Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности ООН

Генеральная Ассамблея ООН состоит из всех государств - чле­нов ООН, представленных на ее сессиях не более чем пятью предста­вителями. В состав каждой делегации могут входить также пять заме­стителей представителей и необходимое число советников и экспер­тов.

Делегация может возглавляться как главой постоянного пред­ставительства при ООН, так и более высоким представителем ~ ми­нистром иностранных дел, главой государства или правительства. В работе юбилейной, 50-й сессии Генеральной Ассамблеи (1995 г.) участвовали 129 глав государств и правительств.

Генеральная Ассамблея наделена в рамках ООН широкой ком­петенцией. Она уполномочивается обсуждать любые вопросы или де­ла в пределах Устава ООН или относящиеся к полномочиям и функ­циям любого из органов ООН и делать в их отношении рекомендации государствам-членам и Совету Безопасности (ст. 10 Устава).

В области поддержания международного мира и безопасности Ассамблея: 1) рассматривает общие принципы международного со­трудничества, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений; 2) обсуждает любые вопросы, относящи­еся к поддержанию мира и международной безопасности; 3) делает в отношении этих принципов и вопросов рекомендации государствам - членам ООН и Совету Безопасности.

Устав ООН предусматривает два ограничения, имеющих важное значение для разграничения компетенции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности в области поддержания мира и международной безопасности: 1) Генеральная Ассамблея не может делать какие-либо рекомендации, касающиеся любого спора или ситуации, в отношении которых Совет Безопасности выполняет свои функции, если Совет не запросит ее об этом (ст.

Для обеспечения развития дружественных отношений между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределе­ния народов на Генеральную Ассамблею возложены функции: 1) про­водить исследования и делать рекомендации в целях содействия меж­дународному сотрудничеству в политической области и поощрения прогрессивного развития международного права и его кодификации; 2) рекомендовать меры мирного улаживания любой ситуации, незави­симо от ее происхождения, которая могла бы нарушить общее благо­получие или другие отношения между нациями; 3) способствовать развитию несамоуправляющихся и подопечных территорий в полити­ческой, экономической, социальной, культурной областях. Генераль­ная Ассамблея должна утверждать соглашения по опеке для террито­рий, не отнесенных к числу стратегических, и наблюдать за их вы­полнением с помощью Совета по опеке.

Устав ООН возложил на Генеральную Ассамблею важную зада­чу оказания содействия в осуществлении международного экономи­ческого, социального, культурного и гуманитарного сотрудничества.

Генеральная Ассамблея выполняет и другие функции, в частно­сти, избирает непостоянных членов Совета Безопасности, членов ЭКОСОС, Совета по опеке. Вместе с Советом Безопасности она изби­рает судей Международного суда, по рекомендации Совета назначает Генерального секретаря ООН и принимает новых членов в Организа­цию. Она рассматривает ежегодные и специальные доклады о дея­тельности всех органов ООН и ее специализированных учреждений.

Генеральная Ассамблея осуществляет также бюджетные функ­ции. Она рассматривает и утверждает бюджет ООН, определяет раз­меры взносов членов Организации и рассматривает бюджеты специа­лизированных учреждений. Бюджет ООН складывается из ежегодных взносов государств-членов, а также тех государств-нечленов, которые участвуют в отдельных видах деятельности ООН.

Устав ООН и Правила процедуры Генеральной Ассамблеи определяют порядок организации ее работы. Г енеральная Ассамблея - сессионный орган. Она собирается на очередные, специальные и чрезвычайные специальные сессии.

Несколько раз менялась формула созыва очередных сессий. В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи 57/301 от 13 мар­та 2003 г. Г енеральная Ассамблея собирается ежегодно на очередную сессию во вторник третьей недели сентября, начиная отсчет с первой недели, в течение которой есть по крайней мере один рабочий день.

Работа ежегодных очередных сессий Ассамблеи ведется на пле­нарных заседаниях и в главных комитетах, в состав которых входят все государства-члены. Такими комитетами на основании решения Генеральной Ассамблеи от 17 августа 1993 г. (рез. 47/233) являются: Комитет по вопросам разоружения и международной безопасности (Первый комитет); Комитет по экономическим и финансовым вопро­сам (Второй комитет); Комитет по социальным и гуманитарным во­просам и вопросам культуры (Третий комитет); Комитет по специ­альным политическим вопросам и вопросам деколонизации (Четвер­тый комитет); Комитет по административным и бюджетным вопросам (Пятый комитет); Комитет по правовым вопросам (Шестой комитет).

Работой сессии Ассамблеи руководит Генеральный комитет, в составе Председателя сессии, 21 его заместителя и председателей 6 главных комитетов. Эти лица избираются, начиная с 2004 г. за три месяца до начала сессии с соблюдением принципа справедливого гео­графического представительства с учетом количества мест, установ­ленных резолюциями Генеральной Ассамблеи для государств пяти районов: Африки, Азии, Восточной Европы, Латинской Америки, За­падной Европы и др. (под другими имеются в виду Австралия, Кана­да, Новая Зеландия). Для проверки полномочий представителей госу­дарств создается Комитет по проверке полномочий из девяти членов.

Председатель Генеральной Ассамблеи находится в этой долж­ности, начиная с открытия очередной сессии и до открытия следую­щей очередной сессии и выборов нового председателя. Он, как прави­ло, председательствует на специальных и чрезвычайных специальных сессиях в течение срока своего пребывания в долж­ности. Председателем I сессии Генеральной Ассам­блеи был бельгиецПоль-Анри Шарль Спаак (1899­1972 гг.). По договоренности, достигнутой до откры­тия 1 сессии Генеральной Ассамблеи, представители постоянных членов Совета Безопасности не избира­ются председателями Ассамблеи, а только замести­телями.

Работа сессии Ассамблеи начинается с пленарных заседаний, где ведется общеполитическая дискуссия, в рамках которой делега­ции излагают позиции своих правительств по важнейшим междуна­родным вопросам. Повестки дня рассматриваются в главных комите­тах или на пленарных заседаниях в зависимости от их распределения. В комитетах решения принимаются простым большинством голосов.

Специальные сессии могут созываться по любому вопросу по требованию Совета Безопасности или большинства членов ООН в те­чение 15 дней со дня получения Генеральным секретарем ООН такого требования. Чрезвычайные специальные сессии (с 1946 по 2021 г. их было не более 15) собираются по вопросам, связанным с угрозой ми­ру, нарушениями мира или актами агрессии, по требованию Совета Безопасности или большинства членов ООН в течение 24 часов с мо­мента получения Генеральным секретарем такого требования. На специальных и чрезвычайных специальных сессиях комитеты не со­здаются, работа ведется на пленарных заседаниях.

Уставом ООН установлен перечень вопросов, которые опреде­лены как важные и по которым решения Генеральной Ассамблеи принимаются не менее чем ²/з присутствующих и участвующих в го­лосовании государств. Такие вопросы включают: рекомендации в от­ношении поддержания международного мира и безопасности, выборы непостоянных членов Совета Безопасности, выборы членов ЭКОСОС, Совета по Опеке, прием новых членов, приостановление прав и при­вилегий членов Организации, исключение из ООН, вопросы, относя­щиеся к системе опеки, бюджетные вопросы (ст.

По всем другим вопросам, в том числе по определению допол­нительных категорий важных вопросов, решения принимаются про­стым большинством присутствующих и участвующих в голосовании. Эта формула, применяемая в практике работы органов системы ООН, означает, что отсутствующие и воздержавшиеся рассматриваются как не участвующие в голосовании.

Для осуществления своих функций Генеральная Ассамблея со­здает постоянные и временные вспомогательные органы. К постоян­ным органам относятся Консультативный комитет по административ­ным и бюджетным вопросам, Комитет по взносам и др. Важное место занимает Комиссия международного права, созданная в целях про­грессивного развития международного права и его кодификации.

За годы деятельности Генеральной Ассамблеи было создано бо­лее 150 вспомогательных органов на временной основе, в том числе такие важные, как Специальный комитет по принципам международ­ного права, касающимся дружественных отношений и сотрудниче­ства государств в соответствии с Уставом ООН, Специальный коми­тет по определению агрессии, Специальный комитет по вопросу о ходе осуществления Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам (Комитет 24-х), Специальный ко­митет по операциям по поддержанию мира (Комитет 33-х), Специ­альный комитет по Уставу ООН и усилению роли Организации.

В деятельности Генеральной Ассамблеи получила развитие практика создания органов на правах автономных организаций, зани­мающихся вопросами международного сотрудничества в некоторых специальных сферах, например, Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Программа развития ООН (ПРООН), Про­грамма ООН по окружающей среде (ЮНЕП).

В настоящее время Генеральная Ассамблея является наиболее представительным мировым политическим форумом, где все государ­ства могут не только обсуждать и выявлять свои позиции по важней­шим вопросам международной политики, но и находить взаимопри­емлемые пути урегулирования этих проблем мирным путем, посред­ством дипломатических контактов и переговоров.

Генеральная Ассамблея выполняет в ряде случаев функции ди­пломатической конференции, когда она в ходе сессии разрабатывает и принимает либо одобряет подготовленные другими органами проекты международных договоров, которые затем открываются для подписа­ния (например, договоры в области разоружения).

Совет Безопасности - важнейший постоянно действующий ор­ган, на который государства - члены ООН возложили главную ответ­ственность за поддержание международного мира и безопасности. При исполнении обязанностей, вытекающих из этой ответственности, Совет действует от их имени (ст. 24 Устава ООН). В соответствии со ст. 25 Устава члены ООН взяли на себя обязательства подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их.

Совет состоит из 15 государств (до 1 января 1966 г. - из 11), имеющих статус постоянных и непостоянных членов (ст. 23). В соот­ветствии с Уставом ООН постоянными членами являются Россия, США, Великобритания, Франция и Китай. На них лежит особая от­ветственность за поддержание международного мира.

Десять непостоянных членов избираются Генеральной Ассам­блеей на двухгодичный срок без права немедленного переизбрания. При выборах внимание уделяется степени участия государств в под­держании международного мира и безопасности и в достижении це­лей Организации, справедливому географическому распределению.

Резолюция Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1963 г. (1991 А (XVIII) установила следующие квоты для замещения мест непосто­янных членов: 5 - от государств Азии и Африки; 1 - от государств Во­сточной Европы; 2 - от государств Латинской Америки; 2 - от госу­дарств Западной Европы и других государств. С 1946 г. по настоящее время в Совет Безопасности непостоянными членами избирались бо­лее 110 государств, из них многие по два раза, а некоторые - по 5-10 раз (Аргентина, Бразилия, Египет, Индия, Италия, Канада, Колумбия, Нидерланды, Пакистан, Польша, Япония).

Совет Безопасности является единственным органом в системе ООН, который должен от имени всех членов Организации предпри­нимать действия в области поддержания международного мира и без­опасности. В этих целях он уполномочивается расследовать любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 34 Устава ООН). Если Совет сочтет, что имеет дело со спорами или ситуациями, угрожающими поддержанию мира, то он обязан добиваться мирного разбирательства таких споров и урегули­рования таких ситуаций (гл. VI Устава ООН). Согласно Уставу ООН, он может: 1) потребовать от сторон в споре, чтобы они выполнили свое обязательство решать споры мирными средствами (ст. 33, п. 2); 2) рекомендовать сторонам надлежащую процедуру или методы уре­гулирования споров и ситуаций (ст. 36, п. 1); 3) рекомендовать усло­вия разрешения спора, какие Совет найдет подходящими (ст. 37, п. 2); давать сторонам в споре рекомендации по их просьбе с целью мирно­го разрешения этого спора (ст. 38).

Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии и делает рекоменда­ции или решает, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Он может прибегнуть к мерам, не связанным с использованием вооруженных

сил (полный или частичный разрыв экономических отношений, пре­кращение железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, теле­графных, радио- или других средств сообщения), или к действиям объединенными вооруженными силами государств - членов ООН.

На Совете Безопасности лежит также обязанность разрабаты­вать планы разоружения и представлять их членам ООН, но на прак­тике он этим не занимается.

Совет Безопасности, осуществляя свои полномочия в области поддержания международного мира и безопасности, должен взаимо­действовать с другими главными органами. Он может запросить Ге­неральную Ассамблею сделать рекомендации, касающиеся спора или ситуации, рассматриваемых в Совете Безопасности (ст. 12). В свою очередь Генеральная Ассамблея уполномочивается делать рекомен­дации Совету (ст. 10; ст. 11, пп. 1, 2) и может обращать его внимание на ситуации, которые могли бы угрожать международному миру и безопасности (ст. 11, п. 3).

Определенные взаимоотношения предусмотрены между Сове­том Безопасности и ЭКОСОС, который, согласно ст. 65 Устава, упол­номочивается предоставлять Совету информацию и, по предложению Совета, обязан ему помогать.

Статья 94 Устава ООН устанавливает взаимосвязь между Меж­дународным судом и Советом, предусматривая, что если какая-либо сторона в деле не выполнит обязательства, возложенные на нее реше­нием Суда, другая сторона может обратиться в Совет. Совет вправе, если признает это необходимым, сделать рекомендации или решить вопрос о принятии мер для приведения решения в исполнение.

В практике ООН был такой случай, когда Никарагуа обратилась в Совет Безопасности в связи с невыполнением США решения Меж­дународного суда по иску Никарагуа против США от 27 июня 1986 г. Однако из-за вето США Совет не смог принять проект резолюции, в котором содержался призыв к США подчиниться решению Суда.

Ряд функций Совет выполняет совместно с Генеральной Ассам­блеей: рекомендует ей принятие новых членов, приостановление осуществления прав и привилегий членов ООН, исключение из чле­нов ООН. Однако восстановление приостановленных прав и привиле­гий осуществляется исключительно Советом Безопасности. Кроме то­го, Совет рекомендует для назначения Ассамблеей Г енерального сек­ретаря ООН и участвует в выборах международных судей.

Совет Безопасности принимает акты двоякого рода: рекоменда­ции и решения. В отличие от рекомендаций, решения Совета в соот­ветствии с Уставом ООН юридически обязательны для государств.

Важные функции Совета определили и методы голосования в нем. Каждый член Совета имеет один голос. Для принятия решения по процедурным вопросам достаточно девяти голосов любых членов Совета. Для принятия решения по всем другим вопросам, связанным с деятельностью Совета, требуется не менее девяти голосов, включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета, причем сторо­на, участвующая в споре, должна воздержаться от голосования при принятии решения на основании главы VI и на основании п. 3 ст. 52. Эта формула получила название принципа единогласия постоянных членов. Решение Совета считается отклоненным, если против него проголосовал хотя бы один постоянный член (право вето).

В ст. 27 Устава не содержится указаний, какие вопросы относят­ся к процедурным и какие - к другим. Разъяснения на этот счет даны в Заявлении делегаций четырех приглашающих правительств о порядке голосования в Совете Безопасности от 7 июня 1945 г. В нем перечис­лялись все случаи процедурного голосования по ст. 28-32: принятие и изменение правил процедуры, методы избрания председателя, орга­низация работы Совета и др. Все остальные случаи голосования по главам VI и VII требовали применения принципа единогласия, вклю­чая определение, является ли вопрос процедурным или относится к категории других.

В последнем случае возникает возможность применения вето дважды одним и тем же постоянным членом Совета: сначала при ре­шении вопроса о его процедурном или другом характере, затем при рассмотрении его по существу. Это т. н. двойное вето. Практика его применения весьма невелика: всего шесть раз в первые годы деятель­ности Совета.

Определенные трудности возникли в практике применения пра­вила обязательного воздержания постоянного члена-стороны в споре: они были связаны с установлением, идет ли речь о споре или ситуа­ции, с определением стороны в споре и с вынесением решения по спору на основании глав VI или VII. В практике Совета было лишь пять случаев применения обязательного воздержания члена Совета- стороны в споре. Сложилось и стало широко применяться правило, в соответствии с которым мотивированное воздержание постоянного члена Совета, не являющегося стороной в споре, считается не препят­ствующим принятию решения.

Неучастие в голосовании постоянного члена Совета по своим юридическим последствиям равнозначно воздержанию. Такая прак­тика сложилась при неучастии в голосовании представителя КНР при принятии некоторых решений.

Практика деятельности Совета Безопасности доказала исключи­тельную важность принципа единогласия. Из него следует, что в ос­нове деятельности Совета лежит принцип особой ответственности по­стоянных членов, в силу которого они обязаны прилагать все усилия для обеспечения нормальной деятельности Совета и достижения со­гласованных решений по вопросам мира и безопасности.

Формула голосования в Совете Безопасности требует согласо­ванных действий не только постоянных членов, но и непостоянных, так как для принятия решения помимо пяти голосов постоянных чле­нов необходимы также, по крайней мере четыре совпадающих голоса непостоянных членов. Это значит, что семь непостоянных членов об­ладают своеобразным коллективным вето. В этом случае говорят о «скрытом» вето. В практике оно пока не применялось ни разу. Следо­вательно, механизм принятия решения в Совете Безопасности исхо­дит из учета интересов всех стран.

В последнее время все большее количество резолюций в Совете принимается консенсусом (до 30%). Нашли распространение заявле­ния Председателя Совета, а также коммюнике и брифинги.

Совет Безопасности - постоянно действующий орган. Все его члены должны быть постоянно представлены в месте пребывания ООН. Совет собирается на заседания по мере необходимости, однако, согласно Правилам процедуры, промежуток между его заседаниями не должен превышать 14 дней. Это правило не всегда соблюдается.

В работе Совета могут принимать участие и другие государства - как члены ООН, так и нечлены. Без права голоса Советом Безопас­ности приглашаются:

- члены ООН, а также нечлены Совета, если их интересы затро­нуты обсуждаемым в Совете вопросом (ст. 31 Устава ООН);

- члены и нечлены ООН, если они являются стороной в споре, рассматриваемом в Совете. С правом голоса Совет может пригласить государство, если оно этого пожелает, когда обсуждается вопрос об использовании военного контингента этого государства, предостав­ленного им в распоряжение Совета.

Практика Совета Безопасности пошла по линии весьма широко­го толкования ст. 31 (в частности, понятий «затронутые интересы», «вопрос»), что позволяет участвовать в обсуждении без права голоса большому числу приглашенных государств, а также представителям ряда вспомогательных органов ООН и международных организаций.

Важное значение в практике Совета Безопасности приобрели за­седания Совета на уровне глав государств и правительств и мини­стров иностранных дел. Возможность проведения таких периодиче­ских заседаний предусмотрена в ст. 28 Устава. Заседания на уровне министров иностранных дел состоялись 21 октября 1970 г. и 26 сен­тября 1995 г. по случаю 25-й и 50-й годовщин ООН соответственно. На высшем уровне заседания Совета состоялись в 1992 г. и в 2000 г. для обсуждения роли ООН в поддержании международного мира и безопасности в новых условиях.

В соответствии со ст. 29 Устава Совет Безопасности может учреждать такие вспомогательные органы, какие он найдет необхо­димыми для выполнения своих функций. Такие органы подразделя­ются на постоянные и временные. К постоянным органам относятся: Комитет экспертов (по вопросам процедуры), Комитет по приему но­вых членов, Комитет по вопросу о заседаниях Совета вне централь­ных учреждений. Временные вспомогательные органы создаются в составе всех или некоторых членов Совета для изучения определен­ной ситуации (например, Комиссия по расследованию агрессии, со­вершенной наемниками против Республики Сейшельские Острова, 1981 г.; Комиссия для рассмотрения положения, связанного с поселе­нием на арабских территориях, оккупированных с 1967 г., в том числе в Иерусалиме, 1979 г. и др.).

Следует выделить Военно-штабной комитет, создание которого предусмотрено Уставом ООН (ст. 47). Это постоянно действующий орган Совета в составе начальников штабов постоянных членов Сове­та или их представителей, призванный давать советы и оказывать по­мощь по всем вопросам, относящимся к военным потребностям Сове­та. Хотя орган и проводит свои заседания один раз в две недели, од­нако он фактически бездействует, начиная с середины 1947 г., не по­лучая никаких заданий от Совета.

В многолетней деятельности Совета Безопасности сложились определенные методы и процедуры разрешения различных кон­фликтных ситуаций. Особенно успешно в практике Совета использо­вались миссии по сбору фактов, посредничество, превентивная ди­пломатия, миротворческие операции и операции по поддержанию ми­ра, постконфликтное миростроительство и др.

Вместе с тем по-прежнему остается актуальным вопрос о повы­шении эффективности Совета Безопасности, включая использование всех его уставных возможностей по поддержанию мира. Г лавная при­чина недостаточной эффективности Совета заключается в его неспо­собности в ряде случаев обеспечить осуществление своих резолюций.