Правовые основы взаимоотношений ЕС и России в области воздушных перевозок

Согласно данным Европейской Комиссии, более 50% всего российского пассажиропотока направлено в страны ЕС, а пассажиропоток между Россией и ЕС на начало финансового кризиса увеличился более чем на 40% по сравнению

с предыдущим пятилетием.

сотрудничества между России и ЕС необходимо комплексное всеобъемлющее авиатранспортное соглашение, которое напоминало бы соглашение, заключенное между ЕС и США в 2007 г. Прежде чем перейти непосредственно к анализу сотрудничества Европейского Союза и России на пути к заключению такого соглашения, хотелось бы коротко остановиться на действующей правовой основе сотрудничества.

Анализ Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС позволяет сделать вывод о весьма осторожном подходе сторон к вопросам воздушного транспорта, в некоторой степени напоминающем поверхностное регулирование вопросов воздушного транспорта в учредительных договорах ЕС. Так, в Соглашении сразу оговаривается, что специальные режимы, предоставляемые учреждаемым на территории одной стороны компаниям

~ ~ 235

другой стороны, не распространяются на воздушный транспорт.

Тем не менее, Соглашение содержит несколько положений, способных повлиять на дальнейшее развитие сотрудничества сторон по вопросам воздушного транспорта. Так, статья 43 Соглашения напрямую указывает, что «с целью обеспечения скоординированного развития транспорта между Сторонами, отвечающего их коммерческим потребностям, Стороны могут... заключить специальные соглашения об условиях взаимного доступа на рынки и предоставления услуг в транспортном секторе в той степени, в какой эти условия еще не охвачены настоящим Соглашением».^{[232] [233] [234] [235]}

Отдельная статья, посвященная вопросам транспортного сотрудничества, содержит редкие для Соглашения упоминания авиатранспортного сектора.

237

транспорта».

Указанные положения представляются весьма важными, поскольку играют двойную роль: с одной стороны, они способствуют пересмотру действующих двусторонних соглашений в области транспорта, а с другой, что еще более важно, они поощряют стороны к углублению сотрудничества и заключению всеобъемлющего авиатранспортного соглашения. Вместе с тем, на протяжении десятилетий действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, указанная статья 70, как, во многом и все Соглашение, не были реализованы. Это подчеркивает необходимость поиска прочной правовой базы для сотрудничества России и ЕС в области воздушного транспорта.

На сегодняшний день, отношения между двумя сторонами по вопросам воздушного транспорта преимущественно регулируются посредством двусторонних соглашений о воздушном сообщении, заключенных Российской

238

Федерацией со всеми государствами-членами ЕС за исключением Латвии. Как известно, круг вопросов, регулируемых данными соглашениями, не очень широк. Само закрепившееся в науке название данного рода соглашений «двусторонние соглашения об обмене коммерческими правами в регулярном международном воздушном сообщении»^{[236] [237] [238]} раскрывает основное их содержание.

В силу своего предмета, такого рода соглашения служат проверенной основой налаживания сотрудничества по вопросам воздушного транспорта. Однако они отнюдь не исчерпывают весь потенциал сотрудничества между такими крупными участниками международного рынка воздушных перевозок, какими являются ЕС и Россия. Потенциал этот безусловно существует. Как отмечает А.А. Баталов, Россия находится на перекрестке путей из Европы на Дальний Восток и в Юго-Восточную Азию, а российским авиаперевозчикам привлекателен европейский рынок.^[239]

Развитию сотрудничества ЕС и России по заключению всеобъемлющего авиатранспортного соглашения на протяжении десятилетий мешало разногласие сторон по поводу так называемых «сборов за транссибирские перелеты».

Данные свободы воздуха, некоммерческие по своей природе, тем не менее, в масштабе мирового авиатранспортного рынка могут играть весьма значимую роль, поскольку способны позволить перевозчикам, пользующимся правом транзитного полета над территориально большим государством сэкономить, не будучи вынужденными огибать его территорию. В то же время, каждое государство естественно стремится повысить конкурентоспособность собственных перевозчиков, а не иностранных, в связи с чем, такие крупные государства как Канада, Китай, Россия не заключили указанное Соглашение 1944 г., а предпочли урегулировать соответствующие вопросы на двусторонней основе.

