§ 1. Экологическая безопасность России и ее экологическая доктрина

В теории и практике международных отношений отмечается эволюция понятия "безопасность", которое с 80-х годов XX в. все в большей мере не столько отождествляется с национальной военной безопасностью, сколько связывается с множественностью причин, угрожающих безопасности, и с взаимозависимостью государств.

--------------------------------

См.: Всеобъемлющая система международной безопасности и международное право / Ред. кол.: В.С. Верещетин (отв. ред.), М.М. Славин, Р.А. Тузмухамедов. М., 1987; Малинин С.А. Концепция всеобъемлющей системы международной безопасности и международное право // Правоведение. 1987. N 4. С. 16 - 25; Карташкин В.А. Гуманитарный компонент всеобъемлющей системы международной безопасности // Советский ежегодник международного права. 1987. М., 1988. С. 23 - 36; Александров А.Н. Правовые аспекты всеобъемлющей системы международной безопасности // Там же. С. 309 - 311; Тункин Г.И. Создание всеобъемлющей системы международной безопасности и международное право // Там же. С. 11 - 32; Он же: Создание всеобъемлющей системы международной безопасности и международное право // XXX ежегодное собрание Советской ассоциации международного права 28, 29, 30 января 1987 г.: Тезисы докладов. М., 1987. С. 1 - 6.

В последнее время была опубликована лишь одна статья: Талимончик В.П. Информационная безопасность в контексте всеобъемлющей системы международной безопасности // Правоведение.

См.: Hulme K. Environmental Security: Implications for International Law // Yearbook of International Environmental Law. 2009. Vol. 19. N 1. P. 3 - 26; Wouters P., Vinogradov S., Magsig B.O. Water Security, Hydrosolidarity and International Law: A River Runs Through It... // Ibid. P. 97 - 134; Scholtz W. Collective (Environmental) Security: The Yeast for the Refinement of International Law // Ibid. P. 135 - 162; Voigt C. Sustainable Security // Ibid. P. 163 - 196.

Концепция ВСМБ не ограничивается вопросами безопасности в военной сфере, включая иные основные направления развития международного правопорядка, среди которых в качестве приоритетных выделяются: политическое, экономическое, экологическое, гуманитарное. Значительная роль при создании ВСМБ отводится международному праву, поскольку такая безопасность представляет собой систему межгосударственных отношений, основанную на строгом соблюдении международно-правовых принципов и норм. При этом всеобъемлющая международная безопасность будет наиболее эффективной, когда появятся договоренности по всем ее составляющим, которые получат закрепление в принципах и нормах международного права. К таковым относятся: отказ ядерных держав от войны, конкретные меры по разоружению, справедливое политическое урегулирование международных кризисов, укрепление доверия, меры по обеспечению неприкосновенности границ, предотвращение терроризма, сотрудничество в области прав человека и решение других глобальных проблем, в числе которых - проблема обеспечения экологической безопасности.

Некоторые современные аспекты международной безопасности уже анализировались в отечественной международно-правовой науке .

--------------------------------

См.: Емельянова Н.Н. На пути к созданию Договора о европейской безопасности // Международное право - International Law. 2009. N 4 (40). С. 250 - 268; Она же. Размещение оружия в космосе - угроза космической и глобальной безопасности // Международное право - International Law.

Экологическая безопасность в то же время важна для обеспечения безопасности в военной, политической, экономической и гуманитарной областях. В отечественной юридической литературе понятие "экологическая безопасность" определяется по-разному:

- устойчивое состояние глобального характера, которое представляет собой сложное политико-правовое единство, систему отдельных, но взаимосвязанных элементов ;

--------------------------------

См.: Тимошенко А.С. Экологическая безопасность и международное право // Советский ежегодник международного права. 1988. М., 1989. С. 23 - 38.

- безопасность жизненно важных для человечества экологических компонентов нашей планеты и поддержание надлежащего природного равновесия между ними ;

--------------------------------

См.: Нестеренко Е.А. Принципы международного права окружающей среды // Международное право / Под ред. Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова. М., 1998. С. 581.

- комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды каждого государства от вредоносного воздействия, источники которого расположены за пределами данного государства ;

--------------------------------

См.: Шишко А.А. Взаимосвязь международного права и внутреннего права в области охраны окружающей среды // Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве. Киев, 1992. С. 116 - 162.

- сложная взаимосвязанная и взаимозависимая система международных экологических норм, направленных на обеспечение безопасности всех жизненно важных для человечества экологических компонентов планеты, а также сохранение и поддержание существующего естественного природного баланса ;

--------------------------------

См.: Кукушкина А.В.

- состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, а также гарантированность экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц .

--------------------------------

См.: Велиева Д.С. Экологическая безопасность в России: конституционно-правовое исследование / Под ред. В.Т. Кабышева. Саратов, 2011.

В самом общем виде экологическую безопасность можно определить как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду.

В российском природоохранном законодательстве (ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды") под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Юридическими средствами защиты перечисленных в определении экологической безопасности интересов являются нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, контроль, применение мер юридической ответственности, а также правовые средства защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Концепция экологической безопасности нашла свое отражение в Экологической доктрине Российской Федерации, принятой в 2002 г. . Согласно приведенной в § 3 гл. II настоящего учебника классификации источников международного экологического права Экологическая доктрина РФ относится к так называемым источникам мягкого права.

--------------------------------

Экологическая доктрина Российской Федерации: утверждена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р // Российская газета. 2002. 18 сентября.

Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М., 2005. С. 81.

Идея разработки Экологической доктрины РФ впервые стала предметом обсуждения в верхних эшелонах власти в 1994 - 1995 гг. Именно в этот период она была детально проработана и одобрена на десяти парламентских слушаниях, проведенных в Совете Федерации первого созыва. Этой работой занимался специально созданный Экспертный совет по стратегии устойчивого развития.

Принятие отечественной Экологической доктрины было приурочено к важному событию - проведению Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию (Всемирный саммит Земли) в Йоханнесбурге с 26 августа по 4 сентября 2002 г. . Проект доктрины разрабатывался неправительственными экологическими организациями совместно с Министерством природных ресурсов РФ. В феврале 2002 г. рабочий вариант проекта прошел апробацию на заседании Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, образованию и культуре, а также на Всероссийском совещании Министерства природных ресурсов, Российской академии наук и Московского государственного университета по проблемам науки. Эта синхронность в работе различных органов государственной власти и общественности - лучшее свидетельство социальной значимости проекта и готовности гражданского общества России к его принятию .

--------------------------------

Подробнее см.: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М., Сотников Ф.И. Международное экологическое право: Сборник документов. Вып. I: Основные документы ООН. М., 2007. С. 48 - 49.

На сайте Международного социально-экологического союза представлены тексты трех редакций Экологической доктрины России, а также предложения от государственных органов и общественных организаций, что отражает демократический процесс переговоров по тексту доктрины (http://www.seu.ru/documents/doctrine).

Экологическая доктрина РФ - это прежде всего синтез научного знания и политической воли при определении долгосрочной национальной стратегии. Разумеется, качество этого синтеза еще далеко от идеала, что и неудивительно, поскольку нашему государству и формирующемуся гражданскому обществу еще предстоит период длительного социального становления на пути к устойчивому развитию. Экологическая доктрина - стратегический документ, определяющий государственную экологическую политику России на долгосрочный период. В преамбуле Экологической доктрины к основным факторам деградации природной среды России отнесены в числе прочих "резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды", а также "низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны".

