§1.4. Становление правового регулирования аэронавигации в ЕС
Если правовое регулирование воздушных перевозок касается авиаперевозчиков и прочих частных лиц, осуществляющих деятельность, которая может затрагивать интересы государств, что тормозило интеграцию соответствующей сферы, то правовое регулирование аэронавигации преимущественно затрагивает именно государственные интересы.
Основные участники здесь (различные аэронавигационные службы) являются государственными структурами или тесным образом с ними связаны, а регулирование аэронавигации касается воздушного пространства - одного из основных измерений государственной территории и пространственных границ его суверенитета. В связи с указанным, несложно представить, почему становление правового регулирования аэронавигации на уровне ЕС шло еще более медленными темпами, нежели формирование правового регулирования воздушных перевозок и только с начала двадцать первого века стало носить многосторонний, комплексный характер.Парижская конвенция об аэронавигации 1919 г. стала одним из первых международных договоров, посвященных вопросам аэронавигации. Ее участниками стали 38 европейских государств. Хотя она собой представляла относительно небольшой документ, для своего времени Конвенция являлась, безусловно, прогрессивным актом, впервые определившим многие важные понятия воздушного права.[62]
Несмотря на согласие всех участников о том, что воздушное пространство над открытым морем и ничейной территорией является свободным и открытым для всех, до заключения упомянутого международного договора в науке существовали различные теории относительно статуса воздушного
пространства над территорией государств.[63] Одни считали, что воздушное пространство абсолютно свободно;[64] другие полагали, что, по аналогии с правовым режимом территориальных вод, у каждого государства должен быть принадлежащий ему пояс «территориального воздуха», над которым уже находится свободное для полетов всех пространство.[65] Третьи включали все воздушное пространство над государством в состав его территории,[66] в то время как четвертые также придерживались этой точки зрения, но при этом считали, что право мирного пролета через воздушную территорию государств должно быть предоставлено гражданским воздушным судам иностранных государств.[67]
И хотя ученые-правоведы жестко отстаивали свои точки зрения (особенно напряженной оказалась борьба между французской теорией абсолютной свободы воздуха и британской теорией государственного суверенитета),[68] Первая мировая война показала насколько важно обеспечение безопасности государства при регулировании режима использования воздушного пространства над ним.
Неудивительно, что после окончания Первой мировой войны, при кажущейся невозможности всех участников переговоров прийти к единому мнению, в Парижской конвенции 1919 г. впервые было установлено, что «...каждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом в
отношении воздушного пространства, находящегося над его территорией». При этом в статье 2 указывалось, что «каждое Договаривающееся Г осударство в мирное время предоставляет право мирного прохода над своей территорией воздушным судам других Договаривающихся Государств...» .
Отсюда видно, что весьма удачно найденная компромиссная формулировка удовлетворяла интересы большинства участвующих в Конвенции государств, но при этом достаточно жестко препятствовала государствам, не являющимся участниками Конвенции, пользоваться ее разработками. Во избежание различного толкования статьи 2, статья 5 Конвенции устанавливает, что «за исключением случаев специального временного разрешения, ни одно Договаривающееся Государство не разрешит полет над своей территорией воздушного судна, не обладающего национальностью Договаривающегося Государства» .
Помимо вопросов правового статуса воздушного пространства, Конвенция посвятила отдельную главу вопросам национальности воздушного судна, которые были настолько хорошо разработаны,[69] [70] [71] [72] [73] что до сих пор находят свое отражение в национальных источниках воздушного права государств- членов ЕС. Рассматривая и вопросы выдачи свидетельств о летной годности воздушных судов, Конвенция лишь устанавливала обязательные требования к информации, которая должна быть предоставлена для выдачи свидетельств о летной годности, оставляя за государствами регулирование инспекции судов, процедуры и оформление свидетельств о летной годности. При этом, как считают Шоукросс и Бьюмонт, «примечательно, что хоть Конвенция не проводит различия между воздушными судами и беспилотными самолетами, международные полеты последних, в отсутствии специального 74 предварительного разрешения, ею запрещались. Успешность Парижской конвенции сложно недооценить. Разработки в области статуса воздушного пространства нашли свое место в ряде последующих международных договоров, таких как Иберо-Американская конвенция об аэронавигации 1926 г., Панамериканская конвенция о коммерческой авиации 1928 г., Буэнос-Айресская конвенция 1935 г., Бухарестская конвенция 1936 г., Земанское соглашение 1937г.,[74] [75] а сама Парижская конвенция послужила образцом для разработки Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. Вместе с тем, главные достижения Конвенции 1919 г. в области правового регулирования воздушного пространства над государствами породили еще больше новых вопросов. Главный из них, до сих пор не зафиксированный в каком-либо международно-правовом акте, касался высотных границ воздушного пространства. Изначально считалось, что государственный суверенитет простирается бесконечно, но такое толкование позже подлежало пересмотру ввиду открытий в космической сфере и необходимости ее правового регулирования. Поскольку воздушное право и космическое право оперируют своими понятиями и основаны на различных принципах,[76] тем сложнее выработать единую позицию относительно верхнего предела воздушного пространства. Вопрос дополнительно усложняется существующим конфликтом интереса государств в установлении высотного предела воздушного пространства, продиктованного соображениями осуществления контроля в целях обеспечения безопасности и интереса международного сообщества, требующего установления низкого предела, мотивированного принципом свободы 77 космического пространства. При этом серьезных попыток урегулировать этот вопрос в национальном праве европейских государств тоже не наблюдалось. Соединенное Королевство, например, подтверждая, что национальный суверенитет применяется к воздушному пространству, констатирует, что не существует установленной высоты, на которой воздушное пространство прекращается, и начинается открытый космос. Ученые-правоведы Л. Липсон и Н. де Б. Катценбах еще в середине прошлого столетия указали на целесообразность установления верхнего предела воздушного пространства не ниже существующего на тот момент уровня полетов воздушных судов и не выше уровня самой низкой орбиты спутников.[79] [80] Такие, безусловно, логичные рассуждения не внесли определенности в поиск решения, поскольку оставался весьма широкий пояс пространства (как указывали Ф.Ц. Джессоп и Х.Дж. Таубенфельд, от 25 до 90 миль над уровнем моря), в котором должна была проводиться делимитация воздушного и космического пространств. Это позволило другим авторам предложить свои концепции о том, что между верхним пределом воздушного пространства, в котором действуют аэродинамические подъемные силы и нижним пределом космического пространства следует признать существование промежуточного пространства, обозначаемого мезосферой, в которой должен действовать о і особый правовой режим. Тем не менее, наиболее целесообразной идеей, удовлетворяющей как соображениям национальной безопасности государств, так и интересам международного сообщества в прогрессивном развитии космического права явилась советская инициатива, представленная на рассмотрение Комитету по мирному использованию космического пространства ООН еще в конце 70-х годов двадцатого века. Смысл этой концепции, которая хоть и не была закреплена в международно-правовых актах, но ввиду своей популярности стала обычно-правовой нормой международного права, состоит в установлении нижнего предела условного космического пространства на высоте 100 - 120 км над уровнем моря (без особого правового закрепления мезосферы). Заключенная в 1944 г. Конвенция о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция) заменила Парижскую конвенцию и другие упомянутые международные договоры, разработанные на ее основе. Примечательно, что Чикагская конвенция, унаследовав положение о суверенитете государств над их воздушным пространством у Парижской конвенции 1919 г., в отношении воздушных сообщений не стала следовать унифицированному подходу последней, которая не классифицировала такие сообщения. Во второй главе Чикагской конвенции воздушные сообщения сразу разделяются на нерегулярные и регулярные, что напрямую влияет на спектр прав использования воздушного пространства иностранного государства при осуществлении таких сообщений. [81] [82] Дело в том, что, в соответствии со статьей 5 Чикагской конвенции, воздушные суда государства-члена, не являющиеся воздушными судами, занятыми в регулярных международных воздушных сообщениях, имеют право осуществлять полеты на территорию других государств-членов или транзитные беспосадочные полеты через их территорию и совершать посадки с некоммерческими целями без необходимости получения предварительного разрешения (и при условии, что государство, над территорией которого осуществляется полет, имеет право требовать совершения посадки). В этом и заключается практическое обоснование классификации воздушных сообщений с аэронавигационной точки зрения на две группы: если нерегулярные воздушные сообщения могут осуществляться без получения предварительного разрешения, то для регулярных воздушных сообщений, хоть, и установлены свободы воздуха, всегда действует разрешительный порядок. Несмотря на это, сегодня, на практике, многие государства все-таки устанавливают разрешительный порядок при осуществлении иностранными воздушными судами нерегулярных воздушных сообщений над их территорией, тем самым расшатывая основополагающие разработки Чикагской конвенции. Такого рода разрешение обычно запрашивается до совершения полета и оформляется в упрощенной форме (по сравнению с регулярными полетами), а иногда применяется уведомительный порядок, в соответствии с которым осуществление нерегулярных воздушных сообщений допускается по диспетчерскому разрешению. Что же касается регулярных воздушных сообщений, то обязательный разрешительный порядок предлагается государствам оформить по стандартной форме двусторонних соглашений о воздушных сообщениях, заключенных многими государствами-членами ЕС с третьими странами и пересматриваемых [83] в рамках первого направления внешней политики ЕС в сфере воздушного 84 транспорта. Не останавливаясь на трех основных принципах международного воздушного права, закрепленных в Чикагской конвенции, хотелось бы отметить, что уже структура воздушного пространства раскрывается в 18 Приложениях к конвенции. В них содержатся Стандарты и рекомендованные практики (SARPs от англ. Standards and Recommended Practices) Международной организации гражданской авиации (ИКАО), которые охватывают все технические и операционные аспекты осуществления полетов и совершенствуются Аэронавигационным бюро ИКАО. Некоторые положения SARPs далее уточняются в Процедурах для аэронавигационных служб (PANS от англ. Procedures for Air Navigation Services), которые охватывают эксплуатационные практики и материалы, слишком подробные для включения в качестве SARPs, но углубляющие общие положения SARPs по вопросам аэронавигации; Региональных дополнительных процедурах (SUPPs от англ. Supplementary Procedures), которые по своим характеристикам весьма напоминают PANS, но в отличие от последних действуют не в глобальном, а в региональном масштабе;[84] [85] [86] а также Инструктивной документации, которая дополняет SARPs и PANS и нацелена на облегчение их имплементации. Этот постоянно модернизируемый правовой массив позволил на современном этапе дальше совершенствовать аэронавигацию через проекты типа «Единое европейское небо». Подытоживая вышеизложенное, следует отметить, что, хотя формирование правового регулирования аэронавигации на уровне ЕС шло еще более медленными темпами нежели интеграция регулирования воздушных перевозок, в этом не существовала столь скорая необходимость. Дело в том, что в отличие от национального правового регулирования воздушных перевозок, где доминировали различные по своему содержанию двусторонние соглашения, правовое регулирование аэронавигации в государствах-членах ЕС меньше нуждалось в гармонизации, поскольку эти страны являлись участниками большинства соответствующих многосторонних международных договоров. Как отмечают Шоукросс и Бьюмонт, «большая часть норм внутригосударственного воздушного права многих государств непосредственно воспринята из международных конвенций, участниками которых являются их правительства и постановлениям которых соответствующим образом придана 87 обязывающая сила их внутренним законодательством». Такое положение дел обеспечило довольно высокий уровень единообразия правового регулирования аэронавигации в государствах-членах ЕС, что позволило в последние десятилетия сконцентрироваться на долгосрочных проектах модернизации регулирования аэронавигации в масштабе всего Европейского Союза, и даже всего европейского континента, без необходимости принятия предварительных мер по гармонизации законодательства государств-членов ЕС. [87]