§ 2. Конвенция о безопасности ООН и ассоциированного персонала 1994 г.

На фоне внушающего тревогу увеличения числа нападений на личный

состав сил ООН, а также растущего количества потерь среди членов воинских

контингентов, несущих службу в условиях гражданской напряженности, крушения государственных институтов, полного отсутствия законности и порядка, Генеральная Ассамблея в своей резолюции 48/37 постановила учредить специальный комитет по разработке международной конвенции, касающейся охраны и безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала, в которой особое внимание уделялось бы ответственности за нападения на этих лиц¹.

При обозначении пределов действия конвенции, призванной не допускать превращения персонала Организации Объединенных Нации и личного состава приданных ООН контингентов в объекты нападения, неминуемо возникает вопрос о соотношении международного гуманитарного права и предлагаемой конвенции. Так, в соответствии с этой конвенцией персонал ООН, включая тех, кто принимает участие в операциях Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и восстановлению мира или по предоставлению чрезвычайной гуманитарной помощи, пользуются защитой от нападения. Согласно международному гуманитарному праву, где защитой от нападения пользуются только некомбатанты, лица из персонала ООН, когда они выступают в качестве комбатантов, обязаны во время ведения военных действий соблюдать его нормы и, в свою очередь, находиться под защитой этих норм ².

Опыт показывает, что проведение той или иной операции Организации Объединенных Наций не всегда было достаточным условием предотвращения

См.: Симпозиум по вопросам гуманитарной деятельности и осуществления операции по поддержанию мира. Женева, 1994, с. 48. ² См.: Гали, Б. Б. Повестка дня для мира, Нью-Йорк 1992, с.48-49.

81

враждебных действий.

быть свободной от риска. Иногда сотрудники Организации Объединенных

Наций вынуждены сознательно идти на риск. Проявляемые персоналом

Организации Объединенных Наций бесстрашие, преданность делу и

щ приверженнность идеалам должны пользоваться признанием всего междуна­родного сообщества. Необходимо должным образом учитывать и защищать интересы их самих и членов их семей

С учетом насущной необходимости обеспечения адекватной защитой персонала Организации Объединенных Наций, Генеральный Секретарь рекомендует, чтобы Совет Безопасности, если только он не принимает решение о немедленном выводе операции Организации Объединенных Наций в целях поддержания авторитета Организации, серьезно рассматривал вопрос о том, какие меры должны быть приняты в отношении тех, кто ставит жизни персонала Организации Объединенных Наций под угрозу. До развертывания операции Совет Безопасности должен быть готов к заблаговременному рассмотрению вопроса о коллективных мерах в том числе, возможно, в

^в соответствии с гл. VII Устава при наличии угрозы международному миру и

безопасности, которые должны быть приняты в случае систематического нарушения целей операции Организации Объединенных Наций и проведения враждебных действий .

Слабость системы защиты вооруженных сил ООН, предоставляемой существующим международным правом, показывает, что международное сообщество не способно опираться на право для того, чтобы защитить тех, кто действует от их имени. Было сделано много попыток для укрепления правовой нормы, но они не увенчались успехом. В конце 1993 г. Генеральная Ассамблея приняла резолюцию об ответственности за нападение или иные посягательства на персонал ООН и ассоциированный персонал и мерах

фф обеспечивающих ответственность за такие действия перед судом.

Создан специальный комитет по выработке международной Конвенции о безопасности персонала ООН и ассоциированного персонача, который

82

завершил свою работу в ноябре 1994 г., а 9 декабря того же года Генеральной Ассамблеей была принята Конвенция о безопасности.

