§ 2.3. Проблемы реализации Конвенции об охране подводного культурного наследия 2001 г.
Необходимо отметить, что ЮНЕСКО ведет работу в реализации
положений Конвенции 2001 г. в трех основных направлениях:
1. Развитие возможностей подводной археологии.
2. Информирование общественности о подводном культурном наследии.
3. Усовершенствование юридической и практической защиты ПКН.
Несмотря на то, что Конвенция 2001 г. вступила в силу в 2009 г. после двадцатой ратификации, прошедший пятилетний период показал наличие серьезных проблем в ее реализации.
Если возможности подводной археологии и международное сотрудничество в данной области успешно развиваются, то в таком направлении реализации положений Конвенции 2001 г., как усовершенствование юридической и практической защиты ПКН, имеется ряд серьезных проблем.
Среди них - недостаточная разработка национального законодательства даже в тех государствах, которые подписали Конвенцию 2001 г. Примером может служить Королевство Камбоджа, которое в 2007 г. стало
шестнадцатым государством, ратифицировавшим Конвенцию 2001 г. Охрана культурного наследия в этой стране является предметом рассмотрения Управления министров и реализуется в рамках Министерства культуры и изящных искусств. Однако Камбоджа до сих пор не имеет программ по подводному культурному наследию ни на местном, ни на государственном, ни на университетском уровнях, и не использует подводных археологов в управлении объектами ПКН в каком-либо качестве130.
Также к проблемам реализации охраны объектов ПКН относится неприсоединение к Конвенции 2001 г. большинства государств мира. Число государств-участников по-прежнему остается небольшим131. Причем, среди них нет крупных морских держав. Пока государства не будут ратифицировать Конвенцию 2001 г., разграбление подводного культурного наследия будет продолжаться.
Проблемы реализации положений Конвенции 2001 г. во многом связаны и с громоздким режимом охраны объектов ПКН, предусмотренным ЮНЕСКО в Оперативных руководящих принципах132.
Цель Оперативных руководящих принципов - «... содействие осуществлению Конвенции путем формулирования практических указаний»133. Однако формулировки практических указаний в данном документе ЮНЕСКО оставляют желать лучшего. Рассмотрим это на примерах.Во-первых, формулировка пункта d.): «Конвенция содержит минимальное число требований»134 настораживает в отношении судьбы подводного культурного наследия с такой охраной.
Во-вторых, много нареканий у зарубежных авторов, в частности у Дэвида Бедермана, вызывает «повсеместная»135 формулировка Конвенции
130 See: Staniforth, Mark, James Hunter, Emily Jateff. International Aproaches to Underwater Cultural Heritage // Maritime Law: Issues, Challenges and Implications. Series: Laws and Legislation. – Nova Publishers. – 2011. – Р. 2 – 3.
131 На июнь 2014 года к конвенции присоединились 48 государств.
132 Подробнее - см.: Оперативные руководящие принципы для Конвенции об охране подводного культурного наследия CLT/CEH/CHP/2013/OG/H/1 // ЮНЕСКО. – Август 2013. – 33 c.
133 Там же, с. 8.
134 Там же, с. 4.
135 See: Bederman, David J. Op. cit. P. 144.
2001 г. - «поддающаяся проверке связь». «Заявление о заинтересованности» Оперативных руководящих принципов предлагает подтвердить
«поддающуюся проверке связь» между историей или культурой государства и соответствующим наследием результатами научных экспертиз, исторической или иной адекватной документацией136. Однако в самой форме «Заявления о заинтересованности» не указано, какие именно экспертизы требуется провести, и какая историческая документация достаточна для подтверждения
«поддающейся проверке связи». В качестве документов, которые могут подтвердить «поддающуюся проверке связь», мы предлагаем указывать, например, выписки из национального реестра кораблекрушений (если таковой имеется у государства), выписки из государственного судового реестра, архивные документы, включая архитектурные, градостроительные, садово-парковые проекты зданий и сооружений (если вопрос касается затопленных ландшафтов, поселений или архитектурных объектов), а также отчеты искусствоведческих, физико-химических, историко-культурных (археологических) экспертиз.
Очевидно, что если государство-участник, обнаружившее объект ПКН, в отчете дает мало информации о нем, однако позиционирует себя в качестве координирующего государства, скорее всего, у этого государства мало доказательств наличия у него «поддающейся проверке связи» с найденным объектом.
