§ 5. Общее значеніе этого закона въ развитіи департаментовъ.
Имѣя власть окончательнаго рѣшенія лишь въ вопросахъ раскладки прямыхъ налоговъ между округами, департаментскіе совѣты во всемъ остальномъ находились подъ правительственной опекой, достигавшей наиболѣе рельефнаго выраженія въ регулированіи перваго отдѣла департаментскаго бюджета.
Такое рѣшеніе вопроса объ отношеніи государства къ департаменту въ 1838 году не должно удивлять. Цри этомъ не преслѣдовалось какой-нибудь особой политической цѣли. Между французскимъ департаментомъ и государствомъ не было какого-либо постояннаго антагонизма;—при первой Имперіи особые департаментскіе ин-\' тересы лишь нарождались, мѣстныя связи лишь завязывались; при монархіи ограниченной для политической борьбы имѣлись иныя поприща. Осторожность, компетентность и дѣловитость мѣстныхъ собраній всегда признавались правительствомъ. Ho для мѣстныхъ властей не находилось пока достаточнаго матеріала на мѣстахъ; съ уничтоженіемъ, въ годы Великой Революціи, провинцій, * съ разрушещемъ вообще старыхъ формъ солидарности и единенія, старыхъ общественныхъ группъ и группировокъ, во Франціи осталось, въ качествѣ основной связи между гражданами, рядомъ съ общинами, *— государство, государство съ его всеобъемлющими функціями и систематически разработанной сѣтью учрежденій.
Какъ граждане были атомами, частичками анонимной
массы — сувереннаго народа, такъ департаменты былиг должны были быть равнозначущими, равноправными^ равновеликими частями государственной территоріи. Съ точки зрѣнія административной, департаменты были въ. самомъ началѣ лишь, такъ сказать, филіальными отдѣленіями государства. Департаментская администрація была мѣстной администраціей государства, администраціей префекта. Правда, существовали совѣты; но они не означали участія общества въ этой администраціи префекта, и вовсе не 6fcіли органомъ самостоятельной величины-де- партамента^.
Эта самостоятельная, точнѣе, особая величина, однако, сложилась; и не только вслѣдствіе стихійнаго характера причинъ, всюду приводящихъ къ организаціи мѣстныхъ, территоріальныхъ союзовъ, но также и въ связи съ государственнымъ значеніемъ департамента: именно благодаря необходимости (въ силу возложенной обязанности) пріобрѣтать, строить, нанимать и содержать для государства всевозможныя зданія (отели префектуры, дома призрѣнія и т. д.) возникла и окрѣпла юридическая личность департамента. Сложившіеся постепенно департаментскіе интересы не могли быть, для совѣтовъ, вѣчно сюжетомъ однихъ лишь ходатайствъ; они стали предме томъ ихъ постановленій, и для ихъ удовлетворенія созданы были особыя средства. Среди предметовъ, на которые совѣты были приглашены вотировать добавочные сантимы и относительно которыхъ они выслушивали отчетъ префектовъ—были такіе, которые, по своему характеру, представляли для мѣстныхъ людей особенное значеніе, какъ, напримѣръ, пути сообщенія, народное призрѣніе и начальное образованіе. Хотя формалЬно и приравненные къ заботамъ о тюрьмахъ, кордегардіяхъ и т. n., интересы эти, конечно, оцѣнивались иначе представителями департамента. Рано или поздно, департаментъ получитъ свое и на это „свое“ онъ пріобрѣтетъ болѣе осязательное право. Ho это еще впереди.* Пока, государство признаетъ департаментъ, какъ таковой, оно даетъ ему кое-какія средства для исполненія самостоятельныхъ замысловъ; оно признаетъ его обязан-
ностью матеріальное участіе въ разныхъ расходахъ, нужныхъ для осуществленія государственныхъ функцій на мѣстахъ; но оно, въ равной мѣрѣ, признаетъ за нимъ право не только контролировать эти расходы, но и дѣлать постановленія, правда, не окончательныя. Департаментъ имѣетъ свои интересы и участвуетъ въ завѣдываніи мѣстными отраслями управленія; но активную администрацію, исполненіе, непосредственное осуществленіе, государство оставляетъ всецѣло за собой — за своимъ агентомъ, префектомъ и его подчиненными.
