§1.3. Либерализация авиатранспортного рынка ЕС
Несмотря на предусмотренные Римским договором положения об общей транспортной политике и воздушном транспорте, эти нормы долгое время не получали должного развития во вторичном праве ЕС.
Вместе с тем, как справедливо отмечает Р.А. Касьянов, анализируя регулирование финансового рынка в ЕС, «поскольку сам законодатель отказался от закрепления специальных норм в учредительном договоре, то он вынужден принимать большое количество вторичных норм - директив, регламентов, - которыми пытается восполнить недостатки слабой правовой регламентации». Указывая, что вторичное право составляет основной массив норм европейского права, В.П. Малахов пишет о том, что «именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование Европейских Сообществ, институтов Европейского Союза и достижение целей, и решение задач, стоящих перед32
ним». [30] [31] [32] Причина бездействия институтов и органов ЕС кроется в незаинтересованности государств участвовать в интеграции авиатранспортного сектора, который обладает стратегическим значением для государств. Как отмечают С.Ю. Кашкин и П.А. Калиниченко, «долгие годы транспортная политика была в определенном смысле «ахиллесовой пятой» в деятельности ЕС. Даже притом, что соответствующие положения учредительного договора наделяли Сообщество компетенцией принимать решения в области транспорта, нормативных актов вплоть до середины 1980-х гг. принималось крайне мало, и сфера их действия была ограниченна. Причиной тому служила главным образом специфика транспортной инфраструктуры, ее важность для национальной экономики и отсюда - нежелание государств-членов осуществлять гармонизацию и унификацию правового режима транспортного сектора». И это, безусловно, право этих государств, поскольку как отмечает М.М. Бирюков, «вопросы уступки суверенных прав относятся к исключительной компетенции самих государств, являющейся той самой частью суверенитета, которую государства не передают на «общий суд»».[33] [34] [35] Однако именно на протяжении первых десятилетий после Второй мировой войны происходило наиболее бурное развитие гражданской авиации. В этой связи и с учетом законотворческой роли Совета ЕС в формировании правового регулирования воздушного транспорта Европейская комиссия направила в Совету программу возможного направления развития 35 общей транспортной политики. Было предложено сосредоточить усилия на уменьшении воздействия некоторых негативных факторов транспортной сферы, которые тормозили процесс интеграции. Однако, по прошествии шести лет, европейские авиаперевозчики продолжали терять позиции на международном рынке воздушных перевозок. Бездействие Совета ЕС вынудило Европейскую Комиссию еще раз к нему обратиться в 1967 г. и подчеркнуть необходимость срочного принятия мер для построения общей транспортной политики. Последовали и иные сообщения, сделанные Европейской Комиссией в 1971 и 1973 гг., однако Совет, в очередной раз, оставил их без внимания. Определенный сдвиг произошел в конце 70-х годов прошлого столетия. В первом[36] [37] из трех меморандумов Европейской комиссии по авиатранспортным вопросам констатировалась нецелесообразность простого распространения положений общей транспортной политики на авиационный сектор. Первый меморандум предусматривал четыре основные направления развития правового регулирования воздушного транспорта в ЕС: • создание сети, не затронутой национальными барьерами, в рамках которой услуги различным категориям пользователей предоставлялись бы эффективно и по более низким ценам без дискриминации; • обеспечение финансовой стабильности авиакомпаний, снижение их операционных затрат и увеличение производительности; • защита интересов рабочих авиакомпаний в контексте социального прогресса, включая свободный доступ к трудоустройству; • улучшение условий жизни общественности и уважение более 37 широкого спектра интересов Сообщества. Очевидно, что столь общие формулировки предлагаемых мер подчеркивали сложность выработки в тот период четкой концепции регулирования деятельности воздушных перевозчиков. Одновременно, приведенные формулировки отражали цели ЕС, что, пожалуй, на том этапе развития регулирования было более необходимо, нежели конкретные законодательные меры, требующие согласования интересов различных категорий участников европейского авиатранспортного рынка. 