Захист права на житлове забезпечення внутрішньо переміщених осіб[290]

Внутрішньо переміщені особи (далі-ВПО) як правова категорія закріпилася в сучасній українській правничій науці загалом та науці права соціального забезпечення зокрема після прийняття Закону Укра­їни «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 20.10.2014 р.

В той же час не є новою для дослідження ця категорія в світі. В межах міжнародно-правового співробітництва активно вивчається їх міжнародно-правове регулювання, вдосконалення міжнародно-право­вих норм та документів з питань ВПО. Важливу ланку в цьому займають питання нормативного-правового регулювання ВПО в національних державах та відповідності їх змісту міжнародно - правовим нормам, рів­ня ефективності та дієвості цих актів, вжиття заходів та винаходження шляхів подолання такого явища. Серед країн, які мають досвід врегу­лювання проблем, пов’язаних з масовим внутрішнім переміщенням населення можна назвати такі: Грузія, 1992-1993 рр., 2008 р. (Абхазія, Південна Осетія), кількість ВПО становила близько 257.989 осіб^[296], Азер­байджан, 1991 р. (Нагорний Карабах) - 789 тис. осіб^[297], Молдова, 90-ті роки (Придністров’я) - 130 тис. мешканців^[298]. Дослідження питань дос­віду зарубіжних країн можна знайти в окремих працях: Л. Павлової^[299], О.З.

Згідно із статистичними даними Міністерства соціальної політи­ки України^[303], станом на 22.01.2018 р., за даними структурних підроз­ділів соціального захисту населення обласних та Київської міської державних адміністрацій, взято на облік 1 492 851 внутрішньо пере­міщених осіб. Останні є новим суб'єктом суспільних правовідносин та активними учасниками правовідносин в галузі пенсійного забез­печення, зайнятості, житлового забезпечення, соціальної допомоги, освіти. Реалізація ними прав та соціальний захист забезпечується та гарантується державою. Створена законодавча база визначила категоріальний апарат, підстави набуття та припинення правово­го статусу ВПО, їх права та обов'язки, гарантії соціального захисту, насамперед щодо оформлення, переоформлення, продовження со­ціальних виплат ВПО, отримання тимчасового житла, особливості і забезпечення їх соціальними та медичними послугами тощо. Се­ред нормативно-правових актів можна назвати такі: Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб»^[304] від 20.10.2014 р. № 1706, постанови Кабінету Міністрів України «Про об­лік внутрішньо переміщених осіб»^[305] від 01.10.2014 р. № 509, «Про на­дання щомісячної адресної допомоги внутрішньо переміщеним осо­бам для покриття витрат на проживання, в тому числі на оплату жит­лово-комунальних послуг»^[306] від 01.10.2014 р. № 505, «Деякі питання здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам»^[307] від 08.06.2016 р. № 365.

Наведені вище сфери, де суб'єкт правовідносин ВПО, є предметом наукових досліджень, проте найменш дослідженою сферою є житло­ве забезпечення ВПО. Саме питання захисту житлових прав ВПО під­лягає детальному вивченню та є необхідність вдосконалення його правового регулювання.

Нагадаємо, що відповідно до ст. 1 Закону України «Про забезпечен­ня прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 20.10.2014 р.

Для того, щоб така особа стала суб'єктом права соціального забезпе­чення та реалізувала своє право на соціальний захист, необхідно набути відповідний правовий статус - внутрішньо переміщеної особи. Наяв­ність останнього дозволяє реалізувати право на отримання адресної до­помоги, тимчасового житла, відновлення або призначення соціальних допомог, насамперед, пенсій, отримати соціальні та медичні послуги на пільгових умовах тощо. У разі його порушення - скористатися консти­туційним правом на судовий захист. Окремі питання набуття правового статусу ВПО та особливості в процедурі обліку ВПО були предметом нау­кових досліджень В. Тимчака^[308], К. Крохмальової^[309], автора^[310].

Житлове забезпечення є однією з форм соціального захисту житло­вих прав ВПО. Процедурні правовідносини з реалізації житлових прав відіграють важливу роль при реалізації прав ВПО загалом. Конститу­ційна дефініція визначає право кожного на житло. Останнє має забезпе­чуватись державою за допомогою створення умов, за яких кожний гро­мадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Для соціально незахищеної категорії громадян, тих, хто потребує соціального захисту, реалізація цього права можлива шля­хом отримання житла безоплатно або за доступну для них плату від­повідно до закону. Відповідно до ст. 48 Конституції України^[311] кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло. А у випадку з ВПО це положення має особливе значення.

Захист житлових прав ВПО - це передбачені законодавством пра­ва та гарантії, за допомогою яких останні можуть реалізувати права в галузі житлового забезпечення. Правовідносини з реалізації права на житлове забезпечення в цьому випадку мають соціально-забезпечу­вальний характер та виникають між ВПО як суб'єктом права соціаль­ного захисту та державними органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських організацій, відповідно до їх повнова­жень, з приводу об'єкта - житла (житлового фонду).

Звертаючись до питання соціального захисту в частині житлово­го забезпечення як загальної категорії та кола житлових прав і га­рантій, яким він охоплюється, можна констатувати, що для ВПО та­кий захист має певні особливості. Поміж визначених конституційних прав для людини і громадянина України в галузі житлового забезпе­чення є окрема категорія житлових прав, які передбачені виключно для ВПО. Йдеться про: 1) право на безоплатне тимчасове проживання за умови сплати вартості комунальних послуг; 2) право на придбання житла у багатоквартирних будинках за власний рахунок на пільгових умовах; 3) право на будівництво житла в селі з наданням довгостро­кових кредитів. Окреме місце займають житлові програми загально­державного та місцевого значення.