В тексте Доктрины справедливо подчеркивается, что масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных экологических проблем. Именно этот подход позволяет выделить основные факторы деградации природной среды на мировом уровне (рост потребления природных ресурсов при сокращении их запасов; увеличение численности населения планеты при сокращении территорий, пригодных для проживания людей; деградация основных компонентов биосферы, включая сокращение биологического разнообразия, связанное с этим снижение способности природы к саморегуляции и как следствие - невозможность существования человеческой цивилизации; возможные изменения климата и истощение озонового слоя Земли; возрастание экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф; недостаточный для перехода к устойчивому развитию человеческой цивилизации уровень координации действий мирового сообщества в области решения экологических проблем и регулирования процессов глобализации; продолжающиеся военные конфликты и террористическая деятельность), а также факторы деградации природной среды Российской Федерации (преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды; низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами; резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды; высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов; низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов; последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения; низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны).

Согласно разд. 2 Экологической доктрины РФ "стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны". При этом далее в Доктрине перечислены принципы государственной политики, реализация которых будет способствовать достижению этой цели:

- устойчивое развитие;

- приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

- справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним;

- предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;

- отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды;

- природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;

- открытость экологической информации; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

В разд. 3 Доктрины выделены три основных направления государственной политики в области экологии: 1) обеспечение устойчивого природопользования; 2) снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение; 3) сохранение и восстановление природной среды.

Раздел 4 Экологической доктрины полностью посвящен вопросам экологической безопасности, о чем свидетельствует его название "Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации". Опуская подробный перечень мер реализации, приведем пять основных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности, закрепленных в указанном разделе:

1) обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях (основной задачей является обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду);

2) экологические приоритеты в здравоохранении (основными задачами являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды);

3) предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций (основной задачей является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);

4) предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды (основной задачей является предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды);

5) контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов (основной задачей является организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов).

Заключительный разд. 5 Экологической доктрины РФ посвящен вопросам реализации государственной политики в области экологии. Определены следующие пути и средства реализации Доктрины: развитие системы государственного управления охраной окружающей среды и природопользованием; нормативное правовое обеспечение и правоприменение; экономические и финансовые механизмы; экологический мониторинг и информационное обеспечение; научное обеспечение; экологическое образование и просвещение; развитие гражданского общества как условие реализации государственной политики в области экологии; региональная политика в области экологии; международное сотрудничество.

Реализация положений Доктрины предполагает разработку планов действий на федеральном, региональном и отраслевом уровнях, а также разработку и реализацию мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования. В целом сложно оценить эффективность Экологической доктрины, особенно в условиях, когда План действий по реализации Экологической доктрины РФ утверждался Приказом Министра природных ресурсов России лишь на 2003 - 2005 гг. , а с 2006 г. по настоящее время подобных документов не принималось. Вместе с тем стоит отметить, что в проекте Доктрины было закреплено, что в 2010 г. должна была бы проводиться оценка результатов выполнения Экологической доктрины и влияния ее реализации на социально-экономическое развитие страны, но данное положение, к сожалению, выпало из окончательного текста Доктрины.

--------------------------------

См.: Приказ МПР РФ от 28 октября 2003 г. N 961 "О Плане действий по реализации Экологической доктрины Российской Федерации на 2003 - 2005 годы".

Важный вклад в реализацию концепции экологической безопасности на нормативном уровне внес принятый 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ Федеральный закон "О безопасности" , который устанавливает основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной и экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ. Текст Закона недвусмысленно указывает на то, что в России признается экологический императив и поставлены на один уровень безопасность государства, общественная и экологическая безопасность и безопасность личности.

--------------------------------

Собрание законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 2. Этот Федеральный закон был принят взамен Закона РФ "О безопасности" от 5 марта 1992 г. N 2446-1.

Согласно ст. 2 Федерального закона "О безопасности" основными принципами обеспечения безопасности являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности. В соответствии со ст. 3 Закона в содержание деятельности по обеспечению безопасности включены:

1) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;

2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

4) разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

6) разработка, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

7) организация научной деятельности в области обеспечения безопасности;

8) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;

11) осуществление других мероприятий в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону "О безопасности" государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент РФ. Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом РФ. Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности. Вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами.

Вслед за Федеральным законом "О безопасности" был принят Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. N 590 "Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации" . Этот Указ утвердил Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности.

