§1.5. Соотношение международного права и права ЕС в области правового регулирования воздушных перевозок и аэронавигации
Правовое регулирование воздушных перевозок и аэронавигации в международном праве и праве ЕС имеет много точек соприкосновения. Пояснение того, каким именно образом и в какой мере международное право и право ЕС влияют друг на друга в указанной области, представляется важным для последующей оценки достижений Европейского Союза в совершенствовании собственного правового регулирования.
Как пишет М.М. Бирюков, «очевидно, что европейское право возникло на основе учредительных договоров, образовавших европейские сообщества. Учредительные акты, образующие источник первичного права сообществ, являются международными договорами... Таким образом, европейское право
своим происхождением, прежде всего, обязано международно-правовым
88
установлениям».
Для начала представляется важным отметить ярко выраженный международный характер воздушного транспорта. Коммерческая гражданская авиация получила большую популярность именно благодаря возможности доставки пассажиров и грузов из одного государства в другое за наиболее короткое время. Многие маршруты явились прибыльными и стали регулярными воздушными сообщениям именно ввиду международного характера авиаперевозки.
Разработка комплексной внутренней политики ЕС в сфере воздушных перевозок не могла бы достичь той меры развития в изоляции, без учета международной практики. Так, например, основной импульс либерализации [88] регулирования воздушного транспорта в ЕС был дан проводимой политикой дерегулирования авиатранспорта в США.
Столь масштабные смены механизмов регулирования авиатранспортной отрасли в региональном масштабе привлекли внимание международного сообщества к проблеме сдерживающего влияния традиционных механизмов регулирования воздушного транспорта на его развитие. В результате,
необходимость в глобальной либерализации регулирования воздушных сообщений была сначала отмечена на Всемирной авиатранспортной конференции, проведенной в Монреале в 1994 г., а потом стала и предметом Всемирной авиатранспортной конференции 2003 г.
на тему «Проблемы и возможности либерализации», организованной ИКАО.Нередко, на практике, встречается и обратная тенденция. Так, формирование единой внешней политики ЕС в авиатранспортной сфере привело к пересмотру старых и заключению новых соглашений о воздушном транспорте всеми странами, желающими сотрудничать с Союзом. К тому же, наиболее прогрессивные нормы права ЕС влияют на поведение международного сообщества в целом. Например, совершенствование режима ответственности во вторичном праве ЕС привело к принятию аналогичных правил на международном уровне, что, в свою очередь, облегчило присоединение ЕС к Монреальской конвенции 1999 г.
Соответственно, следует отметить, что неотъемлемый международный характер воздушного транспорта обусловил формирование комплексного правового регулирования воздушных перевозок и аэронавигации сначала на международном уровне. Таким образом, в отличие от целого ряда отраслей права, которые формировались сначала на национальном уровне, и лишь затем их отдельные правила закреплялись в международных актах, нормы воздушного [89] права сначала были сформированы на международном уровне и только потом внедрены в национальное право.
В силу развитости авиационной промышленности в европейских странах, эти страны приняли активное участие в разработке основополагающих международных договоров в области воздушного транспорта. Благодаря дальнейшему участию во многих из этих договоров подавляющего большинства стран мира, разработанное в немалой степени европейскими странами правовое регулирование воздушного транспорта стало применяться практически во всех уголках мира. Поэтому неудивительно, что к моменту построения общей политики ЕС в области воздушного транспорта, национальное законодательство, а, соответственно, и европейский законодатель, во многом основывались на нормах международного права, ибо, как отмечает М.М. Бирюков, «в сообществах международное право является частью
коммунитарного права и обе системы оказывают влияние друг на друга».
Тесное взаимодействие международного права и права ЕС в регулировании воздушного транспорта наглядно иллюстрируется Ю.Н. Малеевым, рассматривающим предмет европейского транспортного права: «Договоры европейских государств между собой и с третьими государствами, в том числе по вопросам транспорта, относятся к общему международному праву и с позиций науки международного права не могут быть отнесены к собственно европейскому праву (праву ЕС). В то же время международные договоры Европейских Сообществ и Европейского Союза с третьими государствами (в том числе по вопросам транспорта) образуют особую группу источников европейского права, называемых «внешними». Их правовой режим определяется в значительной мере нормами общего международного права. Но только «в значительной мере». Специфика международных договоров, заключаемых Сообществами, состоит в том, что их нормы не могут [90] противоречить учредительным договорам Сообществ. В этом плане, с позиций науки европейского права, нельзя не обращаться к нормам последних, чтобы правильно понять тот институт, который (в данном случае) называется
91
европейским транспортным правом».
