Государство как объект безопасности и субъект обеспечения безопасности в праве и юридической науке

Среди публичных объектов безопасности в теории и юри­дической догматике значительное внимание уделяется госу­дарству, вопросы обеспечения безопасности которого в меж­дународном и национальном праве связаны с такими терми­нами, как «национальная безопасность», «государственная безопасность» и «безопасность государства».

Наиболее распространенным является термин «нацио­нальная безопасность». В настоящее время данный термин можно встретить более чем в 35 международных документах, например, в статье 13 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 ^г·, статье 19 Европейской социальной хартии от 3 мая 1996 г., статье 15 Американской конвенции о правах че­ловека от 22 ноября 1969 г.

Появление данного термина в основном связывают с со­зданием Соединенных Штатов Америки и их деятельностью по обеспечению собственной безопасности^[27]. Исследователями отмечается, что в международном праве впервые термин «национальная безопасность» был употреблен в Статуте Лиги Наций 1919 г.¹

О национальной безопасности в России впервые заговори­ли в период распада СССР^{[28] [29] [30] [31]. На законодательном уровне термин был использован в 1995 году в статье з Закона «Об информации, информатизации и защите информацию^. Затем, он также был использован в первом послании Президента Российской Феде­рации Федеральному Собранию «О национальной безопасно­сти» 1996 года, где под национальной безопасностью понима­лось состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающих прогрессивное развитие личности, общества и государства[32].}

На основе длительных обсуждений на законодательном уровне и с учетом научных исследований в 1997 году была принята Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Указом Президента РФ от ю января 2000 г.

В 2009 году Указом Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г. были признаны утратившими силу Концепции национальной

безопасности и утверждена «Стратегия национальной безопас­ности РФ до 2020 года».

В пункте 6 данного документа национальная безопас­ность определяется как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, кото­рое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Россий­ской Федерации, оборону и безопасность государства». Таким образом, этот документ в настоящее время является един­ственным действующим нормативно-политическим актом, который закрепляет дефиницию понятия «национальная без­опасность».

Несмотря на существование дефиниции, необходимо от­метить, что «будучи, несомненно, правовой категорией, само понятие «национальная безопасность», в том числе ее базовые составляющие, до настоящего времени в правовом отношении полностью не определены, что также затрудняет формирова­ние системы права в области национальной безопасности», хотя «в настоящее время правовое регулирование вопросов национальной безопасности (по отдельным ее видам) осу­ществляется на основании более 70 федеральных законов, 200 указов Президента Российской Федерации, около 500 поста­новлений Правительства Российской Федерации, множества других подзаконных актов»¹. Такое положение отразилось на доктрине, где отсутствует единство в определении националь­ной безопасности.

В правовой доктрине часть ученых соглашается с норма­тивно-политическим определением безопасности, закреплен­ном в Концепции¹. Другие предлагают модернизацию и рас­ширение существующих нормативных определений нацио­нальной безопасности^{[33] [34].}

Столь значительный разброс мнений, на наш взгляд, свя­зан с отсутствием единства в определении национальной без­опасности по нескольким причинам. Во-первых, вопросы национальной безопасности регулируются значительным мас­сивом правовых актов, носящих фрагментарный характер¹. Во-вторых, «национальная безопасность - категория во мно­гом не только юридическая, но и политическая»^{[36] [37] [38] [39] [40], а политиче­ская конъюнктура, как известно, находится в постоянном из­менении^ И, в-третьих, это то, что, как верно отмечает В.В. Мамонов, «обеспечение национальной безопасности яв­ляется функцией настолько широкой и значительной по охва­ту сфер общественной жизни категорией, что ее защите слу­жат практически все функции российского государства»^ В итоге это приводит к тому, что «национальная безопасность государства представляет собой бесконечную, неделимую и универсальную правовую категорию», а одним из «атрибутов категории национальная безопасность представляется беско­нечность правового содержания»^.}

В юридической теории и практике, кроме термина «национальная безопасность», безопасность государства обо­значается также термином «государственная безопасность».

Данный термин можно встретить более чем в 25 действу­ющих международных документах, среди которых можно ука­зать, например, статьи ю, 13, 14 и 15 Конвенции о правах ре­бенка от 20 ноября 1989 г., статью 27 Конвенции о специаль­ных миссиях от 8 декабря 1969 г., статью 31 Конвенции о ста­тусе апатридов от 28 сентября 1954 г.