38 В 1984 г. последовал второй меморандум Европейской Комиссии. Характерно, что в отличие от первого меморандума, нацеленного на удовлетворение интересов различных групп участников авиатранспортного рынка, второй меморандум сосредоточил внимание на вопросах повышения конкурентоспособности авиационных предприятий ЕС на мировом рынке воздушных перевозок. Эта задача могла быть достигнута либо усилением уже действующего протекционистского режима, например, путем увеличения объема государственной помощи авиакомпаниям государств-членов ЕС, либо путем создания благоприятных условий на Внутреннем рынке, которые бы позволили перевозчикам самостоятельно развиваться в рыночных условиях и свободно конкурировать друг с другом. Отказ от первого пути и сосредоточение внимания на втором варианте является переломным решением Европейской Комиссии, определившим весь дальнейший процесс развития правового регулирования воздушного транспорта. Европейская Комиссия явно пошла по более сложному пути, воспротивившись удобной для государств-членов ЕС практике. [38] [39] Важно также подчеркнуть, что именно посредством привязки предстоящего правового регулирования воздушного транспорта к уже разработанной политике в области защиты конкуренции, Европейская Комиссия смогла привлечь внимание к общей проблеме авиатранспорта в ЕС. Было недопустимо, чтобы в отсутствие интеграционного регулирования, национальное воздушное право противоречило европейскому антимонопольному законодательству, регулирующему гораздо более широкую область - функционирование единого рынка. Несмотря на то, что два рассмотренных меморандума, так же как и предыдущие обращения к Совету остались без его внимания, их значение состоит в том, что многие меры, предложенные еще в начале 80-х годов, десятилетиями спустя нашли отражение во вторичном праве ЕС. Между тем, как справедливо отмечает Дж. Гох, такого рода бездействие Совета ЕС являлось проявлением трудностей преодоления жестких национальных транспортных политик, мешающих интеграции транспортной сферы. Поэтому построение общей транспортной политики требовало 40 вмешательства, стоящего над политическими интересами. Именно это и случилось когда Суд ЕС, в очередной раз, способствовал процессу интеграции в ЕС. Как совершенно справедливо отмечают специалисты, «динамизм права Сообществ находит отражение в характере истолкования этого права Судом ЕС, играющим определенную роль в разработке правовой доктрины Сообществ».[40] [41] [42] Обратимся к конкретному судебному решению. В деле Европейский Парламент против Совета Европейский Парламент обратился в Суд ЕС с иском о бездействии, в связи с непринятием Советом ЕС мер по построению общей транспортной политики, несмотря на многочисленные обращения Европейской Комиссии с предложениями. В ходе судебного процесса представители Европейского Парламента утверждали, что, несмотря на положительное заключение Европейского Парламента по целому ряду вышеперечисленных инициатив Европейской Комиссии, Совет ЕС сделал лишь незначительные шаги на пути построения общей транспортной политики. В письме от 21 сентября 1982 г., которое было направлено председателем Европейского Парламента в адрес Совета, также указывалось на необходимость принятия Советом незамедлительных мер по общей транспортной политике. Представители Совета, в свою очередь, утверждали, что к ответному письму в адрес Европейского Парламента был приложен отчет о предполагаемых мерах в области общей транспортной политики, а также комментарий относительно прогресса по инициативам Европейской Комиссии. Однако, по мнению представителей Европейского Парламента, анализ полученных от Совета документов не позволил сделать вывод о принятии Советом позиции по исследуемому вопросу, что и явилось причиной подачи иска. Суд ЕС постановил, что, хотя принятие общей позиции по вопросу транспорта входит в компетенцию Совета, свобода его усмотрения ограничена необходимостью и сроками установления общего транспортного рынка. В целом, резюмируя изложенное, можно утверждать, что данное судебное решение принадлежит к группе решений, сыгравших ключевую роль в дальнейшем развитии европейской интеграции. Как отмечает Г.П. Толстопятенко, «определяющее воздействие на применение права ЕС оказывает Суд путем толкования норм и установления запретов на действия, 44 несовместимые с принципами и целями учредительных договоров». Действительно, принятие Судом ЕС данного решения позволило «сдвинуть с мертвой точки» построение общей транспортной политики, что, в свою очередь, сделало возможным следующий ключевой шаг - начать либерализацию правового регулирования деятельности в сфере воздушного транспорта в ЕС. Поддержанная решением Суда ЕС, Европейская Комиссия обратилась к Совету ЕС с третьим меморандумом.[44] [45] В этом коротком документе, насчитывающем всего 11 страниц, Европейская Комиссия сконцентрировала свое внимание на вопросах свободной конкуренции и, прежде всего, на частных аспектах тарифного регулирования в области воздушных сообщений. В этот раз предложения Европейской Комиссии не остались без ответа Совета, который принял три пакета актов, ознаменовавших начало процесса либерализации в сфере воздушного транспорта в ЕС. В целях лучшего понимания этого процесса и его результатов, кажется целесообразным проанализировать прогресс в трех этапах, не останавливаясь на изучении отдельных актов. Акты трех пакетов зачастую последовательно друг друга заменяли и лишь создали условия для формирования комплексного правового регулирования в сфере воздушного транспорта, детально анализируемого в последующих главах. Отношения в сфере международного воздушного транспорта с 80-ых годов XX века стали меняться быстрее, поскольку воздушный транспорт стал к тому времени важным катализатором экономического и социального развития. Изначально американская авиационная промышленность была на качественно более высоком