Экологические проблемы в Объединённой конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и безопасности обращения с радиоактивными отходами

Международное внимание к безопасности АЭС появилось в повестке дня агентства после Чернобыльской аварии 1986 года, но потребовалось почти десять лет для принятия Конвенции о ядерной безопасности^[181], которая применима только к наземным гражданским АЭС.

Конвенция объединяет в себе два отдельных предмета, а именно безопасность обращения с отработавшим топливом и безопасность обращения с радиоактивными отходами в «совместной» структуре, что и составляет ее существенный признак. В ней есть общая преамбула и общая глава «Цель, определения и сфера применения», в которой излагаются два самостоятельных предмета. Главы 2 и 3 содержат параллельные наборы требований, регулирующих «безопасность обращения с отработавшим топливом» и «безопасность обращения с радиоактивными отходами». Глава 4 «Общие положения в отношении безопасности» содержит требования, которые относятся к безопасности обращения как с отработавшим топливом, так и с радиоактивными отходами.

Глава 5 «Разные положения» охватывает вопросы трансграничного перемещения отработавшего топлива и радиоактивных отходов и отдельно рассматривает юридические обязательства в отношении изъятых из употребления закрытых источников. Наконец, глава 6 «Совещания договаривающихся сторон» и глава 7 «Заключительные статьи и поожения» объединяют обращение с отработавшим топливом и радиоактивными отходами.

Особенно стоит отметить параграфы I, II, III и IV преамбулы, которые объясняют, почему было принято соглашение в виде объединенной структуры. Параграфы IX и X преамбулы по техническому сотрудничеству первоначально были разработаны как обязательства по Конвенции, а параграф XI был попыткой совместить концепцию о том, что отходы должны быть утилизированы по возможности в том состоянии, в каком они были произведены; даже поощряется создание международных или региональных хранилищ, как того требуют критерии безопасности и эффективности.

Концепция участия общественности в процессе выбора местоположения также имеется в преамбуле. В дополнение к общим положениям, перечисленным в преамбуле, статья I конвенции определяет набор целей: 1) общая цель ядерной безопасности, 2) цель радиационной защиты, 3) цель технической безопасности . Статья 3 «Сфера применения» ориентирована преимущественно на конкретные виды деятельности, а не на материалы. В соответствии с ней конвенция применяется с некоторыми ограничениями: 1) для безопасности обращения с отработавшим топливом, что определяется как «все виды деятельности, связанные с обращением или хранением отработавшего топлива, за исключением границ участка транспортировки»; 2) для безопасности обращения с радиоактивными отходами, что определяется как «все виды деятельности, в том числе по снятию с эксплуатации, которые относятся к предварительной обработке, обработке, кондиционированию, хранению или захоронению радиоактивных отходов, за исключением границ участка транспортировки»; 3) для безопасного обращения с отработавшим топливом или радиоактивными отходами, образующимися в результате военных или оборонных программ (если подобные материалы передаются на постоянное хранение и обращение с ними исключительно в рамках гражданских программ, или если в целях Конвенции материалы объявлены договаривающейся стороной отработавшим топливом или радиоактивными отходами); 4) для разрядки, определяемой как «спланированные и контролируемые выбросы жидких и газообразных радиоактивных материалов, производимых управляемым ядерным объектом во время его нормальной эксплуатации в окружающую среду в качестве законной практики в пределах, разрешенных регулирующим органом».

Первый тип - это общие обязательства действия, содержащиеся в главах 2-4 и, в значительной степени, основанные на модифицированных ^[183]

положениях Конвенции по ядерной безопасности и на принципах, содержащихся в документе «Серия изданий по безопасности МАГАТЭ» № 111-F «Принципы обращения с радиоактивными отходами». Они обязывают договаривающиеся стороны принимать соответствующие законодательные, административные и нормативные меры для регулирования безопасности обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами и обеспечения надлежащей защиты лиц, общества и окружающей среды от радиологической и другой опасности, в частности путем подходящего выбора местоположения, проектирования, строительства объектов и принятия норм по обеспечению безопасности объектов в процессе их эксплуатации и после выведения из строя.

Второй набор обязательств, содержащихся в главе 6 Конвенции, имеет иной характер. Это механизм отчетности и коллегиального обзора, который является для договаривающихся сторон обязывающим.

Однако группа экспертов столкнулась с проблемой, может ли и должна ли Конвенция, включающая в себя безопасность обращения с радиоактивными отходами, включать или, наоборот, исключить проблему безопасности, связанную с тем, что, по сути, может быть определено как смесь радиоактивных отходов и других материалов, которая называется отработавшим топливом. Изначально ряд стран в том, что касается, в частности, переработки, были против включения отработавшего топлива в конвенцию о радиоактивных отходах. При этом были разные аргументы, один из них - то, что группа экспертов, назначенная Советом управляющих, не обладала конкретным мандатом для рассмотрения отработавшего топлива, и ее мандат ограничивался радиоактивными отходами.