Необходимо подчеркнуть, что Типовой формуляр ЮНЕСКО для реестра подводного культурного наследия137 разработан таким образом, что отчет об обнаруженном объекте ПКН, составленный по Формуляру, получается неполный, неконкретный и неточный в ряде положений. В этом смысле предложенный Оперативными руководящими принципами реестр является
136 См.: Оперативные руководящие принципы для Конвенции об охране подводного культурного наследия CLT/CEH/CHP/2013/OG/H/1 // ЮНЕСКО. – Август 2013. – С. 24.
137 Там же, с. 28-33.
бесполезным в выявлении точных деталей о «предполагаемом культурном происхождении» объекта138.
Мы считаем, что подробный отчет об объекте ПКН должен являться необходимым элементом доказательства «поддающейся проверке связи», однако на основании предлагаемого Оперативными руководящими принципами реестра такую связь подтвердить сложно.
В-третьих, Оперативные руководящие принципы оставляют неопределенно долгим процесс между назначением ЮНЕСКО
«координирующего государства» и реализацией полномочий последнего по принятию решения. Эта проблема особенно остро стоит для подводного культурного наследия, расположенного вне ИЭЗ или континентального шельфа.
Особую озабоченность вызывает пояснение, которое дают Оперативные руководящие принципы в Главе III «Оперативные методы охраны» раздела Е
«Сохранение in situ и раскопки» к п. 5 ст. 2 Конвенции 2001 г. и Правилу 1 Конвенции 2001 г.:
«kk.) Сохранение подводного культурного наследия in situ рассматривается в качестве первого варианта до выдачи разрешения на проведение направленной на него деятельности или осуществления такой деятельности.
Разрешения на деятельность должны выдаваться таким образом, который соответствует задачам охраны, а также в целях внесения значительного вклада в охрану такого наследия, расширения знаний о нем и повышения его значимости.ii.) До принятия решения относительно мер или деятельности по сохранению должны быть проведена оценка:
а.) значимости соответствующего объекта;
b.) значения ожидаемых результатов вмешательства; с.) имеющихся средств;
d.) целостности наследия, известного в этом регионе»139.
138 Подробный анализ недоработок Типового формуляра ЮНЕСКО для реестра подводного культурного наследия приводится на с. 41 диссертационного исследования.
Данные руководящие принципы вызывают ряд вопросов:
1. В какой срок предусмотрена выдача разрешения на проведение направленной на ПКН деятельности или осуществление такой деятельности?
2. Как можно провести оценку значимости объекта и значения ожидаемых результатов вмешательства без проведения направленной на объект деятельности, то есть без его осмотра, обследования, взятия образцов для экспертиз?
3. В какие сроки предусматривается проведение данной оценки?
4. Каким образом проводить оценку «целостности наследия, известного в этом регионе»? Не понятно, о каком «известном» наследии говорится в данной формулировке. Если обо всем, известном в данном районе и уже занесенном в каталоги, то не понятен смысл проведения его повторной оценки.
5. Как можно проводить оценку «целостности наследия» без наличия соответствующего разрешения, предусмотренного п. kk?
По нашему мнению, п. kk фактически препятствует выполнению рекомендаций, содержащихся в п. ii.
В-четвертых, в разделе G «Сохранение и консервация» Главы III
«Оперативные методы охраны» содержатся два взаимоисключающих пункта: пп. ss и tt. Они дают оперативные указания к п. 6 ст. 2 Конвенции 2001 г. и Правилу 25 Конвенции 2001 г., а именно:
«ss.) Рекомендуется обеспечивать наблюдение за объектами и, в случае необходимости, их физическую охрану для предотвращения вторжения и ущерба подводным археологическим объектам, включая мародерство.
tt.) Извлеченное подводное культурное наследие помещается на хранение, консервируется и управляется таким образом, который обеспечивает его долговременное сохранение»140.
139 Оперативные руководящие принципы для Конвенции об охране подводного культурного наследия CLT/CEH/CHP/2013/OG/H/1 // ЮНЕСКО. – Август 2013. – С. 11.
140 Там же, с. 12.
По нашему мнению, в разделе G. «Сохранение и консервация» содержатся две взаимоисключающих формулировки: п. ss «обеспечивать наблюдение за объектами», а п. tt – извлекать и помещать их на хранение.