Серед виключних прав, пов'язаних з реалізацією ВПО права на жит­ло можна виділити: право на достовірну інформацію про наявність за­грози для життя та здоров'я на території її покинутого місця проживан­ня, місця тимчасового поселення, стану інфраструктури, довкілля; на створення належних умов для постійного чи тимчасового проживання; право на переміщення рухомого майна ВПО; право на отримання гро­шових виплат, що повністю або частково покривають виплати на про­живання; право на оплату вартості комунальних послуг, електричної та теплової енергії, природного газу в місцях компактного поселення ВПО (містечках із збірних модулів, гуртожитках, оздоровчих таборах, будин­ках відпочинку, санаторіях, пансіонатах, готелях тощо) за відповідними тарифами, встановленими на такі послуги та товари для населення)^[313].

Зупинимось на дослідженні таких питань захисту житлових прав ВПО: 1) безоплатне тимчасове проживання за умови сплати вартості комунальних послуг; 2) придбання житла у багатоквартирних будин­ках за власний рахунок на пільгових умовах; 3) будівництво житла в селі з наданням довгострокових кредитів.

1. Право на безоплатне тимчасове проживання за умови сплати вартості комунальних послуг.

Реалізація права на безоплатне тимчасове проживання за умови сплати вартості комунальних послуг як складова захисту житлових прав є виключним правом, передбаченим законодавцем для ВПО. Ця норма є новою для права соціального захисту осіб загалом та захисту прав і свобод ВПО зокрема. Жоден нормативний акт в галузі захисту соціальних прав не містить схожих за змістом положень.

Так, ст. 9 Закону України «Про забезпечення прав і свобод вну­трішньо переміщених осіб» ВПО надається право на отримання у безоплатне користування житла для тимчасового проживання (за умови оплати ними вартості комунальних послуг) протягом шести місяців з моменту взяття на облік ВПО; для багатодітних сімей, інва­лідів, осіб похилого віку цей термін може бути продовжено. Вартість комунальних послуг, електричної та теплової енергії, природного газу в місцях компактного поселення (містечках із збірних модулів, гуртожитках, оздоровчих таборах, будинках відпочинку, санаторіях, пансіонатах, готелях тощо) вираховується відповідно до тарифів на такі послуги та товари для населення.

Суб'єктом правовідносин з реалізації цього права є ВПО, в тому числі ВПО - багатодітні родини, інваліди, особи похилого віку. Пи­тання ВПО як окремого суб'єкта права соціального захисту та його особливостей було предметом дослідження автора^[314].

Суб'єктами, що сприяють та забезпечують реалізацію наданого ВПО житлового права є органи державної влади, центральні та місце­ві органи виконавчої влади, структурні підрозділи місцевих держав­них адміністрацій з питань соціального захисту населення, власники (балансоутримувачі) майна, що використовується ВПО для тимча­сового проживання, громадські та волонтерські організації в межах наданих повноважень.

Викладене на перший погляд видається зрозумілим та достат­ньо логічним, проте найбільша складність проявляється в механізмі реалізації цих норм, тобто у виникненні процедурних правовідносин та доведенні їх до логічного завершення, а саме - отриманні житла ВПО на вказаних умовах. Так, початком виникнення правовідносин із зазначених питань є звернення ВПО (яка набула правового статусу відповідно до норм законодавства) до відповідних органів державної влади, місцевого самоврядування із заявою про отримання безоплат­но житла для тимчасового проживання за умови сплати вартості ко­мунальних послуг.

Об'єктом цих правовідносин, згідно із Законом, є житлові примі­щення або соціальне житло, придатне для тимчасового проживання. Розберемось у категоріальному апараті.

Відповідно до ст. 4 Житлового кодексу Українського РСР^[316] від 30.06.1983 р. № 5464 житловий фонд складається з: 1) державного житлового фонду (жилі будинки і жилі приміщення в інших будів­лях, що належать державі); 2)громадського житлового фонду (жилі будинки і жилі приміщення в інших будівлях, що належать коопе­ративним організаціям, їх об'єднанням, профспілковим та іншим громадським організаціям); 3) приватного житлового фонду (жилі будинки (частини будинків), квартири, що належать громадя­нам на праві приватної власності); 4) соціального призначення (квар­тири в багатоквартирних жилих будинках, садибні (одноквар­тирні) жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях усіх форм власності, що надаються громадянам, які відповідно до закону потребують соціального захисту). Звертаючись до положень ст. 1 Закону України «Про житловий фонд соціального призначення»^[317] від 12.01.2006 р. № 3334 (далі - Закон) соціальне житло - житло всіх форм власності (крім соціальних гуртожитків) із житлового фонду со­ціального призначення, що безоплатно надається громадянам Укра­їни, які потребують соціального захисту, на підставі договору найму на певний строк. Де житловий фонд соціального призначення - су­купність соціального житла, що надається громадянам України, які відповідно до закону потребують соціального захисту. Користування соціальним житлом є платним. Плата за соціальне житло складається з плати, яка вноситься безпосередньо наймачем, та державної допо­моги, що надається відповідно до закону.

У свою чергу до житла з житлового фонду соціального призначен­ня Закон відносить: квартири в багатоквартирних жилих будинках, садибні (одноквартирні) жилі будинки, які надаються громадянам у порядку черги на одержання соціального житла та жилі приміщення у соціальних гуртожитках, які надаються громадянам на час їх пере­бування на соціальному квартирному обліку за умови, що таке житло є єдиним місцем їх проживання. Викладене свідчить про те, що право на отримання такого житла можливе в порядку черги на одержання соціального житла та за умови перебування на соціальному квартир­ному обліку. Тобто виходить, що на момент звернення до органів дер­жавної влади з питання отримання такого соціального житла ВПО має перебувати в черзі та на квартирному обліку. Проте у випадку з ВПО це положення відіграє неабияку роль, бо не всі переміщені особи перебу­вають на такому обліку. Зважаючи на підстави, які спричиняють масо­ве вимушене переміщення та необхідність миттєвого реагування на їх вирішення, вважаємо, що має бути створений окремий резервний жит­ловий фонд для категорії ВПО, та, у зв'язку з цим, змінено механізм от­римання такого житла. Насамперед, отримати це житло може будь-яка ВПО, незалежно від перебування в житловій черзі, окрім тих, що мають у власності житло за межами проведення АТО, заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агре­сії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях (далі - за­ходи із забезпечення національної безпеки і оборони).

