Сутнісний зміст права захисту внутрішньо переміщених осіб

Поняття сутнісного змісту права є новелою для вітчизняної юри­спруденції. Його фактично ввів у вітчизняну правову систему Консти­туційний Суд України. У своєму рішенні № 2-рп/2016 Суд визначив таким чином концепцію сутнісного змісту права, за яким існують певні межі щодо запровадження державою обмежень у здійсненні прав і свобод людини:

«обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрун­тованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулю­вання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права».

Вказана юридична позиція стала методологічною основою для з’ясування Конституційним Судом розуміння сутнісного змісту права на соціальний захист. Це має ключове значення для розуміння нашої проблематики, оскільки захист ВПО є предметом відання саме Мініс­терства соціального захисту населення. Виходячи із аналізу своєю юриспруденції, доктрини обмеженого парламентаризму та природи прав людини, Конституційний Суд доходить висновку, що можливе певне обмеження прав людини, яке не може посягати на їх сутнісний зміст:

«Відповідно до пункту частини першої статті 92 Консти­туції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення.

Отже, положення частини третьої статті 22 Конститу­ції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових зако­нів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності».

Якщо розібратися у структурі прав ВПО, то вона в істотних рисах не є інакшою у порівнянні із іншими порівняними категоріями фізич­них осіб, які на законних підставах перебувають на території Украї­ни. Тому слід провести диференціацію правового положення ВПО на відміну від правового статусу біженців. Доволі рельєфно ця різниця прослідковується на прикладі переміщених осіб унаслідок громадян­ської війни у Сирії, оскільки вони силоміць, поза їх волею змушені по­кидати місця свого проживання. Тому у них було два шляхи: пересе­лятися у межах Сирії саме у якості ВПО або набувати статусу біженця у разі виїзду за межі Сирії, що власне і породило міграційну кризу у Європейському Союзі у 2014-2015 роках, яка відлунює ще й понині.

Сучасне визначення поняття „біженець” було закладено в Ста­туті Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН). Біженцем вважалася особа, яка не була громадянином країни, в якій просила притулку, і мала цілком обґрунтовані побоювання ста­ти жертвою переслідування за ознаками раси, віросповідання, гро­мадянства чи політичних переконань, і не користувалася захистом країни громадянства. Варто звернути увагу, що переслідування за належність до певної соціальної групи спочатку не було вказано у ви­значенні поняття „біженець”. Після розгортання громадянської війни у Сирії, внаслідок якої країна фрагментувалася, значних випробувань зазнала Спільна Європейська система притулку (Common European Asylum System), у результаті чого було ухвалено рішення про засто­сування солідарних механізмів захисту шукачів притулку у силу за­значених обставин. Як відзначає Болдіжар Надь, у силу географічного чинника на перших порах 10-мільйонна Угорщина зазнала значного натиску мігрантів із Сирії, які шукали свого прихистку і після доволі тривалого процесу консультацій було ухвалено рішення про розпо­діл тягаря щодо розміщення шукачів притулку серед держав-членів ЄС, з приводу чого був опір у низці держав-членів (Польща, Чехія)^[9]. Наприклад, у 2015 році число шукачів притулку в Угорщині зросло понад чотири рази у порівнянні із попереднім роком і склало 177 135 людей, з них понад 65 тисяч сирійців подало заяви про визнання бі­женцем.

Ще більш істотна відмінність у правовому положенні ВПО на відміну від змішаних статусів осіб, які користуються додатковим за­хистом, що пов'язано із особливостями тлумачення Женевської кон­венції 1951 року про статус біженців. Зокрема, приймаючі держави мають право дозволити перебувати на своїй території виключно із мотивів співчуття, а саме: враховуючи вік особи, стан його здоров'я і сімейних відносин. Якщо вислання неможливе з причин неможли­вості забезпечити належне транспортне сполучення, отримання від­повідних транспортних документів, тривале перебування дозволя­ється з практичних міркувань. Важливо підкреслити, що дана форма захисту є гуманітарною за своєю сутністю, вона не зумовлена між­народними зобов'язаннями, і юридично не може кваліфікуватися як субсидіарна.

Також субсидіарний захист визначається необхідністю міжна­родного захисту, який не передбачений Женевською конвенцією (1951), але зумовлений принципом невислання. Він може перепліта­тися з іншими міжнародним інструментами, таким як Конвенція ООН проти тортур, а також на більш загальних принципах, а саме: забезпе­чення захисту для осіб, які страждають від організованого насилля.

а) особи, які повинні входити в сферу компетенції Конвенції 1951 року, Протоколу до неї (1967), але які не можуть бути визнані біженцями внаслідок різних інтерпретацій норм Конвенції;

б) особи, які мають правомірні підстави вимагати міжнародного захисту, але не входять у сферу компетенції Конвенції 1951 року.

Різні інтерпретації державами критеріїв для набуття статусу бі­женця, встановлений ст. 1(А)2 Конвенції 1951 року, часто призводять до того, що особи, які отримали статус біженця в одній державі, мо­жуть отримати відмову в іншій. Однак, навіть у тих випадках, коли статус біженця не надається, особі надається альтернативний статус, чим підкреслюється потреба у захисті на міжнародному рівні та, від­повідно, згода держави виконати свої міжнародні зобов’язання.

Тобто ключовою відмінністю внутрішньо переміщених осіб від біженців та осіб, який надається субсидіарний захист є відсутність для ВПО певної процедури визначення їхнього статусу, оскільки та­кий не змінюється, навіть зважаючи на вимушене, силове залишення свого постійного місця проживання.

Поняття сутнісного змісту (the very essence) прав людини полягає у наявності його носія (суб’єкта) необхідних можливостей, які дали змогу йому реалізувати свої домагання щодо предмета суб’єктивного публічного права; воно також полягає у недопустимості довільного втручання у здійснення належного особі суб’єктивного публічного права з боку публічної влади чи третіх осіб, які би мали насідком для його носія такі істотні перепони або взагалі унеможливлювали до­сягнення цілей, які складають його предмет (матеріальні чи духовні блага, охоронюваний інтерес). Це новим поняттям для вітчизняно­го правознавства, яке донедавна трактувала права людини як певні межі дозволеної поведінки, що забезпечується державою. Натомість ця концепція передбачає два зрізи прав людини:

1) вони поєднують у собі правила та принципи права, а останні по­требують зважування та балансування, оскільки між принципами іс­нує конкуренція.

2) сутнісне розуміння прав людини:

а) вертикальне - на державу покладається обов'язок розглядати ви­могу особи як правомірну у разі існування певних перепон у доступі до певних благ чи порушення її життєво важливих інтересів з боку третіх осіб (звідси вимога додержання низки стандартів адміністративних про­цедур та судового розгляду справи із суб'єктним складом ВПО), а також

б) горизонтальне - держава покликана гарантувати стабільність і додержання умов контрактів, а також вирівнювати положення слаб­кішої сторони від кабальних чи несприятливих умов договору. Адже ВПО вочевидь знаходяться у більш невигідному становищі у порів­нянні із іншими категоріями фізичних осіб, що на законних підставах проживають на території України

У світлі таких стандартів цілі міграційної політики не можуть по­сягати на сутнісний зміст права осіб, які від незалежних від них при­чин змушені покинути місце постійного або переважного свого про­живання. Така категорія осіб є вразливою, як за формальними, так і субстантивними (змістовними) критеріями.

Окремим питання стоїть забезпечення майнових прав ВПО, оскільки тут проблема полягає в тому, що Україна не контролює від­повідні території, які є окупованими. Відповідно до рішення ЄСПЛ у справі Лоїзіду проти Туреччини^[12] можна застосовувати юридичну конструкцію, що саме Російська Федерація несе відповідальність за додержання майнових прав ВПО, оскільки вона анексувала Крим та здійснює ефективний контроль над окремими районами Донецької і Луганської областей як завдяки власній військовій присутності, так і через політику підпорядкованого і фактично утримуваного нею утворень «Л/ДНР» поширює юрисдикцію Російської Федерації на цю частину України у її міжнародно визнаних кордонах, що спричинює порушення прав ВПО, зокрема права на мирне володіння майном.

1.3.