Еще один аргумент состоял в том, что отработавшее топливо считается ресурсом в рамках цикла производства атомной энергии и не может на законных основаниях быть включено в определение радиоактивных отходов, для которых «не предусмотрено дальнейшее применение».

Казалось, что обсуждаемая проблема состоит в том, как прийти к общему знаменателю трем школам с разным мнением: одни государства выступали за один текст, по образцу Конвенции о ядерной безопасности, который включал радиоактивные отходы и отработавшее топливо; другие, как уже упоминалось выше, строго настаивали против любого включения отработавшего топлива; третьи выступали в пользу обоих доводов, за двойной или двуединый текст, который в достаточной степени разделит оба предмета, и в то же время будет охватывать общий знаменатель, а именно безопасное обращение в сочетании с определенными ядерными вопросами, не урегулированными где-либо еще. Были такие предложения: сделать сдвоенную конвенцию, то есть два отдельных документа, принятых в одно время, или единую конвенцию с факультативным протоколом по отработавшему топливу.

Первый прорыв был в ходе пятого совещания группы экспертов в Южной Африке в ноябре 1996 года на встрече, первоначально запланированной для определения общих тем, в частности тех, что касались африканских стран: а) Франция представила предложение сделать один текст конвенции с двумя параллельными наборами требований, один - по безопасному обращению с отработавшим топливом, и другой - с радиоактивными отходами, в порядке, отражающем логическую последовательность ядерного топливного цикла; б) группа возражала против создания дополнительного протокола об отработавшем топливе, что означало риск создать два варианта договаривающихся сторон, или, что еще хуже, протокол оставляли бы на выбор; в) группа была обеспокоена тем, что два отдельных де-юре инструмента могут создать пробел в режиме безопасности обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами, и государства могут решить не подписывать или не ратифицировать протокол (и как выяснилось позже, де-факто это было включением отработавшего топлива в конвенцию и гарантией отсутствия всякого пробела в сфере применения Конвенции о ядерной безопасности).

Вторым конкретным элементом в техническом и правовом отношении было отношение Объединённой конвенции к Конвенции о ядерной безопасности. В данном контексте появились три вопроса: а) возможное совпадение двух конвенций, каждая из которых применялась в отношении радиоактивных отходов; б) включение ядерных установок, которые больше не регулировались Конвенцией о ядерной безопасности, и как следствие, возможность разрыва между двумя конвенциями; в) содержание требований к отчетности, в частности для государств - участников Конвенции о ядерной безопасности. Следует напомнить, что Конвенция о ядерной безопасности определяет свою сферу применения как «безопасность ядерных установок, то есть любых наземных гражданских АЭС, находящихся под юрисдикцией договаривающейся стороны, в том числе сооружения для хранения, обработки, и очистки радиоактивных материалов, которые находятся там же и связаны с эксплуатацией АЭС».

Третий элемент в Объединённой конвенции был такой: «Нужно ли, и если да, то как, включить в конвенцию радиоактивные отходы и отработавшее ядерное топливо, полученные в результате военных или оборонных программ, находящихся в юрисдикции государств, имеющих программы по созданию ядерного оружия, в соответствии с конвенцией». После долгих переговоров в открытых подгруппах, особенно между государствами, имеющими подобные программы, радиоактивные отходы и отработавшее ядерное топливо в рамках или в результате военных или оборонных программ были рассмотрены в пакете и стали частью трех различных предметов Объединенной конвенции: статья 3(3) о сфере применения гласит: «Данная Конвенция не применяется в отношении безопасности обращения с радиоактивными отходами и отработавшим топливом в военных или оборонных программах, если только договаривающаяся сторона не объявит, что радиоактивные отходы и отработавшее топливо удовлетворяют целям настоящей конвенции.

Такое различие в языкознании было интерпретировано следующим образом: «...не распространяется на такие отходы, за исключением...», и

обсуждено с подключением доводов в пользу прозрачности и осознания обществом. В конце концов возобладала точка зрения пяти ядерных государств и концепция «добровольного подчинения». Тем не менее, без ряда государств, не обладающих ядерным оружием и поддерживающих свое предпочтение - «обязательное предоставление военного топлива и отходов» и выражающих обеспокоенность, что с такими положениями в тексте Конвенции обращение с ядерным материалом будет происходить на более низком уровне безопасности, чем на гражданском уровне, этого не случилось.

