Содержание внешней авиатранспортной политики ЕС
С момента принятия вышеупомянутых решений Суда ЕС от 05 ноября 2002 г., всестороннее строительство внешней политики ЕС в сфере воздушного транспорта шло быстрыми темпами благодаря усилиям Европейской Комиссии.
На основании принятого ею Сообщения в марте 2005 г. в июне того же года были приняты заключения,[218] [219] которые устанавливали, что политика ЕС в сфере воздушного транспорта будет строиться по трем направлениям:• в рамках первого направления в упомянутые двусторонние соглашения о воздушном сообщении, заключенные государствами-
членами ЕС с третьими странами, будут вноситься изменения в целях приведения их в соответствие с правом ЕС;
• в рамках второго направления Европейский Союз и его государства- члены должны заключить всесторонние соглашения о воздушных сообщениях с отдельными третьими странами, которые будут касаться, в отличие от соглашений первого направления, не специфического круга вопросов, а широкого круга аспектов взаимодействия;
• в рамках третьего направления предполагалось создать, совместно с рядом соседних государств, не являющихся членами ЕС, Общее европейское авиационное пространство (ЕСАА - сокращение от англ. European Common Aviation Area).
Следует отметить, что хотя общим руководством всеми тремя
221
направлениями занимается одно и то же подразделение директората Европейской Комиссии по воздушному транспорту, работа над каждым из направлений по общему правилу носит самостоятельный характер и не зависит от продвижения остальных направлений.
После принятия рассмотренных судебных решений от 5 ноября 2002 г., возникла необходимость привести в соответствие с правом ЕС целый ряд двусторонних соглашений о воздушном сообщении. В большинстве случаев желаемый результат достигается путем замены несоответствующих праву ЕС статей вновь разработанными стандартными положениями.
Согласно данным Европейской Комиссии, свыше 1000 двусторонних соглашений c третьими странами уже пересмотрены. [220] [221]Идея о включении соседей ЕС (некоторых из них - потенциальные кандидаты на членство в Союзе) в общее авиационное пространство, на которое распространялось бы воздушное законодательство ЕС, привела к созданию ЕСАА. После разработки первого варианта текста многостороннего договора, представители Европейской Комиссии посетили третьи страны для оценки состояния их авиационных рынков и готовности присоединиться к общему пространству. За считанные недели после открытия для подписания, большинство третьих стран подписали договор уже к лету 2006 г. Для многих из этих стран, являющимися потенциальными кандидатами в члены ЕС, подписание договора показывало настроенность принять acquis communautaire в сфере воздушного транспорта. Для самого Европейского Союза распространение внутреннего авиатранспортного права на новые территории (без поднятия вопроса о его экстерриториальности) не только повысило конкурентоспособность и степень правовой защиты резидентов Союза на авиационных рынках соответствующих стран, но и послужило эталоном уровня сотрудничества, которого можно добиться во внешней политике в сфере воздушного транспорта. Наглядным примером общей выгоды многостороннего договора выступает рост объема авиасообщений: по состоянию на декабрь 2015
~ 223
г. прямые рейсы между двумя пунктами партнеров по соглашению удвоились.
Первое и третье направление внешней политики ЕС в области воздушного транспорта можно условно отнести к краткосрочным и среднесрочным задачам ЕС, по которым большая часть работы уже проделана. К долгосрочным задачам в области внешней авиатранспортной политики ЕС следует отнести ее второе направление, в рамках которого наблюдается более медленный прогресс. Однако именно заключение всеобъемлющих соглашений о воздушном сообщении в наибольшей степени развивает внешнюю политику ЕС в сфере воздушного транспорта, поскольку данными соглашениями обеспечивается [222] многостороннее регулирование взаимоотношений ЕС и его стратегических партнеров в авиатранспортной сфере.
7 декабря 2015 г. Комиссия объявила приоритетные направления дальнейшего развития авиатранспортного рынка ЕС, среди которых одно из главных мест занимает укрепление позиций авиаперевозчиков ЕС на наиболее быстро развивающихся рынках Азии и Ближнего Востока. Предлагается достичь указанную цель путем заключения новых всеобъемлющих согашений о воздушном транспорте с Бахрейном, Катаром, Кувейтом, Объединенными Арабскими Эмиратами, Оманом,224
Саудовской Аравией, а также с Арменией, Китаем, Мексикой, и Турцией.