--------------------------------

Собрание законодательства РФ. 2011. N 19. Ст. 2721.

На Комиссию Совета Безопасности РФ по экологической безопасности возлагаются следующие функции:

- выявление и оценка внутренних и внешних угроз экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их нейтрализации;

- оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности Российской Федерации;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности промышленных объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;

- рассмотрение проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

- анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по проектам его решений, а также подготовка информационно-аналитических материалов к заседаниям Совета Безопасности по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;

- подготовка предложений Совету Безопасности по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях решения оперативных, среднесрочных и долгосрочных задач разработки и реализации концептуальных и доктринальных документов в области экологической безопасности Российской Федерации;

- участие в подготовке предложений и рекомендаций Совету Безопасности по вопросам организации стратегического планирования в Российской Федерации;

- анализ эффективности работы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выполнению решений Совета Безопасности, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету Безопасности;

- подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;

- организация проведения по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности Российской Федерации.

В состав Комиссии входят представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, органов местного самоуправления, а также организаций. Заседания Комиссии проводятся не реже одного раза в квартал, при необходимости могут проводиться внеочередные заседания Комиссии.

Комиссия для осуществления своих функций имеет право:

- взаимодействовать по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии, с самостоятельными подразделениями Администрации Президента РФ, с соответствующими органами и организациями, запрашивать и получать от них в установленном порядке необходимые материалы и информацию;

- пользоваться в установленном порядке банками и базами данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;

- использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

- привлекать в установленном порядке для осуществления аналитических и экспертных работ ученых и специалистов;

- подготавливать предложения о заключении в установленном порядке договоров с научно-исследовательскими организациями, учреждениями и специалистами на выполнение работ и проведение исследований в области обеспечения безопасности общества и государства в экономической и социальной сфере;

- обобщать и представлять в Совет Безопасности информацию по вопросам, входящим в компетенцию Комиссии.

В августе 2011 г. в Ямало-Ненецком автономном округе состоялось выездное заседание Комиссии Совета Безопасности по вопросам экологической безопасности при реализации крупных инфраструктурных проектов и ликвидации накопленного экологического ущерба на примере Ямало-Ненецкого автономного округа. Были рассмотрены вопросы развития и использования арктической (в первую очередь транспортной) инфраструктуры, повышения качества жизни населения, проживающего в условиях Крайнего Севера, геополитики, связанной с обеспечением присутствия России в Арктике, развития особого режима рационального природопользования и охраны окружающей среды в Арктике, создания единой системы прогнозирования и предупреждения чрезвычайных ситуаций в Арктике и ликвидации их возможных последствий.

Как отмечается в Концепции внешней политики Российской Федерации 2008 г. , Российская Федерация рассматривает устойчивое социально-экономическое развитие всех стран как необходимый элемент современной системы коллективной безопасности и исходит из того, что содействие международному развитию должно быть нацелено на поиск эффективных путей поддержки усилий по ликвидации дисбалансов в развитии различных регионов.

--------------------------------

Утверждена Президентом РФ 12 июля 2008 г. N Пр-1440.

В этих целях Россия, используя свой донорский потенциал, проводит активную и целенаправленную политику в сфере содействия международному развитию как на многостороннем, так и на двустороннем уровне; поддерживает международное сотрудничество в области охраны здоровья при ведущей роли Всемирной организации здравоохранения в качестве одного из приоритетов глобальной повестки дня, неотъемлемого компонента обеспечения устойчивого развития (разд. 4 Концепции).

Относительно новым вызовом международной экологической безопасности и в целом ВСМБ и глобальной безопасности является изменение климата. На то, что последствия изменения климата угрожают безопасности человека и международному миру в целом, в очередной раз указал Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун, выступая 20 июля 2011 г. на заседании Совета Безопасности ООН по вопросу "Поддержание международного мира и безопасности: последствия изменения климата". "Пакистан... Тихоокеанские острова... Россия... Западная Европа... Филиппины... Колумбия... Австралия... Бразилия... США... Китай... страны Африканского Рога... эти примеры должны напоминать нам о неотложности решения проблем изменения климата", - заявил Генеральный секретарь ООН.