Навіть якщо ми припустимо, що ВПО, яка до тимчасової окупа­ції окремих районів Луганської та Донецької областей перебувала на соціальному квартирному обліку, отримати житло в позачерговому порядку остання не зможе. Оскільки до суб'єктного складу осіб, що мають право на позачергове або першочергове отримання квартир або садибних (одноквартирних) жилих будинків із житлового фонду соціального призначення ст. ст. 11, 12 Закону не включений такий суб'єкт, як ВПО. У зв'язку з викладеним, вважаємо за доцільне вклю­чити в перелік категорій осіб, що мають право на позачергове або першочергове отримання квартир або садибних (одноквартирних) жилих будинків із житлового фонду соціального призначення, ВПО - багатодітних родин, ВПО - інвалідів та родини ВПО, в яких є інва­ліди, ВПО - учасників АТО, родин учасників АТО, вдів учасників АТО, учасників здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони. А також спростити процедуру постановки на квартирний соціальний облік для вищевказаної категорії громадян.

В цьому слушною є законодавча ініціатива щодо врегулюван­ня питання надання права взяття на соціальний квартирний облік ВПО з інвалідністю. У запропонованому проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України», «Про житловий фонд соціально­го призначення»^[318] від 17.11.2017 р. реєстр. № 7304 здійснено роз­ширення вимог щодо соціального житла, насамперед, останнє має відповідати будівельним нормам, стандартам і правилам стосовно доступності маломобільних груп населення; пропонується також передбачити, що ВПО користуються правом взяття їх на соціальний квартирний облік, якщо їх житло зруйноване чи стало непридатним для проживання внаслідок проведення АТО. При цьому вказано, що під час визначення середньомісячного сукупного доходу не повинна враховуватися вартість майнових прав чи прав власності ВПО з ін­валідністю та членів їх сімей на нерухоме майно, що розміщене на тимчасово окупованій території, в населених пунктах, які розташо­вані на лінії зіткнення або на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють своїх повноважень, а також на майно, яке зруйноване або стало непридатним для проживання внаслідок про­ведення АТО. За висновком Головного науково-експертного управ­ління щодо викладеного, останнє має декларативний характер, адже таке майно знаходиться на окупованих територіях. З цим не можна не погодитись, оскільки з'ясувати об'єктивну картину пошкодженого чи зруйнованого житла складно. Враховувати також необхідно і фак­тор можливих зловживань з боку осіб, що мають на меті отримати житло. Йдеться про те, що особа, маючи у власності житло на тим­часово окупованій території Луганської або Донецької областей, на території лінії розмежування, а також проживаючи в ньому, набуває правового статусу ВПО, умисно надає інформацію про нібито зруйно­ване житло, та, відповідно, в окремому порядку стає на соціальний житловий облік, а в майбутньому отримує житло.

Окрему категорію становлять житлові приміщення, придат­ні для тимчасового проживання, отримання у користування якими здійснюється на безоплатній основі.

Житлові приміщення, придатні для тимчасового проживання, складають фонд житла для такого проживання. Вони мають відпо­відати санітарним та технічним нормам, з розрахунку 6 кв. метрів на одну особу. Виникають такі фонди з моменту звернення осіб до відпо­відних органів державної влади, місцевого самоврядування із заявою про отримання житла для тимчасового проживання, а завершуються укладенням договору найму з уповноваженою особою та отриман­ням ордеру. Ордер та договір найму є підставою для вселення в житлове приміщення з фондів житла для тимчасового проживання і для користування таким житлом на договірних умовах. Строк про­живання рахується з дати підписання договору найму.

Відповідно до ст. 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку формування фондів житла для тимчасо­вого проживання та Порядку надання і користування житловими приміщеннями з фондів житла для тимчасового проживання»^[319] від 31.03.2004 р. № 422 (далі - Постанова) останній складається з: збудо­ваного нового житла; реконструйованих наявних житлових будинків та гуртожитків; переобладнаних нежитлових будинків у житлові; пе­реданого житла у комунальну власність; придбаного житла.

Підставами для отримання такого житла Постанова називає: 1) відсутність або втрата житла внаслідок звернення стягнення на житлові приміщення, що були придбані громадянином за рахунок кредиту (позики) банку чи іншої особи, повернення якого забезпе­чене іпотекою відповідного приміщення; 2) аварійний стан житлово­го приміщення, що унеможливлює проживання в ньому; 3) стихійне лихо, що спричинило руйнування або пошкодження житла; 4) обста­вини, які загрожують стану та безпеці відповідного житлового приміщення. Суб’єктний склад визначається громадянами України та біженцями. Тобто, ґрунтуючись на підставах вказаної норми, ВПО як суб’єкт права соціального захисту фактично не має права на отри­мання цієї категорії житла. Проте, якщо виходити з того, що обста­винами, які загрожують стану та безпеці відповідного житлового приміщення є проведення АТО, заходи із забезпечення національної безпеки і оборони, збройні протистояння на території знаходження відповідного житла, або є реальна загроза в їх настанні, підстава є ціл­ком достатньою. Тому вважаємо за доцільне ст. 1 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку формування фондів житла для тимчасового проживання та Порядку надання і користу­вання житловими приміщеннями з фондів житла для тимчасового проживання» від 31.03.2004 р. № 422 у частині викладення «інших підстав, які загрожують стану та безпеці відповідного житлового приміщення» змістовно доповнити: «інших підстав, які загрожують стану та безпеці відповідного житлового приміщення обставина­ми, в тому числі внаслідок проведення АТО, учасників здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, збройних протистоянь на території знаходження відповідного житла, або ре­альної загрози в їх настанні». Доцільним також вважаємо розширити суб’єктний склад осіб, що мають право на отримання такого житла, додавши ВПО. А до переліку кола осіб, які мають першочергове пра­во на забезпечення житловим приміщенням з фондів житла для тимчасового проживання включити ВПО - осіб з інвалідністю, роди­ни ВПО, багатодітні родини ВПО, малозабезпечені родини ВПО, вдів учасників АТО та учасників здійснення заходів із забезпечення націо­нальної безпеки і оборони. Крім того, вважаємо, що перелік вказаних вище категорій житла варто доповнити такою, як модульні містечка.

Цікавою законодавчою ініціативою є вдосконалення питання щодо забезпечення прав і свобод ВПО в частині захисту житлових прав студентів. Йдеться про внесений на розгляд законопроект «Про внесення змін до Закону України» «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» щодо захисту житлових прав студен- тів»^[320] від 27.02.2017 року реєстр № 6142. Пропонується передбачити можливість для студентів, які здобували певний освітньо-кваліфіка­ційний рівень та мали реєстрацію місця проживання в гуртожитках, у момент зняття з реєстрації одночасно зареєструватися у цьому ж органі реєстрації за адресою покинутого або залишеного відповідно до ст. 1 цього Закону місця свого проживання та отримати довідку про взяття на облік ВПО у випадку, якщо не бажають повернутися до попереднього місця проживання через обставини, зазначені у ст. 1 цього Закону. А гуртожитки, в яких вони були зареєстровані під час навчання, визначити місцем їхнього тимчасового проживання про­тягом шести місяців з моменту закінчення відповідного навчального закладу.

Зазначене має право на існування, проте, погоджуючись з виснов­ком Головного науково-експертного управління, такі зміни потребу­ють узгодження з положеннями ч. 1 ст. 132 Житлового кодексу Укра­їнської РСР, яким визначається, що особи, які навчались у навчальних закладах і вибули з них, підлягають виселенню, без надання іншого жилого приміщення, з гуртожитку, який їм було надано у зв’язку з ро­ботою чи навчанням, а також комплексного оновлення підзаконної нормативно-правової бази та здійснення низки практичних заходів.

Викладене свідчить, що визначивши такий спосіб захисту жит­лових прав ВПО - можливість отримання у безоплатне користуван­ня для тимчасового проживання житла за умови сплати вартості житлово-комунальних послуг, не було враховано термінологічні та процедурні особливості вже існуючих процедурних правовідносин з питань реалізації громадянами прав на житлове забезпечення. Пи­тання захисту житлових прав ВПО досліджувалося О.Фесенко^[321].

Захист житлових прав ВПОможливий також шляхом отриман­ня у безстрокове користування жилих приміщень у будинках держав­ного і громадського житлового фондів, призначених для постійного проживання. Відповідно до Постанови Ради Міністрів Української РСР і Української Республіканської Ради Професійних спілок «Про затвердження Правил обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, і надання їм жилих приміщень в Українській РСР»^[322] від 11.12.1984 р. № 470 (далі - Постанова) підставою такого отримання є перебування ВПО на обліку осіб, які потребують поліпшення жит­лових умов. За загальним правилом, визначеним Постановою, жилі приміщення надаються громадянам, які потребують поліпшення житлових умов, постійно проживають у даному населеному пункті, у вигляді окремої квартири на сім'ю. Квартирний облік здійснюється за місцем проживання громадян у виконавчому комітеті районної, міської, районної в місті, селищної, сільської Рад народних депутатів. Проте, у зв'язку з появою нового суб'єкта права соціального захисту - ВПО, законодавцем внесено зміни до механізму отримання тако­го житла. Йдеться про спрощення його процедури та розширення суб'єктного складу. Так, до переліку осіб, що потребують поліпшення житлових умов, включено ВПО з числа інвалідів війни, членів їх сімей, членів сімей загиблих, відповідно до визначених у п.п. 11-14 ч.2 ст. 7, абз. 4-8, 16-20 п.2 ст. 10 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 року №3551. Це: вій­ськовослужбовці (резервісти, військовозобов'язані) та працівники Збройних Сил України, Національної гвардії України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордон­ної служби України, Державної спеціальної служби транспорту, вій­ськовослужбовці військових прокуратур, особи рядового та началь­ницького складу підрозділів оперативного забезпечення зон прове­дення АТО центрального органу виконавчої влади; особи, які стали інвалідами внаслідок поранення, контузії або каліцтва, одержаних під час безпосередньої участі в АТО, забезпеченні її проведення, пере­буваючи безпосередньо в районах АТО у період її проведення у скла­ді добровольчих формувань; особи, які добровільно забезпечували (або добровільно залучалися до забезпечення) проведення АТО (у тому числі здійснювали волонтерську діяльність) та стали інваліда­ми внаслідок поранення, контузії або каліцтва, одержаних під час за­безпечення проведення АТО (у тому числі волонтерської діяльності), перебуваючи безпосередньо в районах АТО у період її проведення, учасники здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до по­станов Ради Міністрів УРСР і Укрпрофради від 11 грудня 1984 р. № 470 і Кабінету Міністрів України» від 29 січня 2003 р. № 117 від 23.11.2016 р. №861^[323] (далі - Постанова) спрощено механізм постановки на облік вищевказаних категорій осіб з числа ВПО. Так, відповідно до п. 1 По­станови останні беруться на квартирний облік в будь-якому населе­ному пункті за їх бажанням в межах території обслуговування органу соціального захисту населення, в якому вони перебувають на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про ВПО. Члени сім'ї інваліда війни, які мають довідку про взяття на облік ВПО (видану згідно з Порядком оформлення і видачі довідки про взяття на облік внутрішньо перемі­щеної особи, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.10.2014 р. № 509), беруться на квартирний облік разом з ним не­залежно від місця перебування на обліку в Єдиній інформаційній базі даних про ВПО. Це, безперечно, є позитивним кроком на шляху форму­вання державної політики з питань захисту житлових прав ВПО.