В связи с этим, хотелось бы более подробно осветить наиболее продвинутый пример такого сотрудничества - взаимоотношения ЕС и США в данной области, служащий образцом для заключения в дальнейшем соответствующих соглашений с другими ключевыми авиационными партнерами ЕС.
Как указывалось выше, будучи пионером авиации в принципе, сложно недооценить лидерскую роль США в развитии, как самого воздушного транспорта, так и регламентации его правоотношений. Политика дерегулирования в США и последовавшая либерализация авиационного рынка в ЕС создали необходимые условия для более глубокого и всеобъемлющего сотрудничества двух сторон.
В рамках либерализированных рынков ЕС и США налаженная система двусторонних соглашений оказалась довольно анахроничной и неэффективной. Поэтому к моменту принятия Судом ЕС решений от 05 ноября 2002 г. в Европейском Союзе уже сами авиаперевозчики инициировали процесс поиска альтернативы двусторонним договорам, пользуясь поддержкой Ассоциации [223] европейских авиапредприятий (АЕА - сокр. от англ. Association of European Airlines), чьими членами они являлись.
Успех инициативы во многом зависел от влиятельности его сторонников, в связи с чем, большую роль сыграл авторитет АЕА. Ассоциация была создана в 1973 г., однако ее корни уходят в далекий 1952 год, когда главы Эр Франс, КЛМ Ройял Датч Эрлайнс, Сабена и Свисэйр собрались с целью проведения исследования об экономических трудностях, с которыми сталкиваются европейские авиалинии.
Доклад по данному вопросу привел к созданию постоянного органа в 1954 г. - Бюро по воздушным исследованиям, основной сферой деятельности которого стало исследование эффективности деятельности авиаперевозчиков, являвшихся членами бюро. И хотя из года в год, по мере развития авиатранспорта, данный орган стал принимать на себя и другие функции, деятельность Бюро всегда была связана с европейским авиационным рынком. В связи с этим в 1963 г. Бюро было переименовано в Европейское бюро по воздушным исследованиям, а в 1973г. оно было реорганизовано в225
Ассоциацию европейских авиапредприятий.
Не обладая регулятивными полномочиями, АЕА занимается представительством авиаперевозчиков (включая авиалинии из третьих стран) в Европе. В основном АЕА занимается отстаиванием экономических интересов ее членов в том, что касается расходов и эффективности авиаперевозок, но помимо этого, Ассоциация занимается и различными техническими вопросами. Ассоциация предложила создать Общую трансатлантическую авиационную зону, вскоре переименованную в Открытую авиационную зону - (ОАА - сокр. от англ. Open Aviation Area), в целях снятия территориального ограничения [224] членства.[225] Конечно, для достижения такого идеала, даже при взаимной заинтересованности всех сторон, потребовались бы годы, если не десятилетия.
В целях данного исследования представляется важным сравнить интересы сторон предполагаемого ОАА.
Очевидно, что Европейский Союз заинтересован в укреплении своих позиций на американском рынке воздушных перевозок, отличающемся большим пассажиропотоком и коммерчески привлекательными маршрутами. Благодаря широкому набору двусторонних соглашений с отдельными государствами-членами ЕС, США обеспечили себе доступ практически во все экономически привлекательные пункты на территории Европы. Однако после принятия решений Суда ЕС от 05 ноября 2002 г., интерес США оправдано возрос по мере распространении озабоченности тем, что многие из заключенных двусторонних соглашений потенциально могут быть денонсированы или изменены в менее выгодную для США сторону.