В осуществление операции по поддержанию мира входят разнообразные персоналы, в том числе персонал Организации Объединенных щ Наций, а также связанные с ней персоналы, которые могут быть лицами, привлеченными или направленными Генеральным Секретарем Организации Объединенных Наций в качестве военного, полицейского или гражданского компонентов операции Организации Объединенных Наций, другими должностными лицами и экспертами, командированными Организацией Объединенных Наций или ее специализированными учреждениями или Международным агентством по атомной энергии, которые находятся в районе проведения операции Организации Объединенных Наций в официальном качестве; связанный персонал состоит из лиц, назначенных

! правительством и межправительственной организацией с согласия

I

компетентного органа Организации Объединенных Наций лицами,

привлеченными Генеральным Секретарем Организации Объединенных Нации, а также лицами, направленными гуманитарной неправительственной организацией или гуманитарным учреждением в соответствии с соглашением

с Генеральным Секретарем Организации Объединенных Наций или со

i

I специализированным учреждением или Международным агентством по

атомной энергии в распоряжение операции ^!. Конвенция определяет режим защиты в зависимости от того, какой характер носит операция ООН и на достижение каких целей она направлена, а именно: на поддержание мира и безопасности или восстановление международного мира и безопасности. В тех случаях, когда Совет Безопасности или Генеральная Ассамблея объявляют о том, что существует особый риск в отношении безопасности персонала, участвующего в этой операции, Конвенция применяется в -Фф отношении персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней

См.: Safety convention, supra note 16, art. 2 (1) 34 I.L.M. at 486 (emphasis added).

S3

персонала и операции Организации Объединенных Наций в соответствии с определениями, содержащимися в ст.

В ст.З Конвенции говорится о том, что военный и политические компоненты операции Организации Объединенных Наций и их наземные, водные и воздушные транспортные средства должны иметь отличительные знаки. Прочий персонал и прочие наземные, водные и воздушные транспортные средства, используемые в операции Организации Объединенных Наций, могут иметь соответствующие отличительные знаки, если Генеральный Секретарь Организации Объединенных Наций не примет иного решения. В свою очередь, п. 2 ст.З гласит, что весь персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал должен иметь при себе надлежащие документы, удостоверяющие личность.

Для осуществления миротворческой операции ООН необходимо достижение соглашения о статусе операции между принимающим государством и Организацией Объединенных Наций. Так, в ст.4 говорится, что принимающие государства и Организация Объединенных Наций должны как можно скорее заключать соглашение о статусе операции Организации Объединенных Наций и всего задействованного в операции персонала, включая, в частности, положения о привилегиях и иммунитетах военного и полицейского компонентов операции. В этой Конвенции рассматриваются два вида государства: «принимающее государство», на территории которого проводятся операции Организации Объединенных Наций, и «государство транзита», которое не является принимающим государством, на территории которого, в связи с операцией Организации Объединенных Наций, находится

84

транзитом или временно присутствует персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал или их материально-технические средства.

Противоборствующие стороны имеют обязанность перед персоналом Организации Объединенных Наций и связанным с ним персоналом для обеспечения их безопасности и защиты.

Государства-участники принимают все надлежащие меры в целях обеспечения безопасности и защиты персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала. В частности, государства-участники предпринимают все необходимые шаги для защиты персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала, размещенного на их территории, от преступлений, указанных в ст.9. Конвенция предусматривает необходимость сотрудничества между государствами-участниками с организацией Объединенных Наций и другими государствами-участниками в рамках исполнения Конвенции. В частности, в любом случае, когда принимающее государство не в состоянии принять требуемые меры, на протиборствующие стороны налагается обязанность не захватывать или не задерживать персонал Организации Объединенных Наций и связанный с ней персонал, за исключением случаев, когда в применимом соглашении о статусе сил предусмотрено иное. Если установлена личность членов этого персонала, они не подвергаются допросу и незамедлительно освобождаются и возвращаются Организации Объединенных Наций или другим соответствующим органам. До освобождения с ними обращаются в

85

соответствии с общепризнанными стандартами в области прав человека, принципами и духом женевских конвенций 1949 г.