Певним досягненням у вирішенні житлового питання є будівниц­тво окремого житла для ВПО, як, наприклад, будівництво житлового комплексу для переміщених осіб, розрахованого на 500 квартир, та прагнення розвивати вказану галузь, але, це може стати причиною соціального конфлікту. Бо поряд з ВПО, які безперечно потребують допомоги з боку держави, в українському суспільстві існує інша кате­горія - інваліди, чорнобильці, матері-героїні, які також потребують житла. Винятком із цього не є і звичайні громадяни, які перебувають у багаторічних житлових чергах. Квартирні черги на отримання со­ціального житла та житла для тимчасового проживання рахуються тисячами, у складі яких є й інші категорії громадян, що потребують особливого соціального захисту. Надаючи привілеї з цього питання ВПО, можна зіткнутися з конфліктом інтересів з боку інших соціаль­но незахищених категорій громадян. До того ж, низький рівень будів­ництва соціального житла, не в змозі на сьогодні забезпечити житло­вою площею всіх нужденних.

Більше того, частина ВПО, які загалом належать до соціально не- захищеної категорії (ВПО особи з інвалідністю, ВПО багатодітні ро­дини, пенсіонери), що отримали житло для тимчасового проживання за умови сплати житлово-комунальних послуг не мають можливості відразу сплачувати комунальні послуги. Тому вважаємо за можливе передбачити для них часткову сплату комунальних послуг або звіль­нити від неї на певний строк.

У зв'язку із забюрократизованістю та недосконалістю механізму реалізації ВПО своїх житлових прав, останні потрапляють у замкну­те коло, здебільшого без перспектив їх завершення, що спонукає більшість ВПО самостійно вирішувати житлові проблеми. За даними внутрішніх досліджень^[324] станом на вересень 2016 року, 95,5% ВПО проживають в орендованих квартирах. Тобто 0,5 % забезпечуються державою шляхом розміщення останніх в санаторно-курортних і оз­доровчих закладах, установах соціального захисту, гуртожитках, го­телях, спеціально побудованих модульних містечках.

Приклади з вирішення житлових проблем ВПО наводить О. Фе­сенко.

За її дослідженням, Львівська облдержадміністрація розробляє проект забезпечення житлом ВПО шляхом завершення недобудов та включення переміщених осіб до програми «Власний дім» (індиві­дуальне житлове будівництво на селі), Ужгородська рада передала в позичку будівлю котельні під будівництво житла для ВПО, що фінан­суватиметься житлово-будівельним кооперативом самостійно, в ок­ремих містах проводять ремонти та реконструкції окремих об'єктів комунальної власності, які придатні для проживання ВПО (із залу­ченням благодійних коштів, спільного проекту Європейського Союзу, Програми розвитку ООН «Місцевий розвиток, орієнтований на гро­маду» та місцевого бюджету). Іншим заходом вирішення житлових проблем ВПО стало створення «модульних містечок». За сприяння уряду Німеччини (гуманітарна програма GIZ) в Україні побудова­но 7 таких транзитних містечок: у Запоріжжі, Кам'янському, Дніпрі, Кривому Розі, Нікополі, Павлограді, Харкові^[325]. Існує також позитивна практика виділення ВПО відсотку житла, що розподіляється вищими навчальними закладами, державними підприємствами, установами, організаціями. Наприклад, при розподілі житла Інститутом держави і права ім. В.М. Корецького НАН України у 2017 році для ВПО було виді­лено 6% від загальної кількості розподіленого житла.

2. Придбання житла у багатоквартирних будинках за власний ра­хунок на пільгових умовах.

Новим в галузі захисту житлових прав ВПО стало включення ос­танніх як окремого суб'єкта права соціального забезпечення до кате­горії осіб, яким надається можливість реалізації своїх житлових прав шляхом придбання житла у багатоквартирних будинках за власний рахунок на пільгових умовах. Так, Законом України «Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житлового будівництва»^[326] від 25.12.2008 р. №800 та Постановою Ка­бінету Міністрів України «Про затвердження Порядку забезпечення громадян доступним житлом»^[327] від 11.02.2009 р. № 140 (далі - Поря­док) визначений механізм та умови отримання такого житла.

Суб'єктами процедурних правовідносин з набуття права на при­дбання житла на вказаних умовах, відповідно до п. 1 Порядку, є:

1) громадяни, які перебувають на обліку громадян, що потре­бують поліпшення житлових умов, та члени їх сімей, які перебува­ють на такому обліку;

2) громадяни, у яких відсутня на праві власності житлова пло­ща, та члени їх сімей, у яких відсутня на праві власності житлова площа;

3) громадяни, які мають у власності житлову площу, що не пе­ревищує 13,65 кв. метра, та члени їх сімей, які мають у власності житлову площу, що не перевищує 13,65 кв. метра на одну особу;

4) учасники АТО та прирівняні до них особи, відповідно до п.п. 19, 20 ч.1 ст. 6 та абз. 4 п. 1 ст. 10 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 року №3551;

5) ВПО.

Для реалізації останніми цього права необхідно: 1) набуття пра­вового статусу ВПО відповідно до вимог громадян, відомості про яких відповідно до вимог Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 20.10.2014 р. № 1706); 2) відсутність у власності іншої житлової нерухомості крім тієї, що розташована на території, визначеній тимчасово окупованою територією відповідно до Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та пра­вовий режим на тимчасово окупованій території України»^[328] від 15.04.2014 р. № 1207, та на території населених пунктів, зазначених у переліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про затвердження пе­реліку населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення»^[329] від 07.11.2014 р. № 1085; 3) середньомісячний грошовий дохід зазначених категорій громадян (заробітна плата, пенсія, соціальна та матеріальна допомога, сти­пендія та інші соціальні виплати, дохід від підприємницької, наукової, викладацької, творчої діяльності та іншої незалежної професійної ді­яльності, усі види винагород, грошове забезпечення військовослуж­бовців, дивіденди, відсотки, роялті, дохід від відчуження цінних

паперів і корпоративних прав) разом із доходом членів їх сімей із розрахунку на одну особу не повинен перевищувати п’ятикратного розміру середньомісячної заробітної плати у відповідному регіоні, розрахованого згідно з даними Держстату.

Суб’єктами, що сприяють та забезпечують реалізацію останніми права на придбання житла на пільгових умовах, є: уповноважений банк, з яким укладаються договори про співпрацю щодо відкриття та обслуговування поточних рахунків громадян для надання державної підтримки та забудовник, в яких обов’язково передбачається умова стосовно безспірного списання виконавцем з поточного рахунка громадянина коштів для будівництва (придбання) доступного житла та забудовник (замовники, управителі, продавці), з яким укладається договір про резервування житлової площі та/або договір про спри­яння у будівництві, а також договір про будівництво (придбання) доступного житла.

Об’єктом цих процедурних правовідносин є житло. Розмір норма­тивної площі, з розрахунку якої надається державна підтримка, ста­новить 21 кв. метр загальної площі житла на одну особу та додатково 10,5 кв. метра на сім’ю.

Реалізація ВПО, учасниками АТО та прирівняними до них особа­ми цього права можлива шляхом: будівництва (придбання) житло­вої площі, сплати та /або отримання пільгового іпотечного житлово­го кредиту.

Будівництво (придбання) житлової площі можливе за рахунок сплати державою 50 % вартості житла, а 50 % відсотків вартості цієї нормативної площі вносить громадянин на свій поточний рахунок, відкритий в уповноваженому банку.

Отримання пільгового іпотечного житлового кредиту для вказа­ної категорії громадян можливе на строк до 30 років, за відсотковою ставкою фінансування у розмірі 7 відсотків річних вартості будів­ництва (придбання) доступного житла. Відсоткова ставка фінансу­вання за кредитами на будівництво (придбання) доступного житла, що надаються уповноваженими банками, встановлюється у розмірі облікової ставки Національного банку України плюс 2 відсотки.

Таким чином, включення ВПО, учасників АТО та прирівняних до них осіб як категорії суб’єктів, які мають права на придбання житла на пільгових умовах, є позитивним кроком на шляху захисту прав і свобод ВПО в Україні. В середньому доступні умови та визначений ме­ханізм реалізації наданого ним права сприяє виникненню процедур­них правовідносин. Проте відсутність достатньої кількості вільного чи новозбудованого житла, з розрахунку на чисельність нужденних з категорії ВПО та учасників АТО, загальмовує цей процес, що не в пов­ній мірі захищає останніх.

3. Будівництво житла в селі з наданням довгострокових кредитів.

Ще одним видом захисту житлових прав ВПО є передбачення законодавцем права на будівництво житла в селі з наданням довго­строкових кредитів. Останнє гарантується Постановою Кабінету Мі­ністрів України «Про затвердження Правил надання довгострокових кредитів індивідуальним забудовникам житла на селі»^[330] від 05.10.1998 р. № 1597. Нею визначені умови, особливості суб’єктного складу, ме­ханізм отримання довгострокових кредитів індивідуальними забу­довниками житла на селі. Об’єктом є житло, яке буде збудовано або добудовано, що територіально знаходиться в сільській місцевості. До суб’єктів, яким надається таке право, законодавець відносить:

1) громадян України, які постійно проживають (або пересели­лися для постійного проживання), будують об’єкти кредитування в сільській місцевості та працюють в органах місцевого самоврядуван­ня, на підприємствах, в установах та організаціях сільського госпо­дарства, в особистих селянських господарствах, інших господарських формуваннях, що функціонують у сільській місцевості, соціальній сфері села, а також на підприємствах, в установах та організаціях переробних і обслуговуючих галузей агропромислового комплексу, навчальних закладах, закладах культури та охорони здоров’я, розта­шованих у межах району;

2) категорії учасників АТО та прирівняних до них осіб, учасники ЗЗНБОВСЗАРФ, відповідно до п.п. 19, 20 ч.1 ст. 6 та абз. 4 п. 1 ст. 10 За­кону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22.10.1993 р. № 3551 (індивідуальний забудовник).

3) ВПО, що набули правового статусу відповідно до Закону Укра­їни «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» від 20.10.2014 року №1706 (індивідуальний забудовник).

Часовий проміжок, на який передбачено кредитування, визна­чається 20-ма роками для індивідуального забудовника та до 30-ти років - молодим сім’ям (подружжя, в якому вік чоловіка та дружини не перевищує 35 років) або неповним сім'ям (мати(батько) віком до 35 років) з внесенням за користування ним плати у розмірі трьох від­сотків річних^[331]. В той же час позичальники, які мають трьох і більше дітей; військовослужбовці, подружжя, в якому чоловік або дружина є військовослужбовцем (з початку і до закінчення особливого періо­ду); резервісти та військовозобов'язані, подружжя, в якому чоловік або дружина є резервістом чи військовозобов'язаним (з моменту призову під час мобілізації і до закінчення проходження військової служби в особливий період) звільняються від сплати відсотків за ко­ристування пільговим кредитом протягом дії кредитного договору.

Важливого значення набуває також положення щодо права пер­шочергового пріоритетного кредиту на вказаних умовах. Останнє надається індивідуальним забудовникам для завершення раніше розпочатого будівництва та молодим спеціалістам, які працюють на підприємствах, в установах та організаціях, а також ВПО та учасни­кам АТО, прирівняним до них особам, учасникам здійснення заходів з національної безпеки та оборони.

Вважаємо, що до категорії захисту житлових прав ВПО як суміж­ну можна віднести право на щомісячну адресну допомогу ВПО для по­криття витрат на проживання, в тому числі на оплату житлово-ко­мунальних послуг.

Як раніше зазначалося, категорія ВПО не є новою для досліджен­ня в світі. В межах міжнародно-правового співробітництва активно вивчається питання міжнародно-правового регулювання, вдоско­налення міжнародно-правових норм та документів з питань ВПО. Важливого значення для формування державної політики в галузі захисту прав і свобод ВПО загалом та захисту житлових прав зокрема відіграє вивчення досвіду країн, які стикались з проблемою масового внутрішнього переміщення. Цінним для сучасної науки можна вва­жати досвід Грузії, Азербайджану, Вірменії, Сербії, Кіпру, Колумбії і Молдови. Зупинимось на прикладі Грузії та Сербії.

Найбільш ґрунтовним та ефективним на шляху нормативно-пра­вового регулювання проблем ВПО, на нашу думку, є досвід Грузії. Зброй­ні конфлікти, що відбувалися на території Грузії впродовж 1992-2008 рр., змусили сотні тисяч людей залишити домівки, нажите майно та переміститися для проживання на інші території в межах країни. Від­повідно до статистичної інформації Інституту соціальних досліджень та аналізу Управління Верховного комісара ООН у справах біженців^[332], станом на 01.06.2015 р. на території Грузії проживали 257 989 ВПО, в тому числі 223 715 осіб з Абхазії та 34 274 з Південної Осетії.

Першочергово варто зазначити, що грузинський законодавець визнає існування такого суб'єкта суспільних правовідносин, як вну­трішньо переміщена особа (Законом Грузії «Про осіб, які вимушено переселилися з окупованих територій Грузії,- вимушених переселен­цях»^[333] від 06.02.2014 року №1982 (далі - Закон) використовується термінологічне позначення «вимушені переселенці» (далі-ВП)). Зако­ном надається визначення ВП, підстави та порядок надання, а також припинення або відновлення їх правового статусу, містяться норми, що визначають правові, економічні, соціальні гарантії, його права та обов'язки, враховані питання повернення переміщених осіб в місця постійного проживання та їх реінтеграція.

Захист житлових прав ВП вбачається у передбаченні законодав­цем гарантії щодо надання для них тимчасового або на довготрива­лій основі житла, з реєстрацією за місцем поселення; забезпечення захисту від виселення; захист нерухомого майна переселенців, яке було залишене ними за місцем їх постійного проживання, насампе­ред, від грабежу, знищення, самовільного або іншого незаконного використання; визнання державою права на реституцію нерухомого майна, залишеного переміщеними особами за місцем їх постійного проживання, що передається у спадок. Насамперед, йшлося про мож­ливість приватизації ВП житла, у якому вони проживають протягом тривалого часу; переселення ВП до відновлених та новозбудованих будинків або надання одноразової компенсації у розмірі 10,000 дол.; запровадження Програми придбання житла у сільській місцевості; викуп житла з приватної власності та передача його у власність ВП. У випадку, якщо сім'я ВПО, що потребує довгострокового житлового рішення, відмовляється переселятися до новозбудованого, відновле­ного чи придбаного житла, запропонованого Міністерством з питань біженців та розселення, інший альтернативний варіант може бути за­пропонований лише після того, як інші сім'ї ВП отримають довгостро­кове житлове рішення. В цьому запозиченими можуть бути питання щодо можливості приватизації ВП житла, у якому вони проживають протягом тривалого часу або визнання державою права на реститу­цію нерухомого майна, залишеного переміщеними особами за місцем їх постійного проживання.

Водночас, не всі передбачені державою гарантії були реалізова­ні ВП. Так, проведеним дослідженням закордонного досвіду забезпе­чення житлом ВПО та компенсації за пошкоджене/зруйноване житло Технічної робочої групи Shelter Cluster ОКташе з питань житла, землі та майна^[334] у травні 2017 р. встановлено, що Уряд затвердив стандар­ти відновлення житла та мінімальний розмір житлової площі лише на етапі, коли значна частина тимчасового житла уже була привати­зована, що призвело до більш сприятливого ставлення до однієї ча­стини ВП, порівняно з іншою; переселені ВП підписували документ про передачу житла у власність в момент заселення, втім більшість сімей змушені були чекати впродовж тривалого часу отримання до­кументів про право власності; деякі ВП, що обирали варіант однора­зової виплати у розмірі 10.000 дол., протягом двох років з моменту схвалення їхньої заявки все ще не могли отримати кошти; у спробах уряду забезпечити ВП довгостроковим житлом, понад 1.600 сімей ВП були примусово виселені з їх тимчасового житла у період з червня 2010 по серпень 2011 року та інше.

Серед країн, що зіткнулися з проблемою масових вимушених пе­реміщень є також Сербська Республіка. Йдеться, передусім про зброй­ний конфлікт 1999 року в Автономній Республіці Косово та Метохії, внаслідок якого близько 210 тис. громадян з цих територій вимушені були покинути свої домівки та переміститися на іншу територію в межах Сербської Республіки^[335].