В Концепции внешней политики РФ 2008 г. отмечается (разд. 2): "Новые вызовы и угрозы (прежде всего, изменение климата) носят глобальный характер и требуют адекватного ответа со стороны всего международного сообщества и солидарных усилий для их преодоления... Сложность стоящих перед международным сообществом задач требует выработки сбалансированной стратегии их решения, исходящей из взаимосвязанности проблем безопасности, социально-экономического развития и защиты прав человека". В Концепции отмечается, что "Российская Федерация выступает за расширение международного сотрудничества в целях обеспечения экологической безопасности и противодействия изменению климата на планете, в том числе с привлечением новейших энерго- и ресурсосберегающих технологий, в интересах всего мирового сообщества" (разд. 4).

Среди приоритетов в данной сфере - дальнейшие разработки научно обоснованных подходов к сохранению благоприятной природной среды и наращивание взаимодействия со всеми государствами мира по вопросам охраны окружающей природной среды для обеспечения устойчивого развития нынешнего и будущих поколений.

Как отмечается в Экологической доктрине РФ 2002 г., к числу основных факторов деградации природной среды на мировом уровне относятся в том числе и "возможные изменения климата". При этом отмечается, что необходимо развивать научные знания об экологических основах устойчивого развития, выявлять новые экологические риски, порождаемые развитием общества, а также природными процессами и явлениями. Для этого необходимо в том числе исследование возможного глобального и регионального изменения климата и его последствий для природной среды.

В целом Совет Безопасности ООН выразил обеспокоенность по поводу возможных пагубных последствий изменения климата, отметив, что они могут в долгосрочной перспективе усугубить некоторые существующие угрозы международному миру и безопасности, а также по поводу возможного возникновения последствий для безопасности, вызванных утратой территории некоторыми государствами в результате повышения уровня моря, особенно малыми низинными островными государствами. Совет Безопасности отметил, что при рассмотрении им вопросов, касающихся поддержания международного мира и безопасности, большое значение имеет анализ информации о возможных последствиях изменения климата для безопасности в случаях, когда такие факторы способствуют развитию конфликта, затрудняют выполнение мандатов Совета или ставят под угрозу процесс укрепления мира.

Несмотря на некоторую неопределенность международно-правовых основ борьбы с изменением климата после 2012 г., многие государства продолжают активно развивать свою национальную правовую базу в этой сфере. Рассмотрим подробнее деятельность России в области борьбы с изменениями климата.

Хотя Россия ратифицировала Киотский протокол 1997 г., его механизмы в течение первого года действия Протокола (2005 г.) на территории России не заработали - создание национальной биржи по торговле квотами на выбросы парниковых газов фактически было приостановлено на неопределенный срок, отсутствовали и проекты совместного осуществления замены оборудования российских предприятий на более эффективное и экологически чистое. Причина заключалась в отсутствии документов, необходимых для создания национального реестра выбросов парниковых газов.

Основная задача Российской Федерации по Киотскому протоколу - не превысить в среднем в 2008 - 2012 гг. уровень выбросов парниковых газов базового 1990 г. Несмотря на интенсивный рост экономики начиная с 1999 г., общий уровень антропогенных выбросов парниковых газов в России в настоящее время на 30% ниже, чем в 1990 г. Поэтому количественные обязательства по ограничению выбросов парниковых газов в первый период действия Киотского протокола Россия выполнит, даже не прибегая к каким-либо специальным мерам.