Двусторонние соглашения, заключенные еще Советским Союзом с государствами-членами ЕС, предусматривали обязательство заключения назначаемыми сторонами перевозчиками пульных соглашений. Данные соглашения предусматривали равномерное деление авиакомпаний-партнеров по пулу совокупных доходов от эксплуатации указанных в соглашении авиалиний. Таким образом, авиакомпания, которая совершила большее число рейсов за определенный период нежели ее партнер по соглашению, компенсирует последнему разницу с тем, чтобы общий доход был распределен поровну.

Проблема заключается в том, что на маршрутах, соединяющих ЕС и страны Дальнего Востока, перевозчики Союза традиционно гораздо больше эксплуатировали соответствующие авиалинии, нежели Аэрофлот, который в те годы являлся частью государственного авиационного комплекса, а не частным юридическим лицом. В связи с этим за рубежом распространилось мнение, что соответствующие платежи фактически являются своего рода «роялти», оплачиваемому России за транссибирские перелеты иностранными авиакомпаниями.

В качестве основного правового аргумента необходимости изменения существующей ситуации соответствующие иностранные государства приводят мнение о том, что Россией нарушена статья 15 Чикагской конвенции, которая гласит: «Никакое Договаривающееся государство не взимает каких-либо пошлин, налогов или других сборов только лишь за право транзита через его территорию, или влета на его территорию, или вылета с его территории любого воздушного судна Договаривающегося государства или находящихся на нем

241

лиц или имущества».

С такой точкой зрения не согласны представители российской науки.^{[240] [241]} В соответствии со статьей 6 Чикагской конвенции у России есть полное право на ограничение иностранных перевозок над своей территорией. К тому же само российское государство в своих двусторонних договорах не требует никаких сборов с иностранных авиакомпаний, летающих через Сибирь. Такие требования закреплены в частных соглашениях между назначенными сторонами авиакомпаниями,^{[242] [243]} и хотя заключение этих соглашений обязательно по соответствующим двусторонним договорам, иностранные государства добровольно согласились на этот шаг. У них всегда есть возможность осуществлять полеты из Европы в страны Дальнего Востока через Арктику (полярный маршрут), либо в воздушном пространстве южных соседей России.

К тому же, как справедливо отмечает А.А. Баталов, сама уплата соответствующих платежей иностранными авиаперевозчиками обусловлена фактической ситуацией, при которой эти перевозчики больше эксплуатируют определенные авиалинии, нежели Аэрофлот. Если бы однако ситуация на рынке изменилась, и Аэрофлот начал бы преимущественно эксплуатировать соответствующие авиалинии, обязанность по уплате указанных платежей

244

возникла бы у него.

Однако, европейские государства, руководствуясь ясными экономическими мотивами улучшения конкурентоспособности собственных авиапредприятий, на протяжении десятилетий настаивали на отмене соответствующих платежей. Когда с 2000-х годов этот вопрос стали увязывать с вступлением России во Всемирную торговую организацию (ВТО), хотя в европейской литературе справедливо отмечается, что строго говоря, воздушные сообщения формально не включены в перечень услуг, регулируемых в рамках ВТО,^[244] началась работа по поиску определенного компромиссного решения.

Таким образом, в переговорах между Европейской Комиссией и Министерством транспорта РФ в 2004 г. по вопросам авиатранспортного сотрудничества двух сторон была озвучена идея о замене, по истечении переходного периода, действующей системы платежей новой системой, отличающейся транспарентными платежами, основанными на реальных издержках и подлежащих взиманию на недискриминационной основе.

Данная идея была в дальнейшем развита и закреплена в письменном виде в Протоколе по итогам саммита ЕС - Россия в Хельсинки в ноябре 2006 г. Приложение № 1 к протоколу «Согласованные принципы модернизации существующей системы использования транссибирского маршрута» (которые вступили в силу 1 января 2012 г.) включает следующие основные положения:

• Все платежи с 1 января 2014 г. должны быть основаны на реальных издержках, транспарентными, недискриминационными между иностранными перевозчиками и согласованными с положениями Чикагской конвенции;

• Положения двусторонних договоров между государствами-членами ЕС и Россией, требующие предварительного заключения пульных соглашений по транссибирским направлениям, должны быть отменены;

• Все новые объемы/маршруты сообщений, предоставляемые российской стороной в течение переходного периода, не будут обременены платежами и не потребуют заключения пульных соглашений;