Предусматриваются следующие виды преступлений, совершаемых против персонала Организации Объединенных Наций: преднамеренное совершение убийства, похищение или другое нападение, направленное против личности или свободы любого члена персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала; нападение на служебные помещения, жилые помещения или транспортные средства любого члена персонала ООН и связанного с ней персонала, которое может подвергнуть опасности личность или свободу этого члена персонала; угрозы любого такого нападения с целью принудить физическое или юридическое лицо совершить любые действия или воздержаться от их совершения; попытки любого такого нападения; действия, представляющего собой соучастие в любом таком нападении или в совершении попытки такого нападения, или в приказе о совершении такого действия, должно быть признано каждым государством-участником в его национальном законодательстве.

Преступник подпадает под юрисдикцию определенного государства, если преступление совершено на территории этого государства или на борту судна или летательного аппарата, зарегистрированного в этом государстве, или когда предполагаемый преступник является гражданином этого государства (ст. 10).

Государство-участник может установить свою юрисдикцию в отношении любого такого преступления, когда оно совершено лицом без гражданства, которое обычно проживет в данном государстве, или по отношению к гражданину данного государства; или в попытке принудить данное государство совершить какое-либо действие или воздержаться от

¹ См.: Safety Convention, supra note 16, art. 7-9, 39 l.L.M. al 488

86

него. Для предотвращения преступлений против персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала государства-участники принимают практические меры по предотвращению приготовлений к совершению этих преступлений в пределах или за пределами своих территорий, обмена информацией в соответствии со своим национальным законодательством и координации принятия административных и других соответствующих мер для предотвращения совершения таких преступлений.

В этой Конвенции рассматривается вопрос о выдаче преступников. Государства обязуются включать в договоры об экстрадиции положения о выдаче преступников в случае совершения ими преступлений против персонала операций ООН по поддержанию мира.

Каждое из этих преступлений рассматривается для целей выдачи, осуществляемой государствами-участниками, как если бы оно было совершено не только там, где фактически имело место, но и на территории государств-участников, которые установили свою юрисдикцию в соответствии со ст. 10.

Для эффективного осуществления Конвенции и в интересах всех сторон государства-участники оказывают друг другу максимальную помощь в связи с уголовными разбирательствами в отношении преступлений, предусмотренных в ст.9, включая содействие в получении всех имеющихся в их распоряжении доказательств, необходимых для разбирательств. Во всех случаях применяется законодательство запрашиваемого государства.

Конвенция о безопасности обязывает государства-члены криминализировать многочисленные действия против персонала Организации Объединенных Наций и ассоциированного персонала в их национальных законодательствах. Национальный подход, предусмотренный большинством государством, не признает международные соглашения в области международного уголовного права как самоисполняющиеся. Они приводятся в действие системой международной юрисдикции, которая предусматривает привлечение международных преступников к

⁸⁷

ответственности на основании решений международных трибуналов или национальных судов.

В требованиях о защите подразделений, транспортных средств, судов и самолетов отмечается необходимость наличия четких опознавательных знаков, а персонал, который подвергается защите, должен иметь при себе документ, удостоверяющий личность. При установлении личности важно обеспечивать признание персоналов, что отсутствие или потеря удостоверяющих документов не лишает лицо защиты в соответствии с Конвенцией. Ст. 17-19 гарантируют справедливое обращение, справедливый судебный процесс и полную защиту его прав на всех стадиях расследования или судебного разбирательства .

В заключении Конвенция о безопасности содержит рекомендацию по защите лиц, действующих под эгидой Организации Объединенных Наций. Эта норма формулирует по сути дела новый подход к проблеме защиты персонала операций ООН по поддержанию мира: персонал, который подвергается опасности должен быть защищен.