В российской научной литературе термин «государствен­ная безопасность» впервые появился в работах ученых в XIX в.¹ В отечественном законодательстве понятие «государственная безопасность» активно использовалось в течение последних 6о лет, вследствие чего стало «устоявшимся», «укоренившимся» понятием, связанным с безопасностью страны^{[41] [42] [43].}

В настоящее время в отечественном законодательстве тер­мин «государственная безопасность» встречается более чем в 8о правовых актах Российской Федерации. Например, в статье 114 Конституции Российской Федерации, в статье 20 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Феде­рации» от 17 декабря 1997 г., в параграфе 2 «Стратегии нацио­нальной безопасности до 2020 года».

Исследователи, в основном, считают государственную безопасность частью национальной безопасности^{[44] [45] и рассмат­ривают ее как состояние защищенности государственного строя, территориальной целостности, государственных орга­нов и суверенитета[46]. Некоторые исследователи определяют государственную безопасность как защищенность государства от спектра конкретных угроз[47], как состояние нормального функционирования государства[48] или как определенную функ­цию государства[49].}

Кроме рассмотренных нами терминов в теории и практике значительным является употребление термина «безопасность государства». Его можно встретить более чем в 30 действующих международных документах, например, в статье 34 Устава Меж­дународного союза электросвязи от 22 декабря 1992 г., в статье 29 Африканской хартии прав человека и народов от 26 июня 1981 г., в преамбуле Договора о зоне, свободной от ядерного ору­жия, в Юго-Восточной Азии от 15 декабря 1995 г.

В отечественном законодательстве он встречается при­мерно в 400 правовых актах Российской Федерации, напри­мер, в статьях 13,55 и 82 Конституции РФ 1993 г., в Уголовном кодексе РФ от 24.05.1996, в Федеральном законе от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и др.

Несмотря на частое применение, в законодательстве от­сутствует дефиниция и данного термина. Как и в случае с тер­мином «государственная безопасность»,трактование термина «безопасность государства» дается, в основном, в правовой доктрине.

Наиболее распространенным является мнение о том, что безопасность государства подразумевает под собой, прежде всего, защищенность государства от военных угроз¹. Исследо­ватели определяют безопасность государства также исходя из общего нормативного определения безопасности, данного ра­нее Законом «О безопасности» 1992 г.^{[50] [51] [52], либо, подобно терми­ну «государственная безопасность», сводят безопасность госу­дарства к состоянию нормального функционирования госу- дарстваз или к защищенности его конституционного строя, су­веренитета и территориальной целостности[53].}

На наш взгляд, наиболее верным из рассмотренных нами терминов, при обозначении государства в качестве объекта безопасности, является использование понятия «безопасность государства», так как, в отличие от других, оно четко и непо­средственно обозначает объект безопасности; употребление понятий «национальная безопасность» и «государственная безопасность» является не вполне корректным. В данном слу­чае, размышляя в русле высказанных ранее рассуждений¹, можно с уверенностью сказать, что в этих понятиях отсутству­ет указание на объект безопасности. Содержание данных по­нятий относительно объекта безопасности четко не определе­но и даже, как показал наш анализ, спорно. Прилагательное в этих словосочетаниях обозначает сферу, в которой действует безопасность, а не сам объект безопасности.

Вместе с тем понимание безопасности государства как за­щищенности от военных угроз достойно критики, так как оно является однобоким и, главное, является следствием теории и практики (в том числе правовой) блокового противостояния.

Подход к безопасности государства как к состоянию защи­щенности конституционного строя, суверенитета и территори­альной целостности также достоин определенной критики. В данном случае подразумевается безопасность только некоторых составляющих государства, в то время как государственное об­разование намного сложнее. Такой подход негативно оценива­ется в правовой доктрине. В частности, А.Б. Мельниченко пи­шет по данному поводу следующее: «Ряд авторов, работающих над определением понятия «безопасность государства», пыта­ются в той или иной мере отграничить суверенитет и террито­риальную целостность от конституционного строя. Наверное, в этом есть свой смысл, если искать водораздел между обороной и безопасностью. Однако в ключе обеспечения безопасности та­кое деление весьма уязвимо, поскольку подспудно подразумева­ет политически опасную идею возможности изменения консти­туционного строя при сохранении суверенитета и территори­альной целостности. Для сферы обеспечения безопасности та­кой подход представляется неприемлемым»^{[54] [55].}

Государству уделено значительное внимание в юридиче­ских науках, особенно в теории государства, где оно выступает главным предметом исследования. В международном праве государство рассматривается в силу того, что оно выступает основным субъектом международных правоотношений.