Питання захисту житлових ВПО в Сербії регулювались положен­нями Законів Сербської Республіки «Про переміщених осіб, репатрі­антів та біженців в Сербській Республіці»^[336] від 06.04.2005 р. № 42/05 (далі - Закон), «Про соціальне житло»^[337] від 03.09.2009 р. № PR 160. Окреме місце в системі державного регулювання проблем біженців та переміщених осіб займають Національні стратегії та Програми. Змістом вказаних актів охоплюються питання щодо забезпечення ВПО тимчасовим житлом; будівництва та реконструкції житлових будинків, в тому числі соціального житла для них; ремонт споруд ко­лективних центрів для розміщення осіб похилого віку з числа ВПО; придбання будинків з приватного сектору; допомога з будматеріала­ми; надання житлових позик тощо.

Для реалізації ВПО права на отримання тимчасового житла за правову підставу Закон визначає відсутність у власності будь-якого іншого житла та неможливість повернення до попереднього місця проживання; не будуть мати право на таке житло переселенці, у яких середньомісячний прибуток за попередній рік є вищим, ніж серед­ньомісячний прибуток громадян Сербської Республіки за аналогіч­ний період часу; при відмові ВПО від запропонованого компетентни­ми органами тимчасового житла інша житлова площа не надається; при отриманні житла у новобудовах, гарантується право безоплат­ного користування ним протягом 3 років, а при проживанні в ньо­му протягом 5 років мешканці можуть набути право власності на цю житлову площу. Проте, поряд з наявною законодавчою базою, поло­женнями якої регулюються питання житлового забезпечення ВПО, останні стикалися з проблемами в їх реалізації, бо норми мали більше декларативний характер. Наприклад, при передбаченій можливості реституції майна ВПО, законодавством не визначено механізм його здійснення.

В той же час, позитивним досвідом для України може слугувати розроблення Національних стратегій та програм щодо ВПО.

З огляду на викладене вище, можна зробити висновок, що соціаль­ний захист ВПО загалом та захист житлових прав зокрема є актуальною проблемою сьогодення і потребує наукового вивчення та аналізу.

Як раніше зазначалося, ВПО є новим суб'єктом суспільних право­відносин та активним учасником правовідносин в галузі житлового забезпечення. Реалізація ними прав та соціальний захист забезпечу­ється та гарантується державою. Конституцією України гарантуєть­ся право кожного на житло, а для соціально незахищеної категорії громадян, тих, хто потребує соціального захисту, реалізація цього права можлива шляхом отримання житла безоплатно або за доступ­ну для них плату відповідно до закону. Вже неодноразово наголошу­валося на тому, що ВПО апріорі є соціально незахищеною категорією, що потребує державної соціальної допомоги, і допомога у вирішені житлового питання не є винятком з цього.

Певним досягненням у питанні захисту житлових прав ВПО є те, що законодавцем створено новий вид такого захисту - це право на безоплатне тимчасове проживання за умови сплати вартості кому­нальних послуг. Ця соціальна гарантія є виключним правом та перед­бачена тільки для ВПО.

Позитивним кроком можна також назвати включення ВПО до ка­тегорій осіб, що мають право придбання житла у багатоквартирних будинках за власний рахунок на пільгових умовах; на будівництво житла в селі з наданням довгострокових кредитів.

Дійсно, для ВПО законодавчо передбачено право на отримання житла, проте в більшості випадків не визначено механізм його реалі­зації. Визначивши такий спосіб захисту житлових прав ВПО - можли­вість отримання у безоплатне користування для тимчасового прожи­вання житла за умови сплати вартості житлово-комунальних послуг, не було враховано термінологічні та процедурні особливості вже іс­нуючих процедурних правовідносин з питань реалізації громадяна­ми прав на житлове забезпечення. Прикладом цього є те, коли право на отримання певної категорії житла передбачено в порядку черги, а ВПО в ній не перебуває, або взагалі ВПО не включено до переліку категорій, які мають право на отримання житла.

У зв'язку з цим вважаємо, щодо ВПО варто позбавитись від прив'язки до черговості. Так, отримати це житло може будь-яка ВПО, незалежно від перебування в житловій черзі, окрім тих, що мають у власності житло за межами проведення АТО, заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агре­сії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.

За умови збереження житлових черг, включити в перелік катего­рій осіб, що мають право на позачергове або першочергове отриман­ня квартир або садибних (одноквартирних) жилих будинків із житло­вого фонду соціального призначення, ВПО - багатодітних родин, ВПО - інвалідів та родини ВПО, в яких є інваліди, ВПО - учасників АТО, ро­дин учасників АТО, вдів учасників АТО, учасників здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони. А також спростити процедуру постановки на квартирний соціальний облік для вище­вказаної категорії громадян.

Водночас, квартирні черги на отримання соціального житла та житла для тимчасового проживання рахуються тисячами, у складі яких є й інші категорії громадян, що потребують особливого соці­ального захисту. Надаючи привілеї з цього питання ВПО, можна зітк­нутися з конфліктом інтересів з боку інших соціально незахищених категорій громадян.

І в цьому важливу роль відіграє кількісний фактор, коли кіль­кість наявного вільного житла не співпадає з кількістю, необхідною для забезпечення нужденних. Тому, зважаючи на підстави, які спри­чиняють масове вимушене переміщення та необхідність миттєвого реагування на їх вирішення, вважаємо, що має бути створений окре­мий резервний житловий фонд для категорії ВПО, та, у зв'язку з цим, змінено механізм отримання такого житла.

Право на придбання житла на пільгових умовах та право першо­чергового пріоритетного кредиту на будівництво житла є позитив­ним кроком на шляху захисту прав і свобод ВПО в Україні. Доступні умови та визначений механізм в реалізації наданого ним права спри­яє виникненню процедурних правовідносин.

4.5.