Финансирование операций ООН по поддержанию мира. Вопрос о финансировании вооруженных сил ООН - не частный в деле организации международных вооруженных сил ООН. Операции ООН требуют определенных финансовых затрат. В своем докладе от 21 ноября 1956 г. Д. Хаммаршельд, что он «явится конечной решающей инстанцией по вопросам всех административных и финансовых операций чрезвычайных сил»². Совет Безопасности, принимая решение о действиях вооруженных сил и устанавливая их численность, состав, род войск, необходимое снаряжение и снабжение, продолжительность операции, должен определить также необходимую сумму расходов на содержание и использование вооруженных сил ООН ³. Финансовые средства, необходимые Совету Безопасности для

¹ См.: текст Конвенции о безопасности 1994г,

² См.: Кривчикова Э.С. Вооруженные силы ООН. М., 1965, с.171.

³См.: Александрова Э.С. ООН: Объединенных действия по поддержанию мира. М.,1978, с. 169.

88

проведения операций по поддержанию мира, предоставляются ему государствами - членами ООН на основе ст.43 Устава ООН.

В операциях ООН на Кипре и чрезвычайные вооруженные силы (ЧВС- II) порядок финансирования был определен Советом Безопасности, i^ Для определения размеров взносов применяется специальная

шкала, предусматривающая более высокие уровни взносов для пяти постоянных членов Совета Безопасности и значительные сокращения для наименее развитых стран. В некоторых случаях финансирование осуществляется за счет добровольных взносов, например для вооруженных сил на Кипре.

Число проводимых ООН операций по поддержанию мира продолжает постоянно расти. Только за период 1987-1997 г. осуществлялось более 27 операций (до этого было развернуто всего 13 операций). С 1948 г. более 120 тысяч военнослужащих и тысячи гражданских лиц служили в силах ООН, более 1200 человек из них погибли. Эти факты требуют осмысления и принятия определенных мер.

В этих условиях и с учетом того, что готовность государств - членов финансировать операции в интересах мира будет соизмерима с их нынешней готовностью учреждать эти операции, было рекомендовано:

а) немедленно создать оборотный резервный фонд для операции по поддержанию мира в объеме 50 млн. долл. США;

б) принять решение о том, что одна треть предполагаемых расходов каждой новой операции по поддержанию мира распределяется Генеральной Ассамблеей сразу после принятия Советом Безопасности решения о создании этой операции; это даст Генеральному Секретарю необходимые полномочия принимать обязательства и обеспечить поступление адекватных наличных средств, остальная часть расходов будет распределяться после утверждения Генеральной Ассамблеей бюджета операции;

в) государствам-членам признать, что в исключительных обстоятельствах политические и оперативные соображения могут обусловливать

89

необходимость использования Генеральным Секретарем его полномочий размещать контракты без проведения торгов.

Государства-члены хотят, чтобы управление Организации осуществлялось самым эффективным и тщательным образом. Вопрос обеспечения долгосрочной финансовой безопасности Организации является настолько важным и сложным, что необходимо расширять осведомленность и поддержку общественности.

Для вооруженных сил ООН на Кипре был установлен принцип добровольного финансирования. Для ЧВС-П и сил ООН по наблюдению за разъединением между Сирией и Израилем Совет Безопасности принял компромиссное решение, согласно которому расходы вооруженных сил будут считаться «расходами Организации и покрываться ее членами, причем каждое государство-член будет вносить долю, установленную Генеральной Ассамблеей». Генеральная Ассамблея установила дифференцированную шкалу взносов, согласно которой постоянные члены Совета Безопасности будут оплачивать около 2/3 расходов, остальную часть будут покрывать другие страны в соответствии с распределением по специальной шкале взносов, учитывающей интересы развивающихся стран.

Итак, порядок финансирования действий, предпринимаемых в целях поддержания международного мира и безопасности, должен устанавливаться Советом Безопасности. Генеральная Ассамблея не имеет по Уставу ООН в этом вопросе никаких полномочий.

При этом расходы на вооруженные силы ООН несут государства-члены, все или некоторые из них, как определит Совет Безопасности. Финансовые обязательства государств-членов на операциях по поддержанию мира устанавливаются на основе специальных соглашений между Советом Безопасности и государствами - членами ООН.