В-пятых, вызывает настороженность формулировка п. хх Главы III Оперативных руководящих принципов, а именно:
«Государства-участники должны требовать, чтобы любая значительная деятельность, направленная на подводное культурное наследие, сопровождалась выпуском научной публикации и чтобы обеспечивалось надлежащее информирование общественности относительно текущих проектов и результатах исследований»141.
Если с первой частью данной формулировки не вызывает сомнений, то вторая часть, на наш взгляд, является прямым руководством к действию для
«черных археологов» и мародеров. Указание места находки и подробное описание самого объекта могут привести к непоправимым потерям.
Более того, п. хх даже запрещает выдавать разрешения «на проведение какой-либо деятельности, направленной на подводное культурное наследие, без наличия продуманного и осуществимого плана выпуска публикаций»142. Исходя из смысла данной формулировки, без выпуска соответствующих публикаций, а значит огласки информации об объекте, разрешение на проведение спасательной деятельности выдано не будет, что негативным образом может отражаться на объектах, нуждающихся в охране и спасении.
В-шестых, не понятен смысл включения, по сути, одинаковых, многочисленных пунктов, касающихся пропаганды и информирования, в разные разделы Оперативных руководящих принципов, а именно:
- пп.
xx, yy - в разделе I: «Выпуск публикаций для научных целей и широкой общественности»;- пп. b, d в разделе К: «Соблюдение прав общественности и ее информирование;
141 Там же, с. 13.
142 Там же.
- пп. a, b, c, d в разделе N: «Мобилизация национальной и международной поддержки Конвенции».
Все три вышеперечисленных раздела Оперативных руководящих принципов посвящены информированию государствами-участниками общественности и друг друга о найденных объектах ПКН, а также содействию публикации в средствах массовой информации и Интернете сведений о ПКН, расположенном, в том числе на их территории. С нашей точки зрения, целесообразно было бы разработать единый раздел Оперативных руководящих принципов, касающийся пропаганды и информирования общественности и других государств-участников о ПКН. При том целесообразно внести корректировку в формулировки вышеперечисленных пунктов с целью исключения возможности информирования широкой общественности через средства массовой информации и Интернет до организации охраны найденного объекта ПКН in situ или до его извлечения и организации надлежащей охраны на суше.
В-седьмых, мы считаем, что п. zz раздела J «Создание потенциала» Оперативных руководящих принципов некорректен в формулировке
«Государства-участники сотрудничают в передаче технологий, относящихся к подводному культурному наследию»143. Понятно, что ни одна страна, обладающая передовыми технологиями, безвозмездно «сотрудничать» в их передаче другим странам не будет.
Таким образом, анализ Оперативных руководящих принципов для Конвенции об охране подводного культурного наследия 2013 г. показывает, что они требуют пересмотра и юридической доработки в ряде формулировок. В противном случае велика вероятность нанесения вреда объектам ПКН.
Кроме того, стоит упомянуть принятый ЮНЕСКО в 2013 г. Кодекс
«Этических норм дайвинга на подводных археологических объектах»144,
143 Оперативные руководящие принципы для Конвенции об охране подводного культурного наследия CLT/CEH/CHP/2013/OG/H/1 // ЮНЕСКО. – Август 2013. – С. 13.
144 UNESCO Code of Ethics for Diving on Underwater Cultural Heritage Sites // Сайт ЮНЕСКО [Электронный ресурс] // URL : http://www.UNESCO.org/new/en/culture/themes/underwater- culturalheritage/divers/code-of-ethics/. – Дата обращения: 21.04.2014. Cм.: Приложение Г данного
положения которого носят общий характер и вряд ли могут способствовать снижению повреждений объектов ПКН во время любительского дайвинга. Поэтому в дополнение к Кодексу была разработана Инструкция, касающаяся деятельности, направленной на подводное культурное наследия145. Она поясняет Правила Конвенции 2001 г. и предлагает ряд руководящих принципов, касающихся проектной документации, предварительных работ на объекте ПКН, формулирования целей проекта, методологии и методов, сбора и управления денежными средствами, компетентности и квалификации требования, сохранения и управление объектом ПКН, процедуры оформления документов, а также стандартов безопасности. Эта Инструкция одобрена Научно-техническим консультативным органом Конвенции 2001 г.