Государственный интересъ есть правило; департаментскій—исключеніе. He удивительно, что для этихъ „исключеній" государство „одалживаетъ" департаменту свой персоналъ, вмѣсто #того, чтобы создавать другой, параллельный.Bo всякомъ случаѣ, частичка префекта принадлежитъ департаменту; префектъ является исполнителемъ постановленій департаментскаго совѣта, представителемъ департамента во всѣхъ актахъ его гражданской жизни, администраторомъ его интересовъ 1X
Префектъ и департаментскій совѣтъ—вотъ основные элементы административной физіономіи департамента. Ихъ взаимоотношеніе является въ каждую пору его развитія рѣшающимъ для всей картины. Оставаясь всегда руководящимъ агентомъ центральной власти въ департаментѣ, префектъ въ началѣ ХІХ-го вѣка играетъ доминирующую роль и въ собственныхъ дѣлахъ послѣдняго; въ концѣ вѣка департаментъ въ лицѣ своего совѣта становится несомнѣннымъ хозяиномъ собственныхъ дѣлъ; префектъ превращается въ предупредительнаго и отвѣт-
\') Въ качествѣ активнаго администратора департаментскихъ интересовъ, префектъ, конечно, обязанъ полной отчетностью департаментскому совѣту (ст. 24). Существенной гарантіей этой отчетности являлось право департаментскаго совѣта непосредственно сообщать министру вн. дѣлъ всѣ свои замѣчанія на отчетъ префекта (ст. 24), u право обращаться вообще къ центральной власти съ жалобами и заявленіями о спеціальныхъ нуждахъ департамента и о состояніи его администраціи (ст. 7). Эти нормы закона 1838 года восприняты и нынѣ дѣйствующимъ положевіемъ о департаментахъ 1871 года; намъ придется еще гонорить о нихъ.
ственнаго исполнителя его постановленій, оставаясь по- прежнему, хотя и не въ такой степени, источникомъ правительственнаго лучеиспусканія. Между этими двумя фазисами занимаетъ мѣсто промежуточная, переходная стадія, нашедшая себѣ выраженіе именно въ законѣ 1838 года, гдѣ департаменты и ихъ интересы уже нѣчто, но гдѣ они еще пребываютъ подъ всесторонней опекой центральной власти и ея мѣстнаго агента—префекта.
Законъ 1838 года, имѣя своей задачей установленіе компетенціи департаментскихъ совѣтовъ, не касается ни ихъ организаціи, ни правилъ относительно ихъ сессій. Здѣсь сохраняетъ силу законъ 1833 года. Засѣданіяпо- прежнему закрыты для публиКи, но шагъ въ сторону гласности можно видѣть въ разрѣшеніи печатать прото-, колы—о чемъ департаментскіе совѣты неоднократно просили J)[155]
Духъ закона 1838 года хорошо выраженъ въ слѣдующихъ словахъ извѣстнаго Вивьена, докладывавшаго законъ Палатѣ депутатовъ: „Департаментъ, говорилъ будущій авторъ „Административныхъ этюдовъ*, такъ близко соприкасается съ государствомъ, что онъ часто сливается съ нимъ; рѣдко онъ имѣетъ свои собственйые ин-
\\
тересы, чаще всего онъ лишь часть великаго цѣлаго— лишь чисто административное дѣленіе" [156]).
Говоря такъ, Вивьенъ становился на точку зрѣнія дѣйствовавшаго тогда административнаго права, на точку зрѣнія Государственнаго Совѣта (къ которому, кстати, онъ;самъ принадлежалъ), никакъ не рѣшавшагося признать за департаментомъ свойства *моральнаго лица*. Возведенная въ теорію догма наличнаго права заслонила политическую проблему организаціи мѣстнаго самоуправленія. Что департаменты *рѣдко имѣютъ свои собственные интересы" означало лишь, что законодательство мало этимъ интересамъ придавало значенія, и что въ политическихъ кругахъ вопросъ еще не созрѣлъ; о существованіи же этихъ интересовъ легко было убѣдиться, хотя бы перелистывая сборники департаментскихъ ходатайствъ.
При обсужденіи закона въ Палатѣ сдѣлана была попытка болѣе широкой постановки вопроса. Депутатъ-легитимистъ Бешаръ (F. ВёсЬагсі), съ именемъ котораго мы еще не разъ встрѣтимся, одинъ изъ самыхъ неутомимыхъ проповѣдниковъ децентрализаціи въ ХІХ-мъ вѣкѣ, краснорѣчиво указывалъ на недостаточность, на скудость
0 См.
этотъ драгоцѣнны& въ догматическомъ отношеніи докладъ въ Moniteur, 1838 r., 22 февр.; стр. 375—8.Между прочимъ, въ этомъ докладѣ проводится мысль, что въ дѣйствующей системѣ вполнѣ соглашены интересы мѣстные и національный, преимущества централизаціи и законныя притязанія отдѣльныхъ частей территоріи. A именно, власть департаментскаго совѣта можетъ быть различной по степени: „quand Ie departemeut peut 6tre considere en lui-тёше et distingu6 de l’Etat, Ie conseil-general Ie represeute tout entier; puis & mesure que l’interSt public pr6domine d’avantage, son voeu cesse d’avoir Ie carac- tere d’une decision pour n’£tre plus qu’une delib6ration, et enfin qu’un avistt. ib. 376. Въ раскладкѣ податей законъ предоставляетъ совѣту полную власть рѣшенія; въ вопросахъ о мѣстныхъ ярмаргіЬхъ и рынкахъ онъ даетъ лишь свое мнѣніе (avis см. ст. 6, 3°); выходитъ, по Вивьену, что въ первомъ случаѣ преобладаетъ мѣстный интересъ, а во второмъ—государственный! Впрочемъ, Ннвьенъ тамъ же предлагаетъ другое различеніе, имѣвшее большой успѣхъ у комментаторокъ и очень основательное: степень власти департ. совѣта измѣняется въ зависимости отъ того, является ли онъ делегатомъ законодательной власти, законнымъ представиіелемъ департамента, какътакового, или простымъ совѣтомъ правительства, ib. 375.
новаго закона. Къ чему сводится проектъ? Вотъ къ чему: „департаментскій совѣтъ распредѣляетъ налоги и вотируетъ расходы департаментскаго интереса, изъ которыхъ одни—обязательны, а другіе—факультативны. За отсутствіемъ или въ случаѣ отказа съ его стороны, префектъ ex officio приступаетъ къ раскладкѣ налоговъ или къ составленію бюджета". Этого мало для оратора. Онъ требуетъ мѣстной организаціи, которая бы шла навстрѣчу нуждамъ земледѣлія, торговли, рабочихъ классовъ; которая бы дала толчокъ благотворительности, общественнымъ сооруженіямъ и т.
д.Проектъ не отдаетъ должнаго началу народнаго избранія и слишкомъ тѣсно ограничиваетъ компетенцію совѣта. Теперь за департаментомъ признанъ характеръ лица гражданскаго права; у него свой бюджетъ; возстановлено избирательное право — отчего не итти дальше? Отчего не слѣдовать примѣру Англіи, Соед. Штатовъ, Германіи, Голландіи, Бельгіи, и не организовать мѣстнаго самоуправленія?
По мнѣнію Бешара необходима, прежде всего, цѣльность законодательства. Такою цѣльностью, послѣдовательностью отличалась административная система Бонапарта. Тогда порабощенности Палатъ соотвѣтствовало ничтожество департаментскихъ совѣтовъ. Ho теперь? Какъ всегда: отличные принципы, превратное приложеніе. Подъ ярлыкомъ свободы — разные обломки абсолютизма, революціонной диктатуры и имперіи.
Зная любимый конекъ своихъ противниковъ, Бешаръ заявлялъ, что онъ не федералистъ и не сторонникъ провинціальныхъ привилегій. Пусть недумаютъ, что съуси- ліемъ департаментовъ пострадаетъ централизація. „Центральной власти — предметы общаго интереса; власти мѣстной — предметы интереса мѣстнаго: вотъ условіе хорошей администраціи". Подъ властью „мѣстной" ораторъ понималъ, конечно, не префекта, а власть по избранію мѣстныхъ людей г). *)
Въ скудости, безплодности проекта Бешаръ видѣлъ проявленіе общихъ условій: шаткости власти, преобладающаго значенія чисто политической борьбы, не оставляющей мѣсто широкому занодательному творчеству 1J.