уровне по сравнению с европейской. Развитое авиастроение привело к массовому производству, как гражданских воздушных судов, так и военных транспортных судов, которые можно было быстро переоборудовать для использования в гражданской авиации. Повышенное предложение на авиационном рынке сопровождалось развитием новых и все более выгодных условий финансирования для закупок воздушных судов, в результате чего различные авиакомпании успешно развивались и осваивали не только национальный, но и международный рынок. По мере этого менялась и политика США в сфере воздушного транспорта. С принятием в 1978 г. Закона о дерегулировании авиакомпаний США, протекционистские меры в отношении национальных авиаперевозчиков, ограничивающие их дальнейшее развитие, отменялись с целью достижения экономического дерегулирования авиационной промышленности.[46] В результате, американские перевозчики за короткий срок значительно укрепили свои позиции практически повсеместно. Несколько иначе складывалась ситуация на европейском континенте. В Европе меньшие географические расстояния, а также весьма распространенное высокоскоростное железнодорожное сообщение, создавали трудности для развития европейских авиакомпаний, которые и так были несопоставимы с их американскими конкурентами. Американский рынок всегда славился большим спросом на авиаперевозки, в связи с чем исторически американские перевозчики концентрировались на обслуживании внутреннего рынка США, в то время как европейские авиакомпании ввиду нерентабельности непродолжительных внутренних рейсов больше обслуживали международные маршруты. Отсюда ясно, что, как только американские перевозчики начали осваивать рынок международных перевозок и тем самым вытеснять с него европейские авиакомпании, возникла необходимость восстановления европейских позиций на этих рынках и повышения конкурентоспособности европейских перевозчиков. В этих целях и были приняты три пакета актов по либерализации регулирования воздушного транспорта в ЕС, поскольку, как отмечает М.Л. Энтин, Европейский Союз «всегда заботился о повышении конкурентоспособности на своем собственном внутреннем рынке и на рынках других стран и регионов. Собственно говоря, ради этого общий рынок и 47 создавался». Принятый в 1987 г. первый пакет актов сыграл важную роль в сближении авиационной отрасли с правилами в области защиты конкуренции. В результате снятия некоторых важных протекционистских мер (прежде всего, в сфере тарифов на воздушные сообщения), был начат процесс интеграции отрасли и заложен первый камень на пути создания регионального авиационного рынка. Связано это также и с тем, что, как отмечает Б.Н. Топорнин, «переход к созданию единого внутреннего рынка существенно повысил интерес государств-членов к проблемам транспорта. Без его [47] [48] модернизации трудно было бы обеспечить свободу движения товаров, капиталов, услуг и лиц, а также соблюсти современные стандарты, касающиеся сроков перевозок, безопасности и сохранности грузов, удобств для 49 пассажиров». Важно отметить, что, в силу значимости принятия первых правил, единообразно регулирующих воздушный транспорт, и с учетом долгого процесса интеграции в данной области, европейский законодатель постарался не делать первый пакет слишком обременительным для государств-членов ЕС. Тем самым предусмотренные меры либерализации не касались действия всех пяти «свобод воздуха».[49] [50] В частности, права, предоставленные авиапредприятиям в отношении доступа к рынку и регулирующие ценообразование, были весьма ограниченными, в связи с чем, возникла необходимость принятия второго пакета либерализации воздушного транспорта в ЕС. Второй пакет[51] [52] предусмотрел несколько тарифных режимов для авиакомпаний ЕС, осуществляющих регулярные воздушные сообщения, и ввел полную либерализацию авиаперевозок с использованием третьей и четвертой свободы воздуха. К тому же, регламенты расширили возможность назначения нескольких авиакомпаний для эксплуатации авиалиний, углубили регулирование грузовых перевозок и распространили на них применение перечисленных нововведений. Это было весьма важной новеллой регламентов, особенно ввиду постоянно увеличивающегося объема и, следовательно, роли грузовых перевозок в общем объеме воздушных перевозок в Европе. Роль третьего пакета заключалась в закреплении принципов свободного ценообразования на воздушном транспорте, правил применения технических спецификаций для приобретения оборудования и обслуживания воздушного движения. Между государствами-членами ЕС была введена беспрецедентная либерализация воздушных перевозок.[53] [54] По мнению специалистов, это позволяет охарактеризовать третий пакет как компромисс между государствами-членами ЕС с либерализированными воздушными сообщениями (напр. Голландия, Соединенное Королевство), которые желали увидеть свои авиакомпании участвующими в конкурентном соперничестве, и теми странами, которые еще не успели либерализовать свой авиатранспорт (Германия, Греция, Италия, Испания, Франция).