§ 2.4. План действий ООН по обеспечению безопасности журналистов и проблеме безнаказанности

В своей деятельности Организация Объединённых Наций уделяет большое внимание обеспечению соблюдения прав человека, в том числе и праву человека на свободное выражение мнения. Так, в ходе первой сессии в Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 году была принята резолюция 59 (I)^[205], постановившая в отношении свободы слова фундаментальность данного права и его применимость в качестве критерия для прочих прав и свобод, защите и обеспечению которых посвящена деятельность данной международной организации.

Должность специального докладчика ООН по свободе выражения мнения (сегодня эта должность называется «Специальный докладчик ООН по защите свободы слова») была учреждена в 1993 году специальным решением Комиссии ООН по правам человека.^[206] В контексте формирования институциональных основ решения обозначенной проблемы и её значимости для международного сообщества данное событие стало фундаментальным, так как впервые была сформирована специальная должность для разработки данного направления прав человека. Спустя четыре года были учреждены ещё две должности докладчиков по проблемам свободы слова, а в 1997 году было сформировано Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации^[207]. В том же году Межамериканская комиссия по правам человека учредила аналогичную должность - специальный докладчик по свободе слова.

Международная экспертная организация «АРТИКЛЬ 19» организовала личную встречу с участием держателей соответствующих мандатов в 1999 году в Лондоне, цель которой формулировалась как информационный обмен и сотрудничество между ОБСЕ, ООН и МАКПЧ и неправительственными организациями. Несмотря на достаточное число случаев диффамации, судебная практика по вопросам обеспечения прав журналистов в вооружённых конфликтах была скудной практики, что было особенно актуально для дел по установлению ответственности государств за нарушения прав журналистов и несоблюдение ими принятых на себя в соответствии с международными конвенциями обязанностей.

Определённое значение приобретало «мягкое право», формируемое посредством заявлений и решений официальных лиц в Европе. При этом возможности применения его норм были ограниченными. Данный массив норм отражал преимущественно европейскую практику регулирования подобных споров, при этом в некоторых случаях прослеживалась прецедентность и консервативность подхода к решению проблем на основе существующей судебной практики, выработанной Европейским судом по правам человека.

Объединение усилий привело к изданию в 1999 году совместной декларации «Международные механизмы, способствующие развитию свободы выражения мнения», затрагивающей спектр тем, регулирование которых не было предусмотрено существующими нормами международного права и призывающую к декриминализации диффамации, недопустимость воспрепятствования деятельности независимых СМИ и прочим проблемам.

В 2000 году в Лондоне была организована ещё одна встреча, в ходе которой свою позицию по проблемам деятельности независимых средств массовой информации, обеспечению механизмов реализации прав на свободу слова и выражения мнения высказали уже 26 участников из разных стран мира. В её рамках обсуждалось расширение мандатов специальных докладчиков и представителей, в частности, было поддержано решение о создании мандата Африканской комиссии по правам человека и народов, принявшей впоследствии Декларацию о принципах свободы выражения мнения в Африке^[208]. В 2006 году уже четырьмя докладчиками было поддержано принятие совместной декларации по проблемам свободы слова.

Ежегодно принимаемые после 2000 года совместные декларации содержали рекомендации по решению двух-трёх проблем в сфере правоприменения и нормативно-правового регулирования свободы слова и механизмов реализации данного права, за исключением Декларации от 2010 года, содержавшей рекомендации по устранению 10 основных угроз свободе слова на долгосрочную перспективу. Совокупность их положений формирует значимый комплекс стандартов по обеспечению исследуемого права, являющийся фундаментом для предложений экспертов и юристов, а также для обоснования некоторых судебных решений в данной сфере.

В сентябре 2012 года Совет ООН по правам человека принял Резолюцию о безопасности журналистов. В ней отмечается безрезультатность усилий международного сообщества по решению проблем защиты прав журналистов, отмечается увеличение числа нападений на журналистов и работников средств массовой информации и их убийств. В Декларации подчёркнута «необходимость обеспечения более эффективной защиты всех работников средств массовой информации и журналистских источников»^[209].Учитывая, что нападения на журналистов и угрозы в адрес журналистов зачастую остаются безнаказанными, Совет ООН по правам человека призывает государства - членов ООН обеспечить проведение беспристрастных, оперативных и эффективных расследований актов запугивания, насилия в отношении журналистов посредством привлечения к правосудию виновных лиц. Кроме этого, государство-член ООН должно создавать безопасные и благоприятные условия для выполнения журналистами их работы на независимой основе и без неоправданного вмешательства, в том числе посредством:

- законодательных мер;

- повышения осведомлённости работников судебной системы, сотрудников правоохранительных органов и военных структур, а также журналистов и гражданского общества относительно обязанностей и обязательств по международному праву прав человека и гуманитарному праву в отношении безопасности журналистов;

- отслеживания нападений на журналистов и представления сообщений о

них;

- публичного осуждения нападений;

- выделения необходимых ресурсов для проведения расследований по фактам таких нападений и судебного преследования виновных^[210].

Парламентская Ассамблея Совета Европы в 2007 году приняла Резолюцию 1535 «Угрозы жизни и свободе выражения мнения журналистов»^[211], которая выражает обеспокоенность многочисленными фактами нападений и угроз для жизни журналистов и их свободы выражения мнения.

Такая ситуация приводит к следующим последствиям:

- журналистская деятельность, осуществляемая на законных основаниях, становится опасной профессией, что может повлечь отток профессиональных кадров из редакций СМИ. Любое демократическое государство должно предоставить журналистам и средствам массовой информации возможность работать, не опасаясь запугивания и физического воздействия;

- журналистская деятельность не признается общественно-значимой, поэтому нападение или совершение других наказуемых деяний против журналиста в момент исполнения им профессиональных обязанностей не рассматривается как отягчающее обстоятельством и не приводит к адекватному наказанию виновного лица. Журналист не рассматривается как гарант обеспечения свободы слова. Если можно безнаказанно нападать на журналистов, демократия и верховенство закона в опасности;

- безнаказанность виновных лиц за нападения или угрозы в адрес журналистов влечёт «рецидивность» - повторяемость, многократность таких действий. Формируется устойчивое мнение о том, что правоохранительные органы не заинтересованы в расследовании нападений на журналистов, следствие по таким делам заходит в тупик, к уголовной ответственности виновные не привлекаются, до суда уголовное дело не доходит. Как следствие, факты нападений, угроз и другие действия, препятствующие профессиональной законной деятельности журналистов, повторяются все чаще, последствия таких действий становятся все серьёзнее - журналистам наносят увечья, ранения, их лишают жизни^[212].

В апреле 2012 года был принят План действий Организации Объединённых Наций по обеспечению безопасности журналистов и проблеме безнаказанности^[213], в котором учреждениям, фондам, программам ООН предлагалось работать с государствами-членами в целях обеспечения свободных и безопасных условий для журналистов и сотрудников СМИ в ситуациях конфликта и неконфликтных ситуациях.

25 июня 2012 года четырьмя докладчиками была принята декларация «О преступлениях против свободы выражения мнения»^[214], в которой отмечалось, что государствам рекомендовано подчеркнуть серьёзность правонарушений и преступлений в отношении свободы слова в своих национальных правовых системах, так как посягательство на данное право есть, по своей сути, посягательство на целый ряд смежных прав человека.

Обязательства государств в данной связи предусматривают формирование определённых правовых институтов, в частности:

- признание преступлений против свободы слова особой категорией, а соответствующие обстоятельства - отягчающими при совершении иных преступлений и установление санкций за их совершение;

- по данной категории преступлений рекомендовано продлить существующий или предусмотреть неограниченный срок давности.

В ноябре 2013 года на 68-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята резолюция «Безопасность журналистов и проблема безнаказанности». Генеральная Ассамблея ООН: «настоятельно призывает государства-члены сделать все от них зависящее для предотвращения насилия в отношении журналистов и сотрудников СМИ, обеспечить привлечение к ответственности посредством проведения беспристрастных, быстрых и эффективных расследований всех предполагаемых случаев насилия в отношении журналистов и работников СМИ, подпадающих под их юрисдикцию, и предавать суду лиц, совершивших подобные преступления, и обеспечивать потерпевшим доступ к надлежащим средствам правовой защиты»^[215].

Таким образом, обеспечение безопасности журналистов и прекращение безнаказанности преступлений против них является частью международных обязательств государств по обеспечению права на свободу выражения мнений. Выполнение этих обязательств предусматривает реализацию странами комплекса мер, направленных как на изменение правовой политики, так и на повышение уровня осведомлённости работников правоохранительных и судебных органов, самих журналистов и т.д.

В 2015 году Советом Безопасности ООН была одобрена Резолюция 2222, которая призывает государства усилить меры, предпринимаемые по защите журналистов в зонах вооружённых конфликтов и направленные на решение проблем безнаказанности лиц, виновных в убийствах журналистов.

Содействие развитию свободы выражения мнений, информационных средств и обеспечение всеобщего доступа к ним формулируют одну и стратегических целей Среднесрочной Стратегии деятельности ЮНЕСКО на 2014-2021 годы^[217]. Реализация цели будет проходить на основе концепции развития информационных средств в условиях плюрализма, свободы и независимости средств массовой информации. ЮНЕСКО реализует Международную программу развития коммуникации с участием большого числа африканских стран, стран Азии и развивающихся государств, которая направлена на формирование широкого спектра в них активных средств информации. Кроме того, ЮНЕСКО координирует действия в рамках реализации Плана ООН по проблеме безнаказанности и активации осуществления отдельных его мероприятий многими заинтересованными сторонами как в рамках структур ООН, так и за её пределами.

Распространение современных информационно-коммуникационных технологий, развитие Интернет-технологий, с одной стороны, привели к возникновению новых форматов и способов выражения мнения, упростили процесс обмена информацией, что должно было способствовать улучшению ситуации с соблюдением права человека свободу выражения мнения в мире. С другой стороны, осознавая значимость информации как аспекта конфликтов, как международных, так и внутренних, многие страны отреагировали на такие тенденции Интернет-цензурой, включением определённых ограничений права на свободное выражения мнения в антитеррористическое законодательство, законодательство о национальной безопасности и т.п.

Примеры нарушения прав журналистов в военных конфликтах в Ираке, Сирии, Украине и других «горячих точках» демонстрируют существующие проблемы и недостатки нормативно-правового регулирования и реализации гарантий судебной защиты свободы слова и средств массовой информации в зонах вооружённых конфликтов. Неоднократно отмечалась необходимость предоставления равного объёма прав и гарантий журналистам, обеспечение неотвратимости ответственности за соответствующие нарушения независимо от гражданства, правового статуса сотрудников СМИ.

Безнаказанность в широких масштабах не вызвана юридическим вакуумом. Существуют нормы и механизмы защиты журналистов при исполнении своих профессиональных обязанностей. Защита журналистов и других представителей СМИ является в первую очередь задачей Государств согласно резолюции 1738 по обеспечению безопасности журналистов, принятой Советом безопасности ООН в 2006 г.^[218] Однако государства слишком часто не справляются со своими обязанностями либо по причине недостаточной политической воли для пресечения подобных бесчинств, либо в силу слабости или отсутствия их судебного аппарата, или же по причине того, что сами власти виновны в этих бесчинствах. Создание механизма осуществления контроля над соблюдением резолюции 1738 странами членами ООН побудило бы государства принять особые положения, устанавливающие уголовную ответственность за преступления, нападения и похищения журналистов, а также распространить обязательства государств по отношению к непрофессиональным представителям СМИ и упрочить борьбу с безнаказанностью.

На международном уровне юридическая защита журналистов также гарантируется, в частности, Всеобщей декларацией прав человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, Женевскими конвенциями. Недавно ООН опубликовала План действий по обеспечению безопасности журналистов и борьбе с безнаказанностью. К сожалению, создание Международного уголовного суда не продвинуло вперёд дело борьбы с безнаказанностью ответственных за самые тяжёлые преступления против журналистов, невзирая на то, что они играют основополагающую роль в предоставлении информации и оповещения во время внутренних вооружённых и международных конфликтов. Компетенции МУС распространяются только на те факты, которые имеют место на территории государства члена или на подсудимого, который должен быть выходцем государства члена. Более того, в Римском статуте (учредившем МУС) не предусматривается отдельная статья обвинения в совершении умышленных нападений на журналистов. Следует внести поправку к статье 8, чтобы умышленные акты насилия над профессиональными журналистами рассматривались как военные преступления.

Для мониторинга ситуации с защитой прав журналистов, в том числе и при освещении экстремальных ситуаций, на международном уровне действуют несколько организаций. В сфере контроля над соблюдением норм международного гуманитарного права основную роль играет Международный Комитет Красного Креста (Полумесяца), наряду с которым в зоне военных конфликтов часто работают миротворческие силы ООН, Организация безопасности и сотрудничества в Европе, а также международные неправительственные организации - «Репортёры без границ», «Международная амнистия» и другие организации. Ключевая цель деятельности таких организаций - содействие, в первую очередь, гражданскому населению в зоне вооружённого конфликта.

Активная работа по совершенствованию гарантий и механизмов защиты журналистов при освещении ими экстремальных ситуаций ведётся Комиссией ООН по правам человека, которая с 1993 года назначает Специального докладчика ООН по вопросу о свободе мнений и их свободного выражения^[219], в полномочия которого входит разъяснение содержания права на информацию в своих отчётах, подготовка комментариев к праву поиска и получения информации, распространение идей и информации. Так, в Докладе Специального докладчика за 1998 год говорится о том, что право на свободу слова включает в себя и право на получение доступа к государственной информации - «информации, имеющейся у правительства во всех типах хранения и системах поиска.. .»^[220]. В докладе за 2000 год была выражена озабоченность по поводу тенденции утаивания правительствами имеющейся у них информации от граждан^[221].

Неоднократно попытки признать специальные аспекты права на свободу выражения мнения, в частности, свободу получения информации, предпринимались международным сообществом. В качестве примера можно привести Декларацию о праве и обязанности отдельных лиц, групп и общественных органов поощрять и защищать права человека, принятую в 1998 году Г енеральной Ассамблеей ООН^[222]. В ней указано, что каждый человек обладает правом на получение информации о соблюдении прав человека, в том числе и информации об их обеспечении в законодательной, судебной и административных системах. Таким образом, Декларация подчёркивает важность процесса формирования и распространения информации о соблюдении прав человека для формирования демократического общества в международном контексте.

Несмотря на многочисленные резолюции, принятые по этому вопросу в последнее десятилетие, в том числе Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей ООН, статистика убитых журналистов в ходе своей работы остаётся очень тревожной: за последнее десятилетие более 700 журналистов убиты при выполнении своих профессиональных обязанностей, растёт число журналистов в изгнании и заключении. При этом неоднократно отмечалось, что рост числа смертей журналистов обусловлен не отсутствием или несовершенством международного правового регулирования, а отсутствием средств по обеспечению и контролю соблюдения резолюций ООН и норм международного гуманитарного права в зонах вооружённых конфликтов.

В связи с ростом числа убитых в зонах вооружённых конфликтов журналистов в последние годы многочисленные международные организации по защите интересов журналистов неоднократно призывали Организацию Объединённых Наций учредить должность Специального представителя Генерального секретаря ООН по вопросам безопасности журналистов^[223]. Мы поддерживаем мнение о целесообразности введения данной должности, так как только институт специального представительства при Генеральном секретаре ООН позволяет наладить тесное сотрудничество по решению данной проблемы, придать ей политический вес при рассмотрении международным сообществом, обеспечит оперативность и легитимность действий по защите прав журналистов в вооружённых конфликтах, а также будет координировать работу всех заинтересованных сторон по решению проблемы безнаказанности.

В спектре основных задач Специального представителя Г енерального секретаря ООН по вопросам безопасности журналистов задачу мониторинга соблюдения государствами-членами Организации Объединённых Наций принятых на себя обязательств по международному праву. Мандат Специального представителя может быть смоделирован по аналогии с мандатом Специального представителя по правам детей в вооружённых конфликтах.

Введение должности Специального представителя при Генеральном секретаре ООН позволит активнее реализовывать План действий ООН по обеспечению безопасности журналистов и решению проблемы безнаказанности, координировать усилия ЮНЕСКО, Совета по правам человека, Верховного комиссара по правам человека и Специального докладчика по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их выражения, укрепить действия в регионах мира.

Выводы по Главе 2

1. Согласно нормам международного гуманитарного права журналистам не предоставляется специального правового статуса, они приравниваются к гражданскому населению, получая следующие основные гарантии защиты:

- недопустимость нападения;

- право на уважительное отношение к собственности журналистов, за исключением собственности, имеющей военное назначение;

- отнесение предумышленного нападения, повлёкшего смерть или серьёзное телесное повреждение журналиста, к военным преступлениям.

В практике правоприменения и обеспечения указанных гарантий разграничиваются пределы осуществления защиты и пределы права на защиту, предусматривающие её прекращение. Первый вид ограничений предусматривает прекращение правового состояния фактической защищённости, что не всегда взаимосвязано с утратой собственно права на защиту. Фактически оно сохраняется у журналиста, но в конкретных условиях не может быть реализовано. Прекращению права на защиту автоматически сопутствует потеря фактической защиты журналиста.

2. В условиях немеждународных вооружённых конфликтов действие норм международного гуманитарного права ограничено и фактически приоритет отдаётся национальным правовым нормам, которые в таких ситуациях ужесточают требования к осуществлению журналистской деятельности, направлены на противодействие экстремизму и терроризму, что позволяет привлекать журналистов к ответственности за данные преступления при их нелояльности официальной позиции в отношении немеждународного вооружённого конфликта. В таких условиях ужесточаются и требования к средствам массовой информации, что повышает риск нарушения гарантий свободы выражения мнения и нарушения прав журналистов. Традиционно такая ситуация обусловлена проблемой защиты государственного суверенитета. В исследовании было выявлено, что для придания внутригосударственному конфликту правового статуса немеждународного вооружённого конфликта необходима определённая интенсивность насилия. Такой подход позволяет государствам в своих политических интересах манипулировать определением ситуации, называя немеждународный вооружённый конфликт, например, «антитеррористической операцией», что позволяет использовать только нормы внутреннего законодательства и международное право прав человека.

3. Несмотря на активность Организации Объединённых Наций, Международного Комитета Красного Креста, Организации безопасности и сотрудничества в Европе, усилия неправительственных правозащитных организаций «Репортёры без границ», «Международная амнистия», профессиональных журналистских сообществ Международного союза журналистов, «Артикль 19» ситуация с соблюдением прав журналистов в зоне внутренних вооружённых конфликтов особенно напряжённая, характеризующаяся повышением случаев необоснованного задержания и заключения под стражу журналистов, диффамацией и прочими негативными последствиями. Данные статистики о нарушениях прав человека в зонах вооружённых конфликтов позволяют сделать обоснованный вывод о том, что в условиях немеждународных вооружённых конфликтов даже имеющиеся правовые нормы и гарантии защиты в полной мере не могут быть обеспечены современными механизмами правоприменения.

4. Распространённость интернационализированных вооружённых конфликтов, а также перерастание внутригосударственных вооружённых конфликтов в межгосударственные позволяет сторонам-участницам противостояния менять свою позицию и оценку правового статуса конфликта, что усложняет ситуацию с применением норм международного гуманитарного права, в том числе и по защите прав журналистов. Это требует более тщательного отражения гарантий защиты прав журналистов в условиях немеждународных вооружённых конфликтов в современном международном праве, фиксации обязательного гарантированного минимума прав журналистов и гарантий их защиты при выполнении им служебных обязанностей, а также рассмотрения механизмов их защиты и восстановления с использованием возможностей международных правовых и судебных институтов.

5. Несмотря на растущее внимание международной общественности к проблемам защиты права на свободное выражение мнения и безнаказанности убийц журналистов, статистические данные свидетельствуют об отсутствии прогресса в решении данных вопросов. Половина государств, которые вошли в список Комитета по защите прав журналистов по «Индексу безнаказанности», за последние годы не предоставили новой информации о ходе расследований дел об убийствах журналистов, демонстративно заявляя об игнорировании рекомендаций Совета Безопасности ООН и отсутствии ответственности перед международным сообществом.

С. 57.

60

80

100

120