Либерализация правового регулирования воздушных сообщений в Африке и меры безопасности
Имеется тесная связь между экономическим регулированием и регулированием в сферах безопасности полетов и авиационной безопасности международного воздушного транспорта.
Конкуренция субрегиональных организаций развивается за рамками простого обмена коммерческими правами.
В контексте конкуренции субрегиональных организаций гармонизация действующих нормативных актов с международными стандартами не будет легко осуществима. Помимо трудностей гармонизации действующих нормативных актов с международными стандартами в области безопасности, существуют огромные проблемы в ходе контроля воздушного движения. «Благодаря, в основном, либерализации авиатранспортного сектора в Африке в течение ряда лет развитие становится все более динамичным, что вызывает рост объема перевозок»[190]. Так как африканское небо раздроблено с севера на юг и на западе, это требует увеличения количества органов, ответственных за управление воздушным движением. Остается нерешенным вопрос о дефрагментации воздушного пространства путем создания «африканского единого неба»[191]. Такая схема позволила бы потребителям африканского воздушного пространства противостоять проблемам задержек и решить вопросы безопасности. Диссертанту представляется необходимым провести реформу в организации воздушного движения путем разграничения африканского пространства на районы функциональных воздушных пространств, независимо от государственных границ, таким образом, чтобы оптимизировать воздушные трассы и относящиеся к ним операции. Важно создание функционального воздушного пространства несколькими государствами при сохранении за каждым из них своего суверенного воздушного пространства как части их территории.Безопасность полетов всегда была одной из важных задач в деятельности гражданской авиации и особенно в контексте либерализации.
ИКАО провела в марте 2003 г. Всемирную авиатранспортную конференцию «Проблемы и возможности либерализации».
Работа конференции завершилась принятием Декларации глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта, первый из которых гарантирует «обеспечение высокого и возрастающего уровня безопасности полетов и авиационной безопасности»[192] [193].Всемирные авиатранспортные конференции 1994 и 2003 гг. также признали, что, независимо от изменения механизмов регулирования, безопасность полетов и авиационная безопасность по-прежнему должны иметь первостепенное значение в развитии международной гражданской авиации.
В целях рассмотрения возникающих проблем и глобальных стратегий XXI в. ИКАО провела в феврале 2002 г. Конференцию по авиационной безопасности на уровне министров, а в марте 2006 г. - Конференцию генеральных директоров гражданской авиации по глобальной стратегии в сфере безопасности полетов. Все эти конференции свидетельствуют о важности безопасности в сфере
194
транспорта .
В то время как авиационная отрасль в глобальном масштабе может считаться сформировавшейся, следует признать, что в области безопасности все еще присутствует значительное неравенство, проявляющееся в отставании в данной области некоторых регионов Африки. Несмотря на такое неравномерное развитие некоторые государства и региональные блоки, совершенно не считаясь с различным уровнем развития регионов и с основными положениями Чикагской конвенции 1944 г., в одностороннем порядке принимают меры и вводят в действие нормы, которые негативно влияют на международный воздушный транспорт[194]. Доказательством этому служит «черный список» авиакомпаний, которым запрещены полеты в страны Евросоюза. Из 297 авиакомпаний в «черном списке» Евросоюза в 2014 г. фигурируют 148 африканских авиакомпаний. Более того, Евросоюз принял решение об ограничении доступа в свое воздушное пространство всех авиакомпаний из Либерии и Мозамбика[195] [196]. Запрет на полеты в страны Евросоюза можно рассматривать как неэкономический барьер в либерализации воздушных сообщений в отношении третьих стран. В Африке отмечается наибольшее количество авиационных происшествий в мире, на нее также приходится наименьший процент мирового объема воздушного движения, составляющий 3% от общего количества регулярных коммерческих полетов . Во многих странах Африки технические и технологические условия безопасности неприемлемы. Наземное оборудование, равно как и самолеты, являются очень старыми. Наиболее общими недостатками в области безопасности полетов в Африке, отмечаемыми Международной организацией гражданской авиации, являются : - отсутствие, неполнота или устаревшие законодательные рамки; - отсутствие или нехватка технических знаний, особенно в области осуществления полетов и летной годности; - недостаток финансовых средств; - в некоторых случаях отсутствие иерархии принятия решений и недостаточная организационная самостоятельность полномочных органов гражданской авиации. В связи с этим ИКАО создала в Африке 4 программы совместной разработки мероприятий по обеспечению безопасности полетов и поддержанию летной годности в процессе эксплуатации - «COSCAP»[197] [198]. Однако эти программы не скоординированы на уровне африканского континента. Для решения проблем безопасности необходимо создать Африканское агентство для обеспечения безопасности полетов по типу COSCAP. На рынке межафриканских воздушных перевозок действуют разные группы перевозчиков, которые руководствуются разными международными конвенциями, устанавливающими ответственность авиаперевозчика. Решение проблемы безопасности требует принятия мер на региональном уровне. Такие меры