В результате, после продолжительных переговоров долгожданное авиатранспортное соглашение (более известное как «Договор об открытом небе») было заключено между ЕС и США и одобрено Решением Совета № 2007/339[226] от 25 апреля 2007 г., ознаменовав тем самым успешное завершение первой фазы имплементации проекта ОАА. Согласно Договору, на условиях взаимности авиакомпании ЕС могут: осуществлять полеты в США из любого европейского аэропорта, независимо от их национальности (США их признает в качестве европейских), а также количества таких полетов, эксплуатируемых воздушных судов, или маршрутов; устанавливать тарифы в соответствии с рыночными условиями; заключать соглашения о сотрудничестве. Договор также укрепил сотрудничество между двумя сторонами по вопросам безопасности, свободной конкуренции, государственной поддержки гражданской авиации, защиты прав потребителей и окружающей среды.
Тем не менее, по некоторым существенным вопросам сторонам не удалось договориться. Так, ЕС с начала переговоров настаивал, чтобы нынешний 25% предел возможного иностранного участия в авиакомпаниях США был снят. В ответ на неготовность американской стороны пойти на такой шаг ЕС установил ранее несуществовавший барьер участия в европейских авиакомпаниях на том же уровне, в целях соблюдения взаимности.
Другой спорный вопрос касался свободы доступа авиаперевозчиков двух сторон на авиатранспортные рынки друг друга. Во время переговоров Союз придерживался мнения, что авиаперевозчикам ЕС должен быть открыт внутренний рынок авиаперевозок по территории США, подобно тому как перевозчики США имеют право летать в любые страны ЕС. США, естественно, с такой позицией не могли согласиться в силу следующих причин.
Думается, что само сопоставление двух ситуаций как одинаковых, по крайней мере, с правовой точки зрения, ошибочно. Дело в том, что перевозка, осуществляемая авиаперевозчиком ЕС по территории США, является запрещенной каботажной перевозкой, в то время как перевозка, выполняемая авиакомпанией США между двумя пунктами на территории ЕС (не находящихся в одном и том же государстве-члене ЕС) затрагивает первые пять свобод воздуха и каботажной не является.
По всей видимости, предложение ЕС основывалось не на правовом определении каботажа, а на экономических соображениях. По многим параметрам оценки выгодности воздушных линий, включая пассажиропоток, его соотношение с длиной маршрута, развитость наземной инфраструктуры, территория всего Европейского Союза сопоставима с территорией США. В связи с этим, с точки зрения коммерческой выгодности для авиакомпаний, авиасообщение Рим - Лондон сопоставимо с маршрутом Лос-Анджелес - Сиэтл. Однако проблема заключается в том, что международное воздушное право не совпадает с экономическими реалиями в данном случае, и если в первом случае перевозка американским авиаперевозчиком квалифицируется как международное авиасообщение, эксплуатация второй воздушной линии авиаперевозчиком ЕС - чистый пример каботажа.
Учитывая все более частые призывы к пересмотру Чикагской конвенции и отмене статьи 7, ограничивающей каботажные перевозки, теоретически достижение соглашения по данному вопросу в будущем возможно. Однако представляется, что на практике этого не произойдет ввиду отсутствия реальной заинтересованности в этом сторон.
США не заинтересованы в получении доступа на каботажный рынок государств-членов ЕС, поскольку маленькие расстояния и пассажиропоток в целом ряде случаев не привлекают даже национальных перевозчиков этих стран (что требовало введения обязательств по осуществлению общественно значимых перевозок). Как отмечает Х.С. Рутгер Ян тое Лаер, хорошим свидетельством тому служит слабое использование пятой свободы воздуха при выполнении перевозок в страны ЕС по существующим ранее двусторонним соглашениям. Так, для авиакомпании Northwest продление рейса Детройт - Амстердам после посадки в Амстердаме до Мюнхена гораздо дороже, нежели
перевести пассажиров следующих в Мюнхен на код-шер рейс авиакомпании
228
KLM, которая сама эксплуатирует воздушную линию Амстердам - Мюнхен.
К тому же, на наш взгляд, в этом не заинтересованы ни все государства- члены ЕС, и особенно те из них, чья гражданская авиация отстает от авиации наиболее развитых членов Союза. В долгосрочной перспективе разрешенные американским перевозчикам каботажные перевозки по территории отдельных [227] государств-членов Союза привели бы к почти абсолютному доминированию более развитых американских перевозчиков на европейском авиационном рынке.