Тем не менее разработка и осуществление мер по ограничению и сокращению антропогенных выбросов парниковых газов в России, безусловно, необходимы. Во-первых, поэтапное разумное введение мер государственного регулирования выбросов парниковых газов, вне зависимости от Киотского протокола, будет способствовать внедрению более прогрессивных и эффективных энерго- и ресурсосберегающих технологий, что в любом случае будет экономически выгодным для страны и приведет к дополнительному росту валового внутреннего продукта. Во-вторых, стимулирование предприятий к сокращению выбросов даст России возможность достичь дополнительных сокращений, которыми страна и ее отдельные предприятия смогут оперировать в качестве продавцов на международном рынке единиц установленных количеств и единиц сокращенных выбросов. И наконец, России приходится задумываться о будущем, поскольку она является полноправной участницей переговоров о новом международном режиме регулирования выбросов парниковых газов после 2012 г.

Осознавая это, Российская Федерация, в соответствии с основными принципами и положениями Рамочной конвенции 1992 г. ООН об изменении климата (РКИК ООН) и Киотского протокола, разрабатывает свою национальную политику по предотвращению климатических изменений и их негативных последствий, а также по ограничению и сокращению антропогенных выбросов и увеличению поглощения парниковых газов.

В 2006 г. Российская Федерация представила в Секретариат РКИК ООН два важных документа: "Четвертое национальное сообщение Российской Федерации" и "Доклад об очевидном прогрессе в выполнении обязательств Российской Федерации по Киотскому протоколу" . В этих двух документах представлена детальная информация по реализуемым в России политике и мерам в области изменения климата. В частности, описаны национальные условия, имеющие отношение к выбросам и абсорбции парниковых газов, дана информация по российской макроэкономической и структурной политике, содержатся данные по отраслевой политике и инициативах субъектов Российской Федерации, приводится информация о реализации различных мер в области снижения негативного антропогенного воздействия на климатическую систему на федеральном, региональном и секторальном уровне (крупные отраслевые предприятия - ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России").

--------------------------------

См.: Четвертое национальное сообщение, представляемое в соответствии со статьями 4 и 12 Рамочной конвенции ООН об изменении климата и статьей 7 Киотского протокола (http://www.dimatechange.ru/files/4_soobshenie.pdf).

См.: Доклад об очевидном прогрессе в выполнении обязательств Российской Федерации по Киотскому протоколу (http://www.cllmatechange.ru/files/Progress_report_RUS.pdf).

Начиная с 2007 г. был принят ряд нормативных правовых актов, направленных на дальнейшую реализацию мер в области смягчения изменения климата и адаптации к климатическим изменениям, в том числе: Указ Президента РФ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" ; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. ; распоряжение Правительства РФ от 8 января 2009 г. N 1-р "Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергоэффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2020 г."; Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 г. ; Климатическая доктрина Российской Федерации ; План реализации Климатической доктрины Российской Федерации ; Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" ; Энергетическая стратегия России до 2020 г. ; Энергетическая стратегия России до 2030 г. и др.

--------------------------------

Российская газета. 2008. 7 июня.

Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

Российская газета. 2009. 20 марта.

Утверждена распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. N 861-рп // Собрание законодательства РФ. 2009. N 51. Ст. 6305.

Утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. N 730-р // Собрание законодательства РФ. 2011. N 18. Ст. 2680.

Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5711.

Утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р.

Утверждена распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р.

Меры, принимаемые российским правительством в последнее время, демонстрируют важность и приоритетность задачи развития новой низкоуглеродной экономики, а также повышения ее устойчивости перед прогнозируемыми климатическими изменениями на национальном уровне.

Готовность Российской Федерации исполнять взятые обязательства в одностороннем порядке подтверждается принятием в 2009 г. Климатической доктрины Российской Федерации. Именно официальная позиция по конкретной проблеме будет являться определяющим фактором. Не формальная юридическая сила международно-правовой нормы, не то, что она является обязательной нормой, а именно содержание этой нормы определяет в подобных случаях ее значение для правотворчества и для ее использования во внутреннем правоприменительном процессе в Российской Федерации.

Климатическая доктрина России представляет собой систему взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики РФ в отношении изменений климата. Учитывая стратегические ориентиры РФ, Доктрина является основой формирования и реализации политики в области климата (п. 1). В названном документе впервые определены его статус и правовая основа, которую составляют "Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, Рамочная конвенция 1992 г. ООН об изменении климата и другие международные договоры РФ, в том числе по проблемам окружающей среды и устойчивого развития" (п. 2).