• В качестве последствия искусственного ограничения перелетов, авиакомпании ЕС арендуют у Аэрофлота до 50% своих объемов/маршрутов сообщений в Китай или Японию;

• Текущие суммы с 2010 г. снижаются для определенных частей платежей.^[245]

Подытоживая вышеизложенное, хотелось бы отметить, что регулирование авиатранспортных отношений между ЕС и Россией множеством двусторонних договоров, имеющих узкий предмет, безусловно, не позволяет полностью раскрыть потенциал сотрудничества двух сторон. Для этого необходимо заключение комплексного соглашения с ЕС, которое бы позволило развить сотрудничество двух сторон по самим разным направлениям - совместное развитие и внедрение новых авиационных технологий, в том числе в области самолетостроения, модернизация и сближение аэронавигационных комплексов двух сторон, гармонизация стандартов безопасности и надежности полетов и т.п.

Долгое время главным препятствием заключения такого взаимовыгодного соглашения выступала проблема «сборов за транссибирские перелеты», в основе которой лежали правовые, экономические и политические разногласия сторон.

Однако такого рода разногласия, не позволяющие годами сдвинуть переговоры с места, не должны вызывать особое удивление. Рассмотренный выше переговорный процесс ЕС с США по авиатранспортным вопросам наглядно демонстрирует, насколько по сей день сложно государствам находить взаимовыгодные решения в сфере гражданской авиации, обладающей стратегическим значением для государств.

По итогам рассмотрения второй главы хотелось бы отметить несколько важных обстоятельств, характеризующих специфику регулирования данной области в рамках ЕС.

В результате принятия Регламентов № 2407/92, № 2408/92 и № 2409/92 Евросоюз начал создавать особое авиационное пространство, не имеющее аналогов в мире. Впервые в масштабе всего Союза к авиаперевозчикам предъявлялись единые требования, при удовлетворении которых они получали неограниченный доступ к внутренним воздушным линиям ЕС и эксклюзивное право эксплуатировать воздушные линии, на которых вводились обязательства по осуществлению общественно значимых перевозок. Несмотря на всю свою новизну, указанные регламенты достаточно быстро устарели и нуждались в совершенствовании.

Пришедший им на смену Регламент № 1008/2008 способствовал достижению главной цели - была заложена прочная основа для дальнейшего развития внутренней авиационной политики ЕС.

Новый Регламент носит передовой характер во многом благодаря пересмотренной системе надзора за соблюдением его положений. Авторы Регламента решили кардинально изменить систему, заменив последующий надзор превентивным контролем Европейской Комиссии. При условии эффективного и своевременного осуществления Европейской Комиссией своих контрольных полномочий, такого рода положения способствуют и обеспечению устойчивости всей системы норм Регламента № 1008/2008.

Развитие внутренней авиационной политики ЕС обеспечило защиту прав пассажиров на воздушном транспорте, определило основания ответственности авиаперевозчиков. Более того, при определении ответственности авиаперевозчиков государства-члены ЕС не только сумели активно повлиять на формирование международно-правовых актов в данной области, но и вовремя обнаружить уже устаревшие нормы. Это подтолкнуло европейского законодателя разработать вторичное право, содержащее целый ряд усовершенствованных положений, которые потом нашли отражение в международном воздушном праве.

Политика Союза в сфере воздушных сообщений имеет как внутреннюю, так и внешнюю составляющую, и полноценное развитие одной невозможно без сопутствующего продвижения другой. Параллельно с заключением соглашений о воздушных сообщениях между отдельными странами ЕС и третьими странами, которые противоречили европейскому праву, Евросоюз стал выстраивать собственную общую внешнюю политику в области воздушного транспорта.

Высокий уровень развития внутреннего авиационного рынка позволил ЕС уверенно выступать на международной арене и заключать на равных началах всеобъемлющие соглашения о воздушных сообщениях со странами, представляющими крупнейшие авиатранспортные рынки мира. Таким образом, несмотря на недостаточно определенную учредительными договорами собственную внешнюю компетенцию в области воздушного транспорта, активная деятельность ЕС на международной арене в краткие сроки превратила ограниченные отношения ЕС с третьими странами в разветвленную общую внешнюю политику Союза.

Решение спорных вопросов в отношениях России-ЕС во многом будет зависеть от готовности ЕС находить взаимовыгодные варианты сотрудничества с крупнейшими авиатранспортными рынками, одним из которых является российский рынок.