Государственное образование в теории государства ана­лизируется преимущественно с позиции признаков государ­ства, которые представляют собой его качественные характе­ристики и отличающие его от иных политико-правовых обра­зований. Данные признаки раскрывают и внутреннее содер­жание государства, поскольку указывают на обязательные со­ставляющие любого государства, как единства населения, тер­ритории и суверенной публичной власти над ними¹. Анало­гичным образом государство рассматривали многие отече­ственные юристы-международники^{[56] [57] [58]. В частности профессор Н.А. Ушаков пишет: «Издавна считали, что государство обра­зуют три основных компонента: территория (государственная территория), население, проживающее на этой территории, и публичная (государственная) власть»».}

В 1979 году профессор Г.И. Курдюков писал следующее: «В юридической литературе обычно указывают на такие признаки государства, как суверенитет, территория, власть и население; эти признаки отличают его от других образований и единиц в

международном праве. Однако эти признаки исследуются по- разному: одни авторы считают, что они имеют только социоло­гическое значение, другие - правовое, третьи пишут о едином социологическом и правовом подходе к государству»¹.

Связь национального (внутригосударственного) права с государством как единством трех элементов значительно боль­шая, чем об этом пишет профессор Е.Т. Усенко, ибо оно право действует во времени, в пространстве и по кругу лиц. Иным сло­вом, право, созданное государством как совокупностью учре­жденных органов и орудий государственной власти и органов как представителей населения и общества, приживающих на соответствующей территории, связано с соответственными эле­ментами, составляющими государство в политико-правовом со­циально - естественном виде. Соответственно и обеспечивать безопасность государства как социального объекта необходимо единого организма, состоящего из публичной власти, террито­рии и населения, к тому же связанных в теории и на практике не только нормами и принципами права, но и иными социаль­ными нормами, нормами (закономерностями) социально - тех­нического и природно-технического характера. Причем знания последних все более возрастает и для практики и для формиро­вания правовых норм как регуляторов важнейших государ­ственных, общественных и производственных процессов, тем более обеспечения безопасности личности, национального об­щества, государства, всё чаще, элементов мирового сообщества.

Профессор Е.Т. Усенко в наши дни, сравнивая понима­ние государства в национальном и международном праве, указывает, что «в отличие от внутригосударственного права, в котором государство понимается преимущественно как по­литическая организация власти, состоящая из органов и орудий власти, в международном праве государство есть единство трех его элементов: политической власти, террито­рии и населения»^{[59] [60].}

Мнения о трех составляющих государства придержива­ются так же зарубежные юристы-международники. К приме­ру, Ф. Лист в начале прошлого века писал: «Государство в международно-правовом смысле, есть самовластная террито­риальная корпорация, т.е. общение людей, живущих на опре­деленной территории, объединенных самостоятельной и неза­висимой властью. В понятие государства входят, следователь­но, три признака: 1) государственная власть, 2) территория и 3) народ»¹.

Французский ученый К. Кольяр указывает следующее: «Анализируя государственное образование, можно опреде­лить его как обоснование и жизнь на определенной террито­рии известной совокупности человеческих существ, подчи­ненных политической власти. Таким образом, здесь наличе­ствуют три элемента: территория, население, политическая власть»^{[61] [62].}

Подобные доктринальные воззрения не могли не отра­зиться на самом международном праве, как системе норм, и нашли свое воплощение в международных правовых актах. В частности, в статье 1 Конвенции о правах и обязанностях госу­дарств от 26 декабря 1933 года говориться, что «государство, как субъект международного права, должно обладать следую­щими признаками: а) постоянное население; б) определенная территория; с) правительство; и г) способность к вступлению в отношения с другими государствами»¹.

Современные исследования в области теории государства значительно расширили количество составляющих государ­ства. Такие исследователи как А.В. Кашанин и Т.В. Кашанина указывают на наличие восьми основных и восьми дополни­тельных признаков государства. К основным они относят тер­риторию, население, публичную власть, право, правоохрани­тельные органы, армию, налоги и государственный суверени­тет. К числу дополнительных они причисляют единый госу­дарственный язык, единую дорожно-транспортную систему, единую энергетическую систему, единую денежную единицу, единое экономическое пространство, единую информацион­ную систему, единую внешнюю политику, а также государ­ственные символы (флаг, герб, гимн)^{[63] [64].}

Представляется возможным обозначить данные призна­ки в качестве обязательных составляющих такого объекта без­опасности как государство, тем более что составляющие госу­дарства, названные авторами «основными», выделяются так­же многими другими современными исследователями^[65].