В этой связи хотелось бы проанализировать взаимно оказываемое влияние европейского и международного права на регулирование вопросов воздушного транспорта на примере ответственности авиаперевозчиков, поскольку именно в данной области совершенствование правового регулирования шло наиболее быстрыми темпами.
Международно-правовое регулирование вопросов ответственности авиакомпаний за выполняемые воздушные перевозки берет свое начало с 1929 года, когда в Варшаве была подписана Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (Варшавская Конвенция). Данная Конвенция, ратифицированная 152 государствами-
членами, среди которых все члены ЕС, впервые в воздушном праве в глобальном масштабе установила виновную ответственность воздушного перевозчика за смерть или телесное повреждение пассажира, за порчу или утрату груза, багажа, ручной клади или опоздание при перевозке.
Основным обстоятельством, влекущим применение Конвенции, является международный характер перевозки. Согласно Конвенции, перевозка считается международной, если место отправления и место назначения, вне зависимости от наличия в перевозке перерыва или перегрузки, расположены на территории двух государств-участников, либо на территории одного и того же государства- участника, если остановка предусмотрена на территории другого государства, даже если это государство не является участником Конвенции.[91] [92] [93]
В силу ряда вышеотмеченных характеристик европейского воздушного транспорта, основная доля авиаперевозок в рамках ЕС - международные воздушные перевозки, регулируемые положениями Варшавской конвенции, а некоторые из наиболее загруженных в мире воздушных линий (соединяющие Соединенное Королевство с континентальными государствами-членами Союза) находятся именно в ЕС.
Установив, что предметом ее регулирования являются международные перевозки, Конвенция посвятила отдельный раздел воздушно-перевозочным документам (к которым относятся авиатранспортная накладная, пассажирский билет и багажная квитанция). Ввиду того, что они играют важную роль подтверждения заключения договора воздушной перевозки, Конвенция установила широкий перечень требований, которым эти документы должны соответствовать, чтобы претендовать на статус воздушно-перевозочных,[94] а также порядок сопровождения ими процесса перевозки.
Важнейшее значение Конвенция отводит положениям об ответственности авиаперевозчика. Помимо собственно установления принципа виновной ответственности перевозчика,[95] Варшавская конвенция установила и пределы имущественной ответственности авиаперевозчика (которые потом были в два раза увеличены Гаагским протоколом 1955 года[96]).
Конвенция, однако, не охватывала довольно распространенные, в том числе в рамках Европейского Союза, случаи, когда авиаперевозка фактически выполняется лицом иным, чем авиаперевозчик, с которым был заключен договор перевозки.
К тому времени набирали популярность схемы аренды воздушных судов с экипажем, при которых одно лицо организовывало перевозки и оформляло соответствующие договоры с пассажирами или грузоотправителями, но ввиду отсутствия собственных самолетов, оно арендовало воздушные судна вместе с экипажем у другого перевозчика, который фактически осуществлял перевозку. Соответственно, было важно заполнить пробел в правовом регулировании ответственности и не допустить возможность злоупотребления правом в указанных случаях.97
Это привело к принятию в 1961 г. Гвадалахарской конвенции, установившей правило, согласно которому, потерпевший вправе предъявить требования, как к договорному, так и фактическому перевозчику, которые носят солидарную ответственность в случае ненадлежащего осуществления перевозки, повлекшей вред. Вместе с тем, как отмечает Н.Н. Остроумов, фактическому перевозчику заключение Гвадалахарской конвенции позволило пользоваться ограничениями ответственности, установленными Варшавской
98
конвенцией и изменяющими ее актами.
К 1970 годам пересчет давно вышедшего из оборота франка Пуанкаре, который использовался в качестве расчетной единицы в Варшавской конвенции, в валюты различных государств, становился весьма
обременительным на практике. В связи с этим, в 1975 году в канадском городе Монреале были подписаны четыре Протокола,[97] [98] [99] изменившие единицу расчетов в Варшавской конвенции и двух актах, которые изменяли пределы ответственности в ней, а также введшие принцип объективной ответственности перевозчика в Варшавскую Конвенцию.