[55] Примечателен тот факт, что Совет ЕС учел все предложения Европейской комиссии, но сделал это в обратном порядке их поступления. Так, первый пакет актов коснулся именно вопросов тарифов на авиасообщения и вопросов свободы конкуренции на рынке воздушных перевозок, являвшихся предметом последнего, третьего, меморандума Европейской Комиссии. Комплексный же подход к регулированию ключевых аспектов воздушных перевозок, который характеризовал первый меморандум Европейской Комиссии, наблюдается лишь в третьем пакете актов Совета. Таким образом, наблюдалось движение от менее значимых для регулирования частных вопросов, к общим, что, на наш взгляд, помогло институтам и органам ЕС согласовать общую политику в сфере воздушного транспорта, не позволив государствам-членам ЕС далее притормаживать интеграционное строительство. Разнообразие видов принятых в рамках трех пакетов либерализации нормативных правовых актов вторичного права еще раз подчеркивает особенность и специфическую роль каждого вида актов вторичного права ЕС. Как отмечает Г.П. Толстопятенко, «особенность системы источников права ЕС заключается в том, что в процессе регламентирования различных направлений интеграционной политики предпочтение отдается тем правовым формам, которые являются наиболее эффективными для достижения конкретных целей».[56] [57] Сравнительный анализ политик дерегулирования в США и либерализации в ЕС не позволяет отдать предпочтение одной из моделей. С одной стороны, осуществление либерализации воздушного транспорта в ЕС посредством трехэтапного процесса, а не одномоментного изменения регулирования позволило избежать некоторых отрицательных последствий политики дерегулирования. Наряду с отмеченными достоинствами последней, столь единовременное и крупномасштабное изменение регулирования всей отрасли в США (впервые в послевоенное время были ограничены полномочия Комитета по гражданской авиации США по регулированию коммерческой авиации) не могло не повлечь за собой отрицательные последствия. Так, в науке отмечается, что внезапно предоставленная свобода доступа, прежде всего на американский рынок, привела к тому, что предложение превысило спрос, в связи с чем началась настоящая борьба собственных авиаперевозчиков за части 58 американского рынка. В этом отношении важно отметить и последовательность развития мер, принимаемых с целью либерализации регулирования воздушных перевозок в ЕС, которая имела большое значение в обеспечении плавного перехода на диаметрально противоположный подход к регулированию отрасли. Так, каждый последующий пакет только углублял основные направления либерализации (применение правил о защите конкуренции к транспортному сектору, регулирование ценообразования, регулирование доступа авиаперевозчиков на регулярные воздушные линии), о чем свидетельствуют даже схожие названия актов разных пакетов.[58] [59] С другой стороны, временная разница между мерами по либерализации со стороны ЕС и политикой дерегулирования в США снизила потенциальную значимость мер, принимаемых Европейским Союзом, ибо на протяжении чуть более десятилетия американские перевозчики имели возможность занять ведущие позиции на мировых рынках (в том числе и на рынке ЕС) без равного соперничества со стороны перевозчиков ЕС. В результате, меры, предпринятые Европейским Союзом, оказались менее эффективными, чем если бы они были приняты несколькими годами ранее. Вместе с тем, нельзя также упускать из вида трудности, которые возникают в результате приема новых государств-членов, когда становится все труднее согласовывать позиции в условиях постоянно растущего числа стран- участниц ЕС. В этой связи Г.П. Толстопятенко справедливо отмечает, что «многообразие юридических форм принятия решений свидетельствует о понимании учредителями договоров сложности проблемы создания механизма взаимодействия институтов ЕС и государств-членов».[60] Из приведенного анализа предпринятых Европейским Союзом поэтапных мер по либерализации регулирования в сфере воздушного транспорта видно, что данный процесс, начавшийся в качестве мер по усилению конкурентоспособности европейских авиакомпаний за счет постепенного ослабления государственного регулирования в пользу рыночных механизмов, заложил основы целостного совершенствования авиатранспортной отрасли. Хотя три рассмотренных пакета либерализации и не коснулись всех сфер воздушных перевозок, они способствовали ускорению интеграции в данной сфере. Как отмечают специалисты в области европейской интеграции, в ходе ее развития, «каждый этап знаменует собой расширение спектра целей и задач Сообществ и, как следствие, дальнейшее углубление интеграции. Вместе с тем, едва ли можно с уверенностью утверждать, что эти цели и задачи не будут скорректированы в ходе дальнейшей интеграции...».[61] Их большое значение заключается еще и в том, что они предоставили Союзу возможность по-иному взглянуть на перспективы воздушных перевозок, как в рамках самого себя, так и в отношениях с третьими странами. Данные меры обусловили возможность разработки массива вторичного права ЕС, направленного как на унификацию отдельных аспектов воздушных перевозок, так и на имплементацию новых международных достижений Европейского Союза в сфере гражданской авиации в право ЕС.