В зависимости от места расположения соответствующего наследия и применимых к нему положений морского права используются конкретные Правила Конвенции, регулирующие сотрудничество государств-участников:
1. Каждое государство-участник запрещает своим гражданам и судам заниматься деятельностью, наносящей ущерб подводному культурному наследию, и требует, чтобы они сообщали о всех случаях обнаружения такого наследия и мероприятиях, касающихся наследия, осуществляемых в ИЭЗ, на континентальном шельфе и в Районе, и информирует об этом другие государства-участники.
2. Если ни одно из государств не располагает полной юрисдикцией в отношении объекта (юрисдикция в отношении своих собственных граждан или судов в данном случае всегда сохраняется), «координирующее государство» берет на себя контроль, координирует сотрудничество между государствами-участниками и выполняет их решения, выступая от их имени, а не в своих собственных интересах.
3. Государства-участники принимают меры по предотвращению незаконной торговли подводным культурным наследием, являющимся
диссертационного исследования.
145 See: Manual for Activities directed at Underwater Cultural Heritage. Guidelines to the Annex of the UNESCO 2001 Convention// UNESCO. – 2013. – 351 p.
предметом незаконного экспорта, и/или возвращают его или накладывают на него арест, в случае его обнаружения на своей территории.
4. В своих внутренних водах, архипелажных водах и территориальном море государства-участники обладают исключительным правом регулировать деятельность, направленную на подводное культурное наследие.
5. В отношении ИЭЗ, континентального шельфа и Района Конвенция 2001 г. предусматривает установление международного сотрудничества, обеспечивающего эффективную охрану подводного культурного наследия. Государства-участники в рамках общих усилий используют свои соответствующие полномочия для предотвращения нежелательного вмешательства и регулирования желательного вмешательства.
В соответствии с положениями Конвенции 2001 г. международное сотрудничество государств-участников заключается в:
1) предоставлении информации об обнаружении объекта подводного культурного наследия;
2) заявлении о заинтересованности;
3) способах передачи сообщений и заявлений о заинтересованности с помощью «Базы данных ЮНЕСКО для информации»;
4) использовании Формуляров Оперативных руководящих принципов для Конвенции об охране подводного культурного наследия 2013 г.146:
- Формуляра 1 - «Уведомление об обнаружении»;
- Формуляра 2 - «Уведомление о деятельности»;
- Формуляра 3 - «Заявление о заинтересованности»;
- Типового Формуляра ЮНЕСКО для реестра подводного культурного наследия;
5) поддержании контактов с Генеральным директором ЮНЕСКО, а также с лицами, занимающимися вопросами охраны подводного культурного наследия;
146 Подробнее - см.: Оперативные руководящие принципы для Конвенции об охране подводного культурного наследия CLT/CEH/CHP/2013/OG/H/1 // ЮНЕСКО. – Август 2013. – 33 c.
6) назначении «координирующего государства» в отношении ПКН, расположенного в ИЭЗ или на континентальном шельфе;
7) процедуре консультаций, касающихся ПКН, расположенного в ИЭЗ или на континентальном шельфе: государства-участники, заявившие о своей заинтересованности принять участие в консультациях относительно путей обеспечения эффективной охраны конкретного подводного культурного наследия, должны иметь возможность приступить к консультациям с Координирующим государством в течение 2 месяцев после даты получения их письменных заявлений (ст. 9.5, ст. 10.3). Решение относительно путей обеспечения наиболее эффективной охраны соответствующего объекта должно приниматься консенсусом;
8) назначении «координирующего государства» в Районе и процессе консультаций;
9) оперативной охране подводного культурного наследия: меры охраны могут приниматься до проведения консультаций с другими государствами- участниками или в ходе процесса консультаций в течение того периода времени, в котором опасность остается непосредственной;
10) предварительных исследованиях: «координирующее государство» имеет право осуществлять любые необходимые предварительные исследования в отношении объекта, расположенного в ИЭЗ, на континентальном шельфе или в Районе, и выдавать все необходимые для этого разрешения;
11) осуществлении мер и выдаче разрешений. Поскольку государства, в соответствии с международным правом и, в частности с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., обладают определенным суверенитетом и юрисдикционными правами в ИЭЗ и на континентальном шельфе, государства-участники могут запрещать или разрешать в этих зонах морского пространства любую деятельность, направленную на подводное культурное наследие с целью предотвращения нарушения их прав147.
147 Ст.ст. 10, 12 Конвенции об охране подводного культурного наследия (Париж, 2 ноября 2001 г.) //