Отмечается, что в вопросах обеспечения безопасности государства, в частности в аспекте противодействия конкрет­ным угрозам, приоритет должен отдаваться составляющим государства, выделяемым в международном праве. Это выте­кает не только из международно-правовой направленности данной работы, но и во многом предопределяется реалиями международно-правовой жизни. В частности, С.В. Кортунов указывает, что «в условиях глобализации и распада старого мирового порядка в результате развала СССР и биполярного мира... международное измерение национальной безопасно­сти, которое и раньше никем не оспаривалось, многократно возросло»¹. Такого же мнения придерживается Р.А. Мюллер- сон, который отмечает, что «обеспечение безопасности госу­дарств все более перемещается из сферы национальной в сфе­ру международную»^{[66] [67] [68]. А.П. Кузнецов, ссылаясь на эти слова Р.А. Мюллерсона, делает вывод о том, что «целесообразно и правомерно рассматривать обеспечение национальной без­опасности России через призму международного права»з}

Как видно, вопросы обеспечения безопасности государ­ства в международно-правовом аспекте обозначаются как ак­туальное исследовательское направление.

Приоритетность в вопросах обеспечения безопасности государства международно-правовыми средствами предопре­деляется самой логикой исследования и направлено на сохра­нение его сущности, сущностных начал: территории и терри­ториальной целостности, населения, властных структур и та­кого политико-правового признака как государственный суве­ренитет, опять-таки обеспечиваемый и наличием и жизнью первых трех признаков.

Под безопасностью государства, на наш взгляд, необхо­димо понимать состояние отсутствия угроз для составляющих государства и/или наличие систем противодействия угрозам государству на национальном (внутригосударственном) и международном уровнях.

С учетом данного определения в вопросах соотношения понятия «безопасность государства» с понятиями «нацио­нальная безопасность» и «государственная безопасность», на наш взгляд, можно придерживаться в итоге двух позиций. Во- первых, исходя из круга выделяемых угроз, можно отожде­ствить их с понятием «безопасность государства». Либо, во- вторых, если брать во внимание, что объект в наименовании понятия не отмечается, и придерживаться позиции, что им является государство в целом, то можно определить их следу­ющим образом. В частности, государственную безопасность можно понимать как сохранность и полноценное функциони­рование государственного аппарата власти, а национальную безопасность как защищенность и полноценное существова­ние населения (народа, нации, общества)¹.

Таким образом, «национальная безопасность» и «госу­дарственная безопасность» по сути представляют собой без­опасность такого объекта как государство в сфере существова­ния и жизнедеятельности таких его составляющих, как власть и народ.

И еще один важный момент взаимосвязи и взаимозави­симости элементов государства и, соответственно, государства в целом как объекта безопасности, как материальная, органи­зующая и правовая сила. Возрастает значение такого элемента государства как население, народ, жители.

Во-первых, в связи с увеличением числа людей (населе­ния), являющихся как гражданами (подданными) конкретного государства, так и иными категориями (иностранцы, лица без гражданства (с двойным гражданством), мигранты и т.п.), в свя­зи с процессами сукцессии населения (естественной и планиру­емой внутри и за пределами государства в различных целях).^{[69] [70]}

Во-вторых, в связи с формированием национальных и гражданских обществ, когда население из объекта государ­ственного управления, благодаря культурной, образовательной и научно-технической революции и эволюции, коммуникатив­ности, становится субъектом всего круга внутригосударствен­ных и международных отношений, в том числе в вопросах обеспечения безопасности личности, общества, государства и все чаще обеспокоено безопасностью мирового сообщества.

Ныне, в начале XXI века от Рождества Христова, необхо­димо иначе определять и оценивать взаимосвязь основных, учреждающих государство, элементов (особенно для обеспече­ния безопасности социальных объектов): публичная власть - переход от «Государство - это Я», к «Государство - это мы»: собственно публичная власть плюс элементы гражданского общества; население - переход от понимания его как объекта забот публичной власти как субъекта внутригосударственных и международных отношений; территория не только объект су­веренных интересов правительства и национального общества, но и как часть планеты Земля, базы мирового сообщества, обеспечивающая выживание, а со временем (надеемся) до­стойный образ жизни всех землян.

1.3.