По мнению специалистов, несмотря на тот факт, что Варшавская конвенция не нова, она отлично функционирует, когда речь идет о грузовых перевозках.[100] Вместе с тем отмечается, что «Варшавская система» документов весьма сложна и громоздка в силу различного по составу круга государств- участников разных документов системы, в результате чего она малоэффективна, когда речь идет о пассажирских перевозках.[101]
Так, например, Австрия является участником Варшавской конвенции, измененной Гаагским протоколом, а также Гвадалахарской конвенции, но не является участником ни одного из Монреальских протоколов, в то время как Дания является участником всех вышеупомянутых актов, а Бельгия - всех, за исключением первого и второго Монреальских протоколов. В связи с этим на практике возникали случаи, когда на пассажиров, летающих на одном и том же воздушном судне, но в разные страны, применялись различные правила ответственности перевозчика.
Недопустимость создаваемой таким образом дискриминации в правовом положении пассажиров различных государств- членов Европейского Союза оказала большое влияние на формирование права ЕС в данной области.К тому же, в середине девяностых годов двадцатого века появились соглашения, которыми сами перевозчики договорились снять ограничения их ответственности, установленные документами Варшавской системы. В качестве примера можно привести разработанное по инициативе японских авиаперевозчиков и заключенное в 1995 г. Соглашение Международной ассоциации воздушных перевозчиков (ИАТА) об ответственности при перевозке пассажиров.[102]
Несмотря на тот факт, что подобного рода соглашения не являлись международными договорами, содержащими императивные нормы права, осознание самими авиаперевозчиками необходимости перемен в правовом регулировании вопросов ответственности, отвечающих современному уровню развитости воздушного транспорта, дало дополнительный стимул европейскому законодателю.
В результате, деятельность институтов и органов ЕС привела к принятию 17 октября 1997 г. Регламента Совета об ответственности авиаперевозчиков за несчастные случаи (далее - Регламент № 2027/97), впервые установившего общеобязательные правила ответственности авиаперевозчиков на уровне ЕС. Представляется важным отметить, что принятие данного акта подчеркнуло в итоге достоинства взаимного влияния международного права и права ЕС на развитие правого регулирования воздушного транспорта.
Регламент № 2027/97 прямо признает, что правила Варшавской конвенции, измененной Гвадалахарской конвенцией и Монреальскими протоколами, устанавливающие пределы ответственности авиаперевозчиков, применяются по всему миру, включая государства-члены ЕС. Тем не менее, указывается, что ввиду стирания границ между международным авиасообщением и национальными перевозками в рамках Союза, а также низкого уровня защиты пассажиров по действующим социально-экономическим стандартам жизни, регулирование данного аспекта воздушных сообщений требует усовершенствования.
Согласно Регламенту № 2027/97, хотя пересмотр Варшавской конвенции запоздал, тем не менее, предпринятая ИКАО работа по ее совершенствованию должна продолжаться, так как эта мера представляется лучше применимой и единообразной.[103] [104] Вместе с тем, отмечается необходимость как можно скорее усовершенствовать правовую базу ЕС по данному вопросу и установить новые стандарты ответственности авиаперевозчиков. Как указывается в самом Регламенте № 2027/97, наиболее передовые положения вторичного права смогли бы найти место в новых международных актах в данной сфере.[105] Последующее подтверждение на практике выделенного обстоятельства является безусловным свидетельством новизны и ценности многих положений Регламента № 2027/97. Не останавливаясь подробно на всех положениях Регламента № 2027/97, отметим лишь, что им были устранены ограничения ответственности перевозчика за несчастные случаи, повлекшие смерть либо причинение вреда жизни пассажиров. За убытки в размере до 100 000 Специальных прав заимствования (SDR)[106] [107] [108] Регламент устанавливает объективную ответственность авиаперевозчика, а в случаях смерти пассажиров, на авиаперевозчика возлагается обязанность выплатить аванс в размере 15 000 SDR. Важно при этом отметить, что совершение данной выплаты не влечет за собой признание вины перевозчиком, а заранее уплаченная сумма может быть зачтена в счет последующих платежей, осуществленных согласно положениям об ответственности авиаперевозчика. Двумя годами позже, в Монреале была принята Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок (Монреальская конвенция), призванная на международном уровне заменить собой громоздкую Варшавскую систему. Конвенция, введенная на территории ЕС решением Совета № 2001/539 от 5 апреля 2001 г., учла многие важные положения Регламента № 2027/97. Данный факт в очередной раз продемонстрировал передовой характер права ЕС и авторитет европейского законодателя. Монреальская конвенция, ориентируясