<<
>>

Экологические проблемы в Конвенции о ядерной безопасности

26 апреля 1986 года международное ядерное сообщество пережило драматический «звонок, пробудивший его», когда активная зона реактора на Чернобыльской АЭС, расположенной на территории Украинской ССР в составе СССР, расплавилась.

Из-за большого объема радиоактивных элементов, выброшенных в атмосферу и распространенных по всему миру, в частности в Северном полушарии, авария была охарактеризована как «наиболее разрушительная на сегодняшний день в истории ядерной энергетики»[145].

Это событие в резких и ярких красках напомнило миру о потенциально разрушительных национальных и трансграничных последствиях, которые могут последовать за ядерной аварией, развеяв миф о том, что ядерные аварии создают преимущественно национальные риски для безопасности. Неожиданно все страны, даже те, которые не имеют ядерного потенциала или находятся в относительной географической изоляции от ядерных объектов, были вынуждены осознать риски, которым они могут подвергнуться в результате ядерной аварии, даже одной, произошедшей в далеком государстве. Чернобыль показал, что несмотря на стационарный характер таких станций, благодаря глобальным течениям ветров внешние повреждения могут быть весьма значительными. На момент аварии считалось - по общепринятому правилу, или реальной доктрине международного ядерного права, - что «изначальная и конечная ответственность за ядерную безопасность лежит на суверенном государстве, под юрисдикцией которого находится ядерная установка»[146]. Это мнение существует и по сей день. Хотя к середине 1980-х годов в ядерном праве имела место некоторая интернационализация, в частности в области радиологической защиты[147] [148] и ядерного нераспространения, но не достигшая еще области ядерной безопасности . Тем не менее, в результате Чернобыля необходимость создания по крайней мере общего «скелета» ядерной безопасности была наконец признана.

Через двадцать лет после Чернобыля произошли значительные изменения в международном режиме, управляющие ядерной безопасностью и повышающие ее. Были разработаны конвенции, в которые включались уведомление и оказание помощи на случай аварии, ядерная безопасность, управление ядерными отходами и отработавшим топливом, ответственность и компенсации. Однако этот процесс был постепенным. Даже после катастрофы потребовалось восемь лет для разработки проекта Конвенции о ядерной безопасности и его согласования[149]. Причины такой задержки были различны; в дополнение к различным техническим и практическим соображениям[150] было широко распространено нежелание государств принять существенные для исполнения в такой области обязательства, имеющие такую значимость для национального суверенитета, как создание атомной электростанции. Ядерная энергия зачастую является важной частью национальной энергии и свидетельствует о высоком техническом и научном потенциале[151]. Помехи в этой работе не просто вопрос национальной безопасности, но и энергетической независимости, политики, экономики и национальной гордости.

Это нежелание было окончательно преодолено в начале 1990-х, после распада СССР и объединения Германии. К этому времени бедственное положение в области безопасности ядерных реакторов, построенных в соответствии со старыми нормами в странах бывшего советского блока, становится все более очевидным.

Эти события привели в дальнейшем к необходимости принятия конвенции о ядерной безопасности не только со стороны западных государств, но и со стороны стран Центральной и Восточной Европы, которые были готовы объединить свои активные усилия к решению проблем безопасности. Международное признание этих соображений означало, что почва была подготовлена и должен быть принят международный договор, регулирующий ядерную безопасность, не с жесткими стандартами и строгими обязательствами, а в контексте концепции стимулов.

Включение такой концепции, как надеялись, должно было преодолеть любое нежелание государств согласиться на обязательность международных норм и прельстить государства, обладающие ядерным потенциалом, включая те, в которых АЭС были построены на основе старых стандартов, вступлением в Объединённую конвенцию о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасном обращении с радиоактивными отходами (Объединённая конвенция) .

С учетом экологических вопросов в Конвенции о ядерной безопасности, был брошен взгляд в сторону концепции стимулов, которая была первоначально принята в Конвенции о ядерной безопасности, а в дальнейшем развита в Объединённой конвенции. Впоследствии она активно внедрялась в международное экологическое право. В результате за последние двадцать лет в силу вступили пять международных инструментов, касающихся вопросов ядерной безопасности: Конвенция о физической защите ядерного материала, (КФЗЯ) , которая одновременно связана и с безопасностью, и с защитой; Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии (Конвенция об уведомлении)[152] [153] [154]; Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации (Конвенция о помощи)[155], Конвенция о ядерной безопасности и Объединённая конвенция. Из этих конвенций две последние включают в себя концепцию стимулов.

Сразу после Чернобыля международное сообщество довольно быстро ратифицировало и приняло Конвенцию об уведомлении и Конвенцию о помощи[156]. Несмотря на положения, создающие обязанность уведомлять о случаях ядерных аварий, в которых есть фактические или возможные трансграничные воздействия, и сотрудничать в деле организации помощи в случае аварии или чрезвычайной ситуации, обе конвенции не представляют собой всеобъмлющий режим с изложением четких прав, обязанностей и санкций. Признавая, что достижения в международном публичном праве могут резко отличаться от желаемого и что при большем числе участников будет труднее добиться консенсуса, обе конвенции поощряют своих участников заключать двусторонние и региональные соглашения[157] и требуют разработать общие правовые рамки, как они считают нужным. По словам доктора Пельцера, «...возможность заключения дополнительных двусторонних и региональных соглашений в случае необходимости, является наиболее прогрессивным элементом конвенций, и концепция стимулов призывает стороны разработать...

меры, необходимые для достижения целей (конвенций). Конвенции об уведомлении и помощи могут рассматриваться как менее развитые предшественники концепции стимулов»[158].

Тем не менее, эта позиция, кажется, не отражена в других местах, и возможно, не в полной мере учитывает совершенно разные механизмы

урегулирования споров в рамках двух групп конвенции и отсутствие механизмов коллегиального обзора по раннеИ конвенции. Для понимания концепции стимулов, воплощенной в договорах по ядерной безопасности, важно для начала оценить трудности достижения консенсуса среди государств с разными интересами[159] [160].

Конвенция о ядерной безопасности является первым международным обязательным соглашением, охватывающим безопасность ядерных реакторов, и составление ее было трудоемким процессом. В отличие от конвенций об уведомлении и о помощи, которые были созданы сразу после катастрофы, политическая мотивация Конвенции по ядерной безопасности, очевидно, была «мерой профилактики, а не лечения». Она явилась позитивным событием.

К 1991 году среди всех государств нарастает тенденция[161] ввести формально связывающие обязательства по технике безопасности атомных станций. В 1991 году Генеральная конференция МАГАТЭ приняла резолюцию[162], призывающую к созданию документа, охватывающего безопасность атомных станций, но не указала ни его форму, ни тип. Решение этой задачи легло на генерального директора МАГАТЭ, который созвал группу из 36 экспертов для консультирования по структуре и содержанию будущей конвенции. В 1991 году экспертами был принят документ «Основы безопасности. Безопасность ядерных установок» (Основы безопасности) в качестве основного технического справочника по конвенции, так как она представляла международный консенсус в отношении основных понятий, необходимых для управления, регулирования, безопасности и эксплуатации ядерных установок[163] [164].

На этой стадии большинство экспертов высказались в пользу документа, который бы делал основной упор на безопасность АЭС и охватывал все виды ядерных объектов и деятельности, в том числе транспортировку и утилизацию ядерных отходов.

К сожалению, Основы безопасности, которые были разработаны с точки зрения национального регулирования, трудно непосредственно перевести на язык международного договора, и в феврале 1992 года была создана новая группа в открытом составе из технических и правовых экспертов для проведения необходимой

169

подготовки конвенции .

В то же время риторическая приверженность принципу Конвенции о ядерной безопасности была почти всеобщей. Целью была установка соглашения, с помощью которого международное сообщество могло бы утверждать свое влияние, чтобы создать равномерно высокую культуру ядерной безопасности. Несмотря на это, у всех государств не было общих ожиданий и целей; у них имелись различные предпочтения относительно того, как они должны быть выполнены, и это вскоре стало очевидным. Что касается содержания, то государства готовы были включить лишь обязательства, основанные на фундаментальных принципах, а более существенные обязательства они включали в договор неохотно. Однако составители признали, что формулирование списка общих обязательств как единого договорного документа само по себе будет недостаточно. Если конвенция призвана содействовать поощрению «самого высокого уровня ядерной безопасности в мире», это требовало механизма, соразмерного цели.

Трудность заключалась в том, чтобы найти механизм, который мог бы осуществить контроль соблюдения обязательств, не нарушая международного консенсуса о том, что ответственность за ядерную безопасность лежит на том государстве, в юрисдикции которого находится

170

ядерная установка , не подвергая государства назойливым проверкам и расходам, которые сопровождают международный бюрократический процесс, и без трудных кодифицирующих стандартов для разрозненных ядерных технологий, которые быстро могли бы устареть или препятствовать

171

развитию гражданской власти .

Проблема поиска подходящего механизма соблюдения была окончательно решена с помощью убедительных аргументов, доказывающих, что просвещенная заинтересованность государств по вопросам ядерной безопасности будет куда сильнее, чем любая форма внешнего контроля,

172

разработанного в рамках международного права .

Считалось, что если такой механизм мог быть разработан, для того чтобы воспользоваться этой заинтересованностью, особенно под действенным давлением «равных групп», это может улучшить ядерную безопасность на всех АЭС. Также считалось, что совещание всех договаривающихся сторон будет подходящим методом фокусирования

173

влияния «равных групп» . В духе этого подхода экспертами была предложена формулировка «...для учреждения конвенции побудительного характера, которой может придерживаться большее число государств», и термин «побудительный характер» был впоследствии включен в преамбулу

174

конвенции . [165] [166] [167] [168] [169]

«Стимулирующее решение», которое ранее было беспрецедентным в международном праве, предложило сторонам урегулировать свои разногласия в отношении сферы применения конвенции, и в итоге они согласились, что этот документ будет касаться только безопасности гражданских АЭС. Причина нежелания некоторых крупных ядерных государств осуществлять более строгий контроль до сих пор остается неясной. Де Лафайетт отмечал, что поскольку государства привержены безопасности и уже осуществляют все предложенные положения, конвенция не будет навязывать никакого нового обременения или новых ограничений, а лишь превратится в обычное правовое обязательство, то есть в привычное уже моральное обязательство. Другие комментаторы предположили, что эти государства не хотят подвергать существенному международному контролю собственные ядерные отрасли и что конвенция позволяет другим странам выдвинуть свои финансовые претензии. Те государства, которые хотели иметь более жесткую конвенцию, были вынуждены принять предложение, так как «...было бы бессмысленно принимать конвенцию, к которой не присоединилось бы большинство» .

Конвенция была принята 17 июня 1994 года и вступила в силу 24 октября 1996 года. Одно из первых правил, касающихся экологических проблем в сфере ядерной безопасности, - это «экологические аспекты атомных электростанций»[170] [171]. Предложения по регулированию в этой области были подготовлены в рамках программы по стандартам ядерной безопасности агентства, связанным с АЭС, опубликованным в серии изданий МАГАТЭ по безопасности в виде руководств по безопасности: «Операционное управление радиоактивными веществами и отходами,

1 77

образующимися на АЭС» , «Обеспечение качества в процессе работы

178

АЭС» , «Реактор охлаждающей жидкости и связанные с ним системы на

17Q 1 ЯП

АЭС: руководство по безопасности» , и др.

Приоритеты агентства в области ядерной безопасности отличаются от тех, что существуют в области радиационной защиты. Как уже говорилось ранее, была разработана твердая основа стандартов безопасности и соответствующих нормативов в области радиационной защиты и в значительной степени достигнута унификация. Главная проблема в сфере международного сотрудничества в области радиационной защиты в рамках агентства - это применение, реализация и всеобщее присоединение к существующим принципам. Программы агентства сегодня отражают неспособность сосредоточиться на вопросах ядерной безопасности, так как стандарты все еще не являются общепринятыми.

Таким образом, главная цель агентства в области ядерной безопасности, согласно Подпрограмме I.1 «Базовый проект ядерной безопасности и критерии. Проект I.1.01» «изучить текущие вопросы безопасности и предложить пути их решения для установления общих принципов и целей в области безопасности, (и) предоставить консультации по политике безопасности и критериям для обеспечения последовательного подхода к ядерной безопасности, совместимого с развивающейся философией радиационной защиты» . Основное внимание в Программе агентства на 1993-1994 годы в области ядерной безопасности было уделено [172] [173] [174] [175] [176] «совершенствованию национальных систем нормативной ядерной безопасности путем выявления надлежащей практики нормативного регулирования и содействия в их реализации» . Агентство издало стандарты и руководящие принципы по проблемам ядерной безопасности: «Безопасное размещение и проектирование ядерных установок, направленных на разработку критериев и методики оценки внешней опасности на ядерных установках» , «Выявление неполадок в конструкции или эксплуатации, которая может поставить под угрозу безопасность АЭС» , «Оценка воздействия устаревания АЭС на безопасность» , «Оценка эксплуатационной безопасности АЭС, направленная на формулирование требований, обеспечивающих безопасную и гибкую работу АЭС»[177] [178] [179] [180], «Сбор, оценка и распространение информации о необычных происшествиях, имеющих значение для безопасности», - специальная система, известная как «Система отчетности о происшествиях» . Агентство начало работу по обеспечению международной ядерной безопасности, основываясь на итогах сентябрьской Международной конференции 1991 года по безопасности ядерной энергетики и рекомендациях Г енеральной конференции МАГАТЭ . Данная работа привела к глобализации и

189

унификации стандартов и подходов по ядерной безопасности .

2.3.

<< | >>
Источник: Мохаммад Али Кафаифар. Мирное использование атомной энергии и защита окружающей среды: международно-правовой анализ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме Экологические проблемы в Конвенции о ядерной безопасности:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -