§1.2. Становление правового регулирования воздушных перевозок в ЕС
В середине прошлого века, когда Европейские сообщества еще только формировались, учредительные договоры содержали лишь отдельные положения, касающиеся воздушного транспорта. Эти нормы оказали существенное воздействие на дальнейшее развитие правового регулирования гражданской авиации.
Именно поэтому необходимо коротко остановиться на нормах учредительных документов, в том числе и тех из них, которые, с принятием Лиссабонского договора[19] [20] утратили силу, но повлияли на формирование ныне действующего законодательства ЕС в исследуемой области.Больше всего положений, посвященных воздушному транспорту, содержал Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество 1957 г. (далее - Римский договор). Однако некоторые из положений данного договора, если и не находились во взаимном противоречии, то весьма плохо сочетались друг с другом, что создавало определенную неясность правового режима воздушного транспорта в ЕС.
Римский договор предусматривал создание Общего рынка в целях обеспечения экономического и социального сплочения государств-членов Европейского Сообщества.[21] В приводимом далее перечне видов деятельности Сообщества, осуществляемых для достижения указанных целей, фигурировала «общая транспортная политика»,[22] что, на первый взгляд, позволяло сделать вывод о распространении правового режима Общего рынка и на транспортную сферу. Однако более подробное изучение учредительного договора не подтверждает такое заключение. Дело в том, что в отличие от раздела, посвященного, например, сельскому хозяйству - в котором прямо указывалось, что «Общий рынок охватывает сельское хозяйство и торговлю сельскохозяйственными продуктами»,[23] - анализ раздела V «Транспорт» Римского договора не выявил схожего положения, применимого к транспортной сфере.
Дальнейшее прочтение Римского договора только подтверждает последнее заключение.
Так, пункт 2 статьи 84 гласит: «Совет может решить квалифицированным большинством, могут ли, и если могут, то в какой мере и каким путем, быть приняты соответствующие положения для морского судоходства и воздушного транспорта».[24] [25]Представляется интересным отметить, что помимо очевидного вывода о том, что указанное положение не обеспечивало устойчивость и ясность правового режима воздушного транспорта, недостаточная четкость формулировки самой нормы сохраняла возможность двоякого ее толкования. С одной стороны, можно было заключить, что Совет решает вопрос о распространении всех положений Римского договора на воздушный транспорт, или с другой - сделать вывод о том, что все положения Римского договора, кроме содержащихся в разделе V «Транспорт», распространяются на воздушный транспорт, а Совет решает вопрос применимости только положений раздела V.
Исходя из комплексного анализа договора и вкладываемого в него смысла, думается, что последнее толкование в большей степени отражает замысел европейского законодателя. Такова же и позиция Суда ЕС в деле Комиссия против Франции. В данном деле, более известном как «Дело французских торговых моряков», Европейская Комиссия обратилась с иском к Франции в связи с тем, что последней не были отменены положения французского Кодекса торгового мореплавания 1926 г., несовместимые с правом ЕС. Данным Кодексом устанавливалось соотношение правовых режимов французских и иностранных моряков при их трудоустройстве на суда французского торгового мореплавания. Более того, иностранным лицам на соответствующих кораблях запрещалось занимать определенные должности. По мнению Европейской комиссии, такое положение дел противоречило нормам европейского права о свободном перемещении работников и дискриминировало граждан других государств-членов по признаку национальности. Французская сторона утверждала, что соответствующие положения Кодекса, на практике, не применялись. Суд ЕС с такой аргументацией не согласился, установив, что поведение французских властей - это вопрос факта, а не права, и что соответствующие положения законодательства Франции не были должным образом приведены в соответствие с нормами ЕС.
Однако именно попутное заключение Суда ЕС о том, что Совет решает вопрос применимости только положений раздела V «Транспорт», а не всего учредительного договора, повлияло на значимость указанного решения Суда ЕС для правового регулирования воздушного транспорта. Данное заключение представляется особенно актуальным ввиду того, что Договор 2007 г., вносящий немало изменений в положения Римского договора в области воздушного транспорта, сохраняет вышеуказанное положение статьи 84.