Очевидно, что, заключая договор об открытом небе, США продолжали, в видоизмененном виде свою проверенную на практике политику заключения двусторонних соглашений об открытом небе, многие из которых были под угрозой денонсации. Отсюда ясно, почему США в ходе переговоров пытались перенаправить дискуссии по спорным вопросам из сферы каботажа в область иностранного участия, по поводу разрешения спорных моментов которой они гораздо более оптимистичны.[228] Тем не менее, на случай неготовности в дальнейшем прийти к консенсусу по данному вопросу, ЕС сохранил за собой право выйти из Договора об открытом небе. Правда, о возможной реализации такого права уже не приходится говорить, в связи с успешным завершением пяти раундов переговоров и подписанием 25 марта 2010 г. протокола, вносящего изменения в договор 2007. Тем самым стороны перешли ко второму этапу ОАА.
По сравнению с Договором Протокол гораздо более подробно касается экологических вопросов, возникающих при осуществлении воздушных сообщений, вопросов авиационной безопасности; содержит положения, позволяющие авиаперевозчикам ЕС оказывать свои услуги государственным служащим США, положения о взаимном признании регламентационных мер (что чрезвычайно важно для создания ОАА), об усовершенствовании взаимодействия антимонопольных служб, регулирующих, в том числе, вопросы права конкуренции применительно к совместным предприятиям и авиационным альянсам, о трудовом положении работников в сфере воздушного транспорта.
Целый ряд положений Протокола нацелен на укрепление роли Совместного комитета, органа, созданного Договором 2007 г., в целях надзора за имплементацией его положений, а отныне ответственного и за сотрудничество по вопросам авиационной безопасности, управления воздушным движением, усовершенствования правового положения пассажиров.
При всей его значимости, необходимо отметить, что существенный вопрос увеличения порога иностранного участия в авиационных предприятиях США, на чем с самого начала переговоров настаивал ЕС, не был окончательно решен в Протоколе. Все, что удалось сделать на данном этапе - прийти к консенсусу о том, что данные ограничения должны быть ослаблены американской стороной, что повлечет взаимную меру со стороны ЕС.
В какой мере удастся добиться ослабления указанных ограничений, будет во многом зависеть от того, на какие уступки смогут пойти стороны. Представляется, что в отличие от крайне нецелесообразной меры отмены ограничения на каботажные перевозки со стороны США (именно так ее охарактеризовали специалисты в отчете Brattle Group), повышение предела иностранного участия в авиакомпаниях сторон - взаимовыгодная инициатива, нацеленная на поощрение взаимных инвестиций, которая рано или поздно будет реализована. Однако долголетнее развитие ОАА уже принесло плоды: сеть прямых сообщений расширилась на 30%, а пассажиропоток увеличился с 45
939
млн. пассажиров в 2004 г. до 52 млн. в 2014 г. [229] [230] [231] Подытоживая вышеизложенное, хотелось бы отметить, что переговорный процесс ЕС с США показал, насколько сложно достичь компромисса в таком чувствительном для сторон вопросе, как создание общего авиационного пространства. Чувствительным он был, прежде всего, для государств-членов ЕС, которые ради более значимых целей интеграции не только жертвовали традиционно суверенными полномочиями в области воздушного транспорта, но и ставили под вопрос свои собственные внешнеполитические достижения, вытекающие из двусторонних соглашений с крупными зарубежными партнерами. Будущие успехи авиационной политики ЕС во многом будут зависеть от сбалансированности и степени развития ее внутренней и внешней составляющих. Внешняя авиационная политика ЕС при всей молниеносности своего развития все еще недотягивает до уровня развитости внутреннего авиационного рынка Союза. Представляется, что баланс между ними будет достигнут по мере реализации концепции ОАА, для чего весьма важно не только применение на практике недавно достигнутого второго соглашения об открытом небе, но и снятие ограничений по иностранному участию в авиакомпаниях сторон. С этого момента можно будет говорить о качественно новом уровне развития авиационной политики ЕС. 2.2.3.