имѣла многихъ приверженцевъ въ департаментскихъ собраніяхъ. Требуя децентрализаціи, совѣты въ своихъ ходатайствахъ часто имѣли въ виду такое разграниченіе; предполагалось, что въ сферѣ мѣстныхъ интересовъ имъ будетъ дарована свобода и самостоятельность. Такія ходатайства— , обычное явленіе уже при Реставраціи. Требуя расширенія собственной компетевціи или усиленія власти префектовъ, совѣты всегда имѣютъ въ виду мѣстный характеръ разныхъ предметовъ. См., напр., цѣлыГг рядъ ходатайствъ 1821 года.
Въ 1825 г. совѣтъ деп. Driime нрямо проситъ смлгченія централизаціи путемъ легальнаго разграниченія частныхъ и общихъ интересовъ (par des distinctions legaIes entre Ies int6rets locaux et Ies interets g6n6raux). См. Analys.e, 1825, p. 109; въ томъ же смыслѣ Indre (152), Loir-eLCher (179) и др.
Въ 1826 г. совѣтъ департ. Orne находитъ, что согласно съ духомъ монархії! было бы предоставить префектамъ или совѣтамъ рѣшать мѣстныя дѣла- Analyse, 1826, p. 245— 6. И въ другихъ департаментахъ готовы ограничиться такой децентрализаціей въ пользу префектовъ, лишь бы мѣстныя дѣла рѣшались особымъ порядкомъ. Hanp., см. Isere, Meurthe, Moselle, Nord и т д. То-же самое въ 1827 г. Въ 1828 г. въ деп.Мауеппе умоляютъ *distinguer enfin Ies int6r6ts locaux des inter6ts Jouyernementauxu. (Analyse, 1828, p. 154).
Послѣ революціи 1830-то года и въ ожиданіи реформы мѣстнаго управ^ ленія хозатаВства о децентрализаціи, о расширеніи власти деп. совѣтовъ въ сферѣ мѣстныхъ дѣлъ становятся настолько стереотипными, что лишнее было бы ихъ^приводить. Всюду подымаются голоса противъ опеки, въ пользу возможнаго усиленіи муниципальныхъ и департаментскихъ властей; Псюду съ нетерпѣніемъ ожидаютъ либеральнаго закона о департаментахъ. Прямо заявляется, что цецтр. власть не должна рѣшать мѣстныхъ дѣлъ (Tarn-et- Garonne, 1833, p. 174). Ті ебують серьезной реформы. См., напр., Analyse, 1835: Allier, Hautes-Alpes, Ardennes, Cher, Cote-d’or, C6tesdu-Nord, Haute Garonne, Indre, Landes u т. д. То-же самое въ 1836 и 1837 годахъ.
Ho эти вастойчивыя требованія не вліяли на политическую атмосферу въ Парижѣ. Въ дебатахъ объ этихъ ходатайствахъ u не упоминаютъ. He удивительно, что министръ вн. дѣлъ Монталиве спокойно заявилъ съ трибуны, что административная система не вызывала нигдѣ серьезной критики, а Вивьенъ увѣрилъ Палату, что вопросъ децентрализаціи уже разрѣшенъ.
Идея разграниченія мѣстныхъ и общихъ дѣлъ, конечно, была заманчива въ странѣ, гдѣ центральная власть вмѣшивалась во всѣ дѣла безъ исключенія, гдѣ, такимъ образомъ, мѣстныхъ дѣлъ какъ бы и не существовало.
*) См. эту рѣчь въ Moniteur, ib. p. 454. Въ 1833 году Барантъ находилъ, что особенной настоятельности въ мѣстной реформѣ нѣтъ, потому что центръ тяжести теперь—въ политикѣ. Ho въ этомъ то и заключается
Въ этой критикѣ много правды; многое повторяется до сихъ поръ зоилами Республики по разнымъ поводамъ. Кое-что изъ тогдашнихъ требованій Бешара осуществилось позже *). Ho въ 1838 г. рѣчь его звучала парадоксомъ. „Ѵаіпе et fausse theorie", замѣтилъ небрежно Вивьенъ по его адресу.