должны унифицировать регулирование вопросов ответственности авиаперевозчика, а также гарантировать защиту прав потребителей. Монреальская конвенция 1999 г., которая содержит ряд прогрессивных положений, должна быть ратифицирована всеми африканскими государствами[199]. Либерализация также сопряжена с определенными рисками в области авиационной безопасности и безопасности самого государства. Не исключается появление «удобных флагов»[200], снижение стандартов авиационной безопасности под влиянием коммерческих приоритетов. В ст. 6 «Решения Ямусукро» государства-участники подтверждают взаимное согласие о том, что всякое государство-участник вправе назначать несколько своих авиакомпаний и даже авиакомпаний другого государства-участника, уполномоченных осуществлять региональные авиаперевозки от своего имени, при условии, что эти компании удовлетворяют установленным требованиям. Как правило, каждое государство должно проверять авиакомпанию, которой выдает свидетельство эксплуатанта на перевозки, но практика показывает, что многие государства отклоняются от такой обязанности либо у них нет возможности осуществлять сертификацию авиапредприятий. Недавние конфликты в Африке случились в странах, в которых дорожные инфраструктуры не сильно развиты и часто отсутствует выход к морю. Таким образом, воздушный транспорт является ключевым элементом передвижения гражданских товаров, но также и военных средств и персонала[201]. ООН заявила, что во время войны в Анголе воздушный транспорт был главным средством пополнения запасов сил UNITA. Было также установлено, что в 2005 г. 80% касситерита стоимостью 150 млн долл., добытого в зонах конфликтов на востоке Демократической Республики Конго, транспортировалось компаниями грузовых авиаперевозок[202]. Причастность авиакомпаний к незаконной торговле оружием и доставке других дестабилизирующих товаров (таких как наркотики или кровавые алмазы) способствует продолжению конфликта[203]. Следовательно, безопасность деятельности авиакомпаний должна рассматриваться тщательным образом. Однако эта проблематика редко обсуждалась на уровне региональных организаций, отвечающих за воздушный транспорт в Африке. Доставка гуманитарной помощи воздушными путями стоит каждый год миллионы долларов, но до настоящего времени уделялось мало внимания потенциальным опасностям, таким как предоставление контрактов авиакомпаниям, которые способствуют разжиганию конфликтов. Многие авиакомпании грузовых перевозок считают, что «Business is business» («Бизнес есть бизнес»). Не имея сдерживающих нормативных преград, авиаперевозчики ради получения коммерческой выгоды могут пренебречь этическими критериями. Они обычно не придают значение факту, что клиент был из неправительственной организации или коммерческим лицом, доставляющим руду с незаконной шахты. Между тем знания о деятельности этих компаний сектором гуманитарной помощи часто ограничены, и из-за этого кредиторы настаивают на необходимости выбирать самую низкую цену, оставляя специалистам по логистике мало возможностей для переговоров вокруг этичных вопросов. Споры об этичности тех или иных перевозок товаров обсуждались, но зачастую стороны больше интересовало, как изготовлены товары, а не как они транспортируются. Проект «Ethical Cargo» , инициированный Международным научно-исследовательским институтом по исследованию проблемам мира в Стокгольме (Швеция), надеется привлечь внимание к сектору транспорта. Это исследование также показывает, что организации гуманитарной помощи и по поддержанию мира, которые действуют в Африке, постоянно сталкивались с высоким риском, предоставляя контракты африканским авиакомпаниям грузовых перевозок, заинтересованным в поставке дестабилизирующих товаров. Это одновременно вызвано интересом авиакомпаний, которые пользуются преимуществами, определенными «Решением Ямусукро» в области либерализации воздушного сообщения в Африке. Авиакомпании, заинтересованные в поставке дестабилизирующих товаров, имеют возможность использовать преимущество либерализации воздушных сообщений, глобализации и недостатки африканских государств в области безопасности. Как только авиакомпания отмечена в списке запрета перевозок внутри воздушного пространства одного африканского государства по причинам безопасности или к ней применены санкции, связанные с незаконной торговлей оружием, ее часто переименовывают. Такой тип авиакомпаний также часто прибегает к оффшорным банковским счетам для того, чтобы скрыть свою финансовую деятельность, или же самолеты регистрируют под «удобным флагом». Все это крайне затрудняет их обнаружение. По этой причине возникает необходимость в разработке механизма, похожего на проект «Ethical Cargo» на Африканском континенте. Этот механизм должен позволить сохранить связи между авиапредприятием и назначающим государством в целях предотвращения появления «удобных флагов» и обеспечения безопасности полетов, авиационной безопасности и этического ведения бизнеса. «Решение Ямусукро», регулирующее деятельность коммерческого воздушного транспорта исключительно в африканском небе, имеет своей целью создание условий для развития надежного и качественного африканского авиатранспорта в ответ на вызовы интеграции. Поэтому его единственным результатом не может стать только либерализация. Его авторы должны постоянно держать в уме конечную цель - создание на Африканском континенте успешно функционирующего воздушного транспорта, предоставляющего услуги на уровне международных стандартов (качество выполнения, тарифы, безопасность, надежность, регулярность и т.д.). 3.5.