Доктрина как политический документ признает, что проблемы, связанные с изменениями климата, в частности обеспечение баланса между эффективностью экономики и социальной справедливостью, устранение потенциальных конфликтов интересов в связи с экстремальными проявлениями изменений климата (тепловые волны, наводнения, засухи и другие явления), не могут быть решены при помощи только научных методов. В подобных ситуациях поиск баланса является предметом политического выбора (п. 5).

Доктриной определены следующие основные принципы политики в области климата:

1) глобальный характер интересов Российской Федерации в отношении изменений климата и их последствий;

2) приоритет национальных интересов при разработке и реализации политики в области климата;

3) ясность и информационная открытость политики в области климата;

4) признание необходимости действий как внутри страны, так и в рамках полноправного международного партнерства Российской Федерации в международных исследовательских программах и проектах, касающихся изменений климата;

5) всесторонность учета возможных потерь и выгод, связанных с изменениями климата;

6) предосторожность при планировании и реализации мер по обеспечению защищенности человека, экономики и государства от неблагоприятных последствий изменений климата.

Вместе с тем отмечено, что необходимым условием политики в области климата являются государственная поддержка и обеспечение соответствия мировому уровню: систематических наблюдений за климатом; фундаментальных и прикладных исследований в области климата и смежных областях науки; применения результатов исследований для оценки рисков и выгод, связанных с последствиями изменений климата, а также возможности адаптации к этим последствиям.

Доктрина раскрывает содержание политики Российской Федерации в области климата следующим образом: "Российская Федерация участвует в выработке коллективных мер международного сообщества по смягчению антропогенного воздействия на климат и оказывает совместно с другими членами международного сообщества содействие развивающимся странам, в том числе наиболее уязвимым по отношению к отрицательным последствиям изменений климата, в реализации мер по адаптации и смягчению негативных последствий изменений климата. При этом Российская Федерация исходит из того, что всеобъемлющее и ориентированное на долгосрочную перспективу решение климатической проблемы возможно лишь при условии обеспечения универсального характера соответствующего международного режима и участия в нем всех основных стран - эмитентов парниковых газов на основе принципов Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата, в том числе принципа общей, но дифференцированной ответственности, подразумевающего справедливую нагрузку на страны с учетом их уровня социально-экономического развития и природно-климатической специфики" (п. 25).

В разд. IV Доктрины "Особенности Российской Федерации при решении проблемы изменений климата" представлены плюсы и минусы глобального изменения климата для России.

К отрицательным последствиям ожидаемых изменений климата для Российской Федерации Доктрина относит:

- повышение риска для здоровья (увеличение уровня заболеваемости и смертности) некоторых социальных групп населения;

- рост повторяемости, интенсивности и продолжительности засух в одних регионах, экстремальных осадков, наводнений, опасного для сельского хозяйства переувлажнения почвы - в других;

- повышение пожароопасности в лесных массивах;

- деградацию вечной мерзлоты в северных регионах с ущербом для строений и коммуникаций;

- нарушение экологического равновесия, в том числе вытеснение одних биологических видов другими;

- распространение инфекционных и паразитарных заболеваний;

- увеличение расходов электроэнергии на кондиционирование воздуха в летний сезон для значительной части населенных пунктов.

К возможным положительным для Российской Федерации последствиям ожидаемых изменений климата, с которыми связан значительный потенциал эффективного отраслевого и регионального экономического развития, Доктрина относит:

- сокращение расходов энергии в отопительный период;

- улучшение ледовой обстановки и, соответственно, условий транспортировки грузов в арктических морях, облегчение доступа к арктическим шельфам и их освоения;

- улучшение структуры и расширение зоны растениеводства, а также повышение эффективности животноводства (при выполнении ряда дополнительных условий и принятии определенных мер);

- повышение продуктивности бореальных лесов.