Ещё одним вопросом в отношении Объединённой конвенции была проблема трансграничного перемещения отработавшего топлива и радиоактивных отходов. Вопрос регламентируется в статье 27 Конвенции и в параграфе XII преамбулы и в значительной степени основан на Кодексе МАГАТЭ по практике международного трансграничного перемещения радиоактивных отходов, принятом на Г енеральной конференции агентства в сентябре 1990 года . Данный Кодекс отражает положительную практику. Аналогично духу и цели Кодекса преамбула Объединенной конвенции в параграфе XII признает суверенное право каждого государства на запрещение импорта радиоактивных отходов на своей территории. Кроме того, статья 27 Конвенции гарантирует, что трансграничное перемещение радиоактивных отходов будет происходить в соответствии с международноправовыми стандартами безопасности и конкретными национальными законами и правилами.

Наконец, статья 27 по сути отменяет Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов, статья 1 (3) которой гласит: «Отходы, которые под действием своей радиоактивности ^[184] подпадают под действие иных международных систем контроля, в том числе международных документов, применяющихся в отношении радиоактивных материалов, исключаются из сферы действия настоящей Конвенции».

При обсуждении вопроса о трансграничном перемещении радиоактивных отходов эксперты также должны были учесть, что некоторые государства приняли законы, запрещающие окончательную утилизацию иностранных отходов на своей территории. Вместе с тем, есть примеры, когда национальные отрасли промышленности перерабатывают иностранные радиоактивные отходы и возвращают их в страну происхождения. В этой связи конвенция не могла ни побудить к созданию региональных баз данных, ни запретить их.

Отдельная проблема - это обращение с изъятыми из употребления закрытыми источниками. Она прошла непростое обсуждение. Компромисс был отражён в статье 28 Конвенции, которая гласит: «1) каждая из договаривающихся сторон в рамках своего национального законодательства должна принять соответствующие меры для обеспечения того, чтобы владение, восстановление или захоронение изъятых из употребления закрытых источников происходило безопасным образом», и кроме того, 2) что договаривающаяся сторона разрешит перемещение по ее территории изъятых из употребления закрытых источников, если в рамках своего национального законодательства она признала, что они будут возвращены производителю, в компетенции которого получить и владеть изъятыми из употребления закрытыми источниками».

Еще одна, но не последняя новелла Объединённой конвенции,- это ссылка на экологические аспекты безопасного обращения с отработавшим топливом и радиоактивными отходами. На ранней стадии переговоров Объединённую конвенцию часто называли «сестрой Конвенции о ядерной безопасности».

Для этого есть основания. Объединённая конвенция рассматривает гораздо более широкий круг вопросов, которые привлекают внимание различных национальных органов и социальных групп, в частности тех, кто связан с окружающей средой. Наиболее очевидные элементы по защите окружающей среды выражены в параграфе XI преамбулы Объединённой конвенции. Этот принцип находит отражение во многих национальных стратегиях по обращению с отходами, и он был подтвержден в ходе специальной сессии Г енеральной Ассамблеи ООН по устойчивому развитию в июне 1997 года: «Радиоактивные отходы должны, насколько это совместимо с безопасным обращением с ними, утилизироваться в том государстве, в котором они произведены» . Кроме того, все основные технические статьи Конвенции, такие как статьи общих требований по безопасности: «Размещение предполагаемых объектов», «Проектирование и строительство», «Оценка безопасности радиоактивных отходов и

отработавшего топлива», содержат прямую ссылку на окружающую среду. Статьи «Размещение предполагаемых объектов» в соответствии с Повесткой дня 21 века обращают внимание на то, что для устранения потенциальных трансграничных последствий обращения с радиоактивными отходами и отработавшим топливом необходимо проведение консультаций

договаривающимися сторонами в непосредственной близости. Статья 32 Объединенной конвенции, как упоминалось выше, предусматривает «инвентаризацию отработавшего топлива и радиоактивных отходов на территории одной из договаривающихся сторон и признает, в частности

Однако, как уже упоминалось выше, этот параграф не может быть исполкован как исключающий региональные или международные хранилища, так как параграф XI преамбулы Объединённой Конвенции в то же время признаёт, что при определённых обстоятельствах безопасное и эффективное обращение с отработавшим топливом или радиоактивными отходами может способствовать посредством соглашений между Договаривающимися Сторонами использованию объектов в одной из них на пользу другой, особенно в тех сферах, где отходы являются продуктом совместного производства.

резолюцию об ответственности государств в отношении защиты и сохранения окружающей среды».

В данном контексте следует иметь в виду, что меры для исполнения каждой из статей, не только должны быть доведены до сведения обзорных совещаний договаривающихся сторон, но сначала должны быть одобрены законодательными органами и защищать общественность в соответствующих странах.

2.7.