Другая сторона проблемы финансирования - возмещение расходов государств - членов ООН на вооруженные силы за счет государства, агрессивные действия которого вызвали создание вооруженных сил ООН.

90

Этот вопрос должен решаться в плане международно-правовой ответственности государства за совершенную им агрессию .

Четкое и адекватное финансирование жизненно важно для успеха операций по поддержанию мира. Как только начинается новая операция, в щ район ее осуществления необходимо доставить весь персонал. В месте его пребывания нужно обеспечить жилые помещения, питание, медицинскую помощь, транспорт, связь, оборудование, необходимое для выполнения служебных функций.

Отмечаемый за последние годы драматический рост потребностей в деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира привел к соответствующему увеличению расходов на такого рода операции. За 1991-1992 гг. бюджет ООН на операции по поддержанию мира возрос почти в 5 раз - примерно с 600 млн. долл. США в 1991г. до 2,8 млрд. долл. в 1992 г. На операции, проведенные в 1993 г., потребовалось уже 4,3 млрд. долларов. Между тем к середине 1993 г. задолженность по взносам государств - членов Организации на операции по поддержанию мира составляла около 1,4 млрд. долл. США.

5 апреля 1993 г. Заместитель Генерального Секретаря по политическим вопросам Мэррек Гулдинг заявил на заседании Специального комитета по операциям по поддержанию мира, что хотя у Организации Объединенных Наций не хватает ресурсов для того, чтобы справиться со все возрастающим количеством «горячих точек» по всему земному шару, она не может уклоняться от ответственности, когда к ней обращаются с просьбами о помощи.

На своей ежегодной сессии (19 апреля - 19 мая 1993 г.) Комитет

обратился с призывом укрепить финансовую дисциплину в отношении

операций по поддержанию мира, подчеркнув необходимость соблюдения

вф здесь строгой отчетности . Он выступил также с предложением реалистично

формулировать мандат каждой операции по поддержанию мира еще до ее

См.: .Колосов ЮМ. , Кузнецов В. И. Международное право. М., 1998. с.319.

91

начала, включая четкое обозначение целей и график поэтапного решения проблемы.

На своей сорок девятой сессии в 1994 г. Генеральная Ассамблея ООН,

в частности, одобрила вынесенную Консультативным Комитетом по

щ административным и бюджетным вопросам в пункте 30 его доклада

(А/49/664) рекомендацию, касающуюся финансовых периодов для каждой

операции по поддержанию мира; постановила в этой связи, что финансовый

; период для каждой операции по поддержанию мира устанавливается с 1

| июля по 30 июня, и просила Генерального Секретаря предоставить проект

j необходимых поправок к финансовым положениям Организации Объеди-

| ненных Наций на утверждение Ассамблеей на возобновленной сорок

I

} девятой сессии (резолюция 49/233 А, раздел I).

| В последние годы меняется система финансирования многих операций,

например, 27 мая 1993 г. в резолюции 831(1993) Совет Безопасности

! постановил, что те расходы на ВСООНК, которые не покрываются

I

добровольными взносами, должны покрываться государствами-членами на основе начисленных взносов.

Генеральный Секретарь в докладе от 9 июня 1993 г. сообщил, что продление мандата ВСООНК до 15 декабря обойдется ООН примерно в 22,5 млн. долл. США. Из них 12,5 млн. долл., как ожидается, будут обеспечиваться через добровольные взносы. Остапьные 10 млн. долл. будут запрошены у Генеральной Ассамблеи. Ранее ВСООНК целиком финансировались странами, предоставлявшими им свои воинские контингенты: их различные дополнительные или чрезвычайные расходы покрывались за счет добровольных взносов.

Генеральный Секретарь назвал решение Совета Безопасности о новой системе финансирования ВСООНК «знаменательным», поскольку оно не g^ только обеспечивает финансовую стабильность, но и признает важность

добровольных взносов для некоторых операций по поддержанию мира.

92