Доктрина не является исключительно теоретическим документом, фиксирующим для мира видение Россией проблематики изменения климата. В анализируемом документе четко определен порядок реализации политики в области климата (разд. V), а также указаны субъекты - исполнители Доктрины (разд. VI), к которым, в частности, относятся: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления; организации, включая общественные организации (объединения); средства массовой информации; домашние хозяйства. В целом реализация политики в области климата предполагает разработку на ее основе федеральных, региональных и отраслевых программ и планов действий.

Полтора года спустя после одобрения Доктрины было принято распоряжение Правительства РФ "Об утверждении комплексного плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года". В этом документе расписаны поэтапно действия федеральных органов исполнительной власти. Данный План может быть рекомендован органам государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании региональных программ социально-экономического развития.

Вместе с тем важно отметить, что в России разработаны не только документы стратегического характера по борьбе с изменениями климата. Так, в Федеральной российской целевой программе "Мировой океан" отмечается важность изучения и оценки роли Мирового океана в резких изменениях климата в интересах эффективного стратегического планирования и безопасности страны. В Программе отмечается, что последние достижения науки показывают, что успешность долгосрочных прогнозов климатических условий на континентах определяется достоверностью учета климатообразующих процессов в Мировом океане, который является наиболее инерционным звеном климатической системы. Особо важен анализ роли Мирового океана в прогнозировании экстремальных климатических событий на континентах (сильные осадки, наводнения, засухи, ураганные ветры и т.п.). Их частота и интенсивность возросли в последние годы, приводя к многочисленным человеческим жертвам и ущербу, исчисляемому миллиардами рублей.

--------------------------------

Постановление Правительства РФ от 10 августа 1998 г. N 919 "О Федеральной целевой программе "Мировой океан" (ред. от 15 февраля 2011 г.) // Российская газета. 1998. 28 августа.

В Федеральной программе фиксируется постулат, что в последние годы проблема возможных быстрых изменений климата, в том числе в Арктике, является предметом широкого обсуждения на межправительственном уровне. Наряду с обоснованным беспокойством резкими климатическими изменениями и их возможными катастрофическими последствиями существует немало спекулятивных заключений, часто основанных на ключевой роли Мирового океана в таких изменениях. В этой ситуации выработка взвешенной внешнеполитической позиции России по широкому спектру вопросов напрямую зависит от достоверного исследования роли Мирового океана в климатических изменениях. В ближайшем будущем придется решать внешнеполитические проблемы, связанные с поиском и добычей энергоносителей, использованием морских транспортных путей, национальной безопасностью, использованием морских биоресурсов, делимитацией континентального шельфа, состоянием окружающей среды, применением морского права к арктическим районам, и ряд других проблем. Эти проблемы существуют и в настоящее время, однако климатический фактор может стать причиной их обострения, особенно в условиях глобализации и ограниченности невозобновляемых ресурсов. При этом наряду с международными усилиями по оценке и предвидению последствий климатических изменений необходимо осуществлять независимую национальную оценку, учитывающую последствия океанских климатических изменений для России.

В рамках реализации этого направления Федеральной программы намечено осуществление следующих основных мероприятий:

- изучение резких изменений океанской термохалинной циркуляции в Атлантическом океане и их влияния на предсказуемость европейского климата, включая экстремальные климатические явления;

- оценка текущих и будущих климатических изменений в Арктике, их воздействия на морскую деятельность и разработка мероприятий по минимизации негативных последствий климатических изменений;

- определение роли процессов в северной части Тихого океана (потепление поверхностных и распреснение промежуточных вод) в межокеанском обмене, формировании устойчивых режимов океанской термохалинной циркуляции и климатических аномалиях Дальневосточного региона.

Таким образом, можно констатировать: реализация как среднесрочной, так и долгосрочной национальной цели по сокращению выбросов парниковых газов потребует принятия новых, более жестких мер, которые могли бы повысить энергоэффективность экономики России и тем самым внести вклад страны в глобальные усилия по смягчению последствий изменения климата, а следовательно, вклад в поддержание международной экологической безопасности.