Так, хотя ст. 90 открывает раздел VI Римского договора[26] в редакции Лиссабонского договора указанием на то, что достижение целей Договоров применительно к транспортной сфере осуществляется в рамках общей транспортной политики, п.2 ст. 100 устанавливает, что Европейский Парламент и Совет ЕС, в результате консультации с Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов, могут принять соответствующие правила для морского и воздушного транспорта.[27] Тем не менее, стоит признать, что данная формулировка все-таки более ясно очерчивает роль институтов и органов ЕС, указывая на установление ими особых правил для воздушного транспорта, в отличие от ранее предусмотренных мер и процедур применения правил.
По сути, оставленное Лиссабонским договором и несколько иначе сформулированное положение ст. 84 Римского договора 1957 г., - одно из немногих сохранившихся положений старого Договора, касающихся воздушного транспорта. Так, Лиссабонский договор полностью отменил упомянутые пункты статей 2 и 3 и, тем самым, немного прояснил правовой режим воздушного транспорта в ЕС.
С отменой двух указанных статей исчезает двусмысленность по поводу распространения правового режима Общего рынка на воздушный транспорт. Теперь упомянутая статья 100 ДФЕС не находится в противоречии с другими статьями Договора и позволяет сделать единственно возможный вывод об особом статусе правового регулирования воздушного транспорта, исходя из ее формулировки. Лишним тому подтверждением выступает статья 58 ДФЕС, устанавливающая, что свободное предоставление услуг в области транспорта регулируется положениями раздела, относящегося к транспорту (несмотря на общие положения о «четырех свободах» передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов).
Думается, несложно заключить, почему воздушный транспорт изъят из общего регулирования. Связано это в немалой степени с тем, что, как отмечает Б.Н. Топорнин, «в отличие от других общих «политик»...транспортная политика ЕЭС сформулирована не в столь определенных нормах. Г осударства- члены по разным причинам, в том числе по политическим, предпочли сохранить
национальный статус транспорта». К тому же, ввиду общественно значимой и публичной функции регулярных воздушных сообщений, повышенной опасности, больших финансовых и технологических затрат, воздушный транспорт традиционно относился к услугам, ответственность за которые несло государство. Более того, воздушное пространство - одно из измерений территории государства, которая, как известно, является одним из его ключевых признаков. В ее рамках государство обладает суверенитетом, возможное ограничение которого всегда являлось болезненной темой и не способствовало процессу европейской интеграции.
Таким образом, начиная с 1957 г. и до принятия трех пакетов либерализации на рубеже 90-х годов прошлого столетия, правовое регулирование воздушного транспорта на уровне ЕС практически отсутствовало, при том, что именно во второй половине двадцатого века гражданская авиация претерпевала наиболее бурное развитие.
В результате этого правового вакуума участники европейского авиатранспортного рынка были вынуждены на протяжении десятилетий по- разному толковать и «испытывать на прочность» положения Римского договора. Сегодня, конечно, ситуация совершенно иная, так как разработано и действует достаточно прогрессивное вторичное право ЕС. Более того, сформировался внутренний авиационный рынок и внешняя авиационная политика Союза.[28] [29] Подытоживая вышеизложенное, стоит отметить, что ранние шаги европейской интеграции в области воздушного транспорта, хоть и не были уверенными, но отражали действительность того времени. Первые учредительные договоры ЕС, безусловно, оказали большое и долгосрочное воздействие на дальнейшее формирование права ЕС в области воздушных перевозок, в результате которого была образована весьма прогрессивная нормативная база для деятельности современной гражданской авиации. Вместе с тем, как отмечает Л.М. Энтин, заявляемое Лиссабонским договором единство права ЕС пока является целью, которую предстоит достичь, а само «такое единство потребует еще серьезной доработки и отлаживания. Неясно, насколько такая полностью единая правовая система вообще возможна 30 в рамках ЕС, где ключевым элементом остаются суверенные государства».