративного права виконує й інші (додаткові) функції, зокрема: 1) функцію забезпечен­ня ефективної діяльності органів публічної адміністрації; 2) вихов­ну функцію; 3) функцію взаємодії з нормами інших галузей права.

Однак деякі адміністративно-правові норми безпосередньо ці функції не виконують. Варто зазначити, що їх соціальне призначення полягає в іншому, а саме сприяти здійсненню указаних функцій. Таке сприяння здійснюється або шляхом визначення тієї чи іншої ситуації, того чи іншого явища, або шляхом презуміювання. Перша група норм може бути визначена як норми-дефініцїї, друга - як норми-презумпції.

Певний час законодавець не звертав уваги на необхідність норм- дефініцій, що не сприяло правильному й однаковому застосуванню за­конів, однаковому їх тлумаченню. Нині становище дещо змінюється, і законодавець все частіше звертається по допомогу до норм-дефініцій для роз’яснення свого ставлення до того чи іншого поняття, яке ви­користовується у правовому акті.

З урахуванням вищезазначеного можна підкреслити, що адмі­ністративно-правова норма - це встановлене, санкціоноване або ратифіковане правило поведінки у сфері публічного адлііні- стрування з ліетою організації та регулювання суспільних від­носин (або сприяння цій люті), які забезпечують умови реаліза­ції учасникалш цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обоє ’язків.

У разі, якщо адміністративне право розглядається як галузь зако­нодавства України, значний масив адміністративно-правових норм можна класифікувати за різними критеріями: функціональним призначенням, ступенем загальності, спрямованістю змісту, фор­ми припису, за межами дії та повнотою викладення змісту тощо. Окрім того, класифікація адміністративно-правових норм надає можливість більш глибоко пізнати їх юридичні властивості, а також їх ефективність у перетворенні дійсності, що має велике практичне значення у процесі їх виконання і застосування.

Норми адміністративного права можна класифікувати в залеж­ності від:

1) мети норми поділяються на регулятивні та правоохоронні, або адміністративно-деліктні¹;

2) території дії норми адміністративного права слід поділяти на міжнародні та національні. Цей поділ було запропоновано ще на­прикінці XIX ст., але тільки тепер в умовах глобалізації політич­них та економічних процесів, формування системи міжнародного управління ця думка здобула підтримку, оскільки однією із загаль­них закономірностей, що характеризують міжнародне управління, є тенденція підвищення ролі норм, що приймаються міжнародними організаціями для управління суспільними процесами, які повинні поєднувати країни. Як відомо, ці норми у разі їх ратифікації відпо­відним органом стають нормами національного адміністративного права, але поширюються на певні норми, які є обов’язковими при регулюванні управлінських відносин, навіть і тоді, коли вони не пройшли цієї процедури;

3) сфери дії норми слід поділяти на норми загальнообов’язкові та внутрішньоапаратні. Загальнообов’язкові - це, наприклад, нор­ми, що встановлюють адміністративну відповідальність за вчинені проступки, у свою чергу внутрішньоапаратні - це ті, що регламен­тують відносини, які виникають між службовцями органу публіч­ного адміністрування. Однак і останні також можуть групуватися на норми загальноапаратні та відомчі^{[101] [102];}

4) за формою припису:

а) зобов’язуючі (приписні) - ці норми зобов’язують здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов’язана видати наказ;

б) заборонні - ці норми забороняють вчинення тих чи інших дій в умовах, яких нею визначено. Заборони можуть мати або загаль­ний, або спеціальний характер. Наприклад, заборона вчиняти дії, що підпадають під ознаки адміністративного правопорушення, є за­гальною, а заборона поліції застосовувати спеціальні засоби щодо неповнолітніх - спеціальною;

в) уповноважуючи (дозвільні, диспозитивні) - ці норми упов­новажують адресата (або дозволяють йому) діяти в рамках ви­мог норми за своїм розсудом, проте, підкоряючись правовому режимові, якого нею встановлено. Фактично ці норми надають адресатові вибір: або чинити певні дії, або не чинити їх. Конкрет­ний юридичний зміст цих норм залежить від особливостей їх адресата. Так, громадянинові надається можливість самостійно вирішувати питання реалізації свого права на скаргу. Він може, на свій розсуд, подати або не подати скаргу на неправомірні дії посадових осіб;

г) стимулюючі (заохочувальні) - це норми, що забезпечують за допомогою засобів матеріального або морального впливу належну поведінку учасників управлінських відносин, встановлюють різні пільги (наприклад, у сфері оподаткування тощо);

д) рекомендаційні - особливість правової природи цих норм по­лягає у тому, що рекомендації, які містяться у таких нормах, як правило, не мають юридико-обов’язкового характеру. Такого роду норми не містять у собі прямо виражених приписів, а дають мож­ливість пошуку найбільш доцільних варіантів розв’язання завдань, що виникають;

5) за галузевою належністю:

а) матеріальні - характеризуються тим, що юридично закріплю­ють комплекс обов’язків і прав, а також відповідальність учасників управлінських відносин, тобто фактично їх адміністративно-право­вий статус. У них знаходить вияв той правовий режим, у рамках якого повинна функціонувати система публічного адміністрування. Такі норми нерідко називають статичними;

6) процедурні - регламентують динаміку порядку публічно­го адміністрування і пов’язаних із ним управлінських відносин. Ними визначається порядок прийому, розгляду, вирішення скарг і заяв, порядок провадження у справах про адміністративні пра­вопорушення тощо. їх призначення - визначати порядок реалі­зації юридичних обов’язків і прав, установлених матеріальними нормами¹;

6) за спрямованістю змісту: а) такі, що закріплюють порядок утворення і правовий стан суб’єктів; б) такі, що визначають форми і методи діяльності публічного адміністрування; в) такі, що встанов­люють порядок проходження публічної служби, права і обов’язки службовців; г) такі, що визначають способи і порядок забезпечен­ня законності у публічному адмініструванні; ґ) такі, що регулюють адміністрування окремими галузями (соціально-культурною, адмі­ністративно-політичною тощо), державними функціями і територія­ми; д) норми, що встановлюють права й обов’язки громадян у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності держави^{[103] [104];}

7) за межею дії.

а) у просторі - дія норм у просторі передбачає територію, на яку поширюється їх юридична сила. У деяких випадках адміністратив­но-правові норми можуть бути міжтериторіальними, приміром, ві­домчі норми органів управління транспортом; територією дії норм можуть бути окремі економічні зони. За дією у просторі вони бува­ють: загальнодержавними, міжтериторіальними, місцевими;

б) у часі - дія адміністративно-правових норм у часі може об­межуватися будь-якими термінами (строкові норми) або не обмеж­уватися (безстрокові норми);

в) за колом осіб - дія норм визначає суб’єктний склад осіб, на яких поширюється їх юридична сила;

8) за адресатами або суб’єктами адресовані: а) органам дер­жавно-виконавчої влади; б) іншим державно-виконавчим органам;

в) державним службовцям; г) органам місцевого самоврядування; ґ) державним підприємствам, закладам, організаціям; д) недержав­ним об’єднанням, підприємствам, закладам; е) громадянам;

9) за ступенем загальності: а) загальні - мають загальне зна­чення, наприклад: документами, які підтверджують громадян­ство України, є паспорт громадянина України, або для осіб до 14 років - свідоцтво про народження; б) міжгалузеві - регулюють яку-небудь одну функцію в усіх галузях (норми міжгалузевого ад­міністрування); в) галузеві - регулюють відносини у межах однієї галузі. Наприклад, це норми галузевих міністерств та відомств;

г) місцеві - норми, що видаються органами місцевого самовряду­вання з метою врегулювати питання, що знаходяться у межах їх компетенції;

10) за повнотою викладених велінь: а) визначені; б) банкетні - норми, які надають можливість суб’єктам публічного адміністру­вання право самостійно встановлювати правила поведінки, заборо­ни тощо; в) відсильні - норми непрямої дії, які самі не встановлюють правила поведінки, а мають відсильний характер до інших норма­тивних актів. Наприклад, посадові особи поліції мають право у ви­падках, передбачених Кодексом України про адміністративні пра­вопорушення, накладати адміністративні стягнення або передавати матеріали про адміністративні правопорушення на розгляд інших органів, громадських об’єднань або трудових колективів;

11) за юридичною силою: а) викладені в законах; б) викладені в указах; в) викладені у постановах; г) викладені у рішеннях; ґ) ви­кладені в наказах тощо^[105].

Варто зазначити, що правозастосовний процес пов’язується з ви­конанням конкретних вимог: 1) застосування норми адміністратив­ного права має відповідати змістові і цілям, для досягнення яких її поставлено; 2) адміністративно-правова норма застосовується тіль­ки органом або його представником, які мають на це повноваження; 3) норма адміністративного права має застосовуватися з виконан­ням необхідних процедурних вимог; 4) акт застосування адміні­стративно-правової норми має мати своє документальне відобра­ження; 5) правозастосовний орган повинен забезпечити виконання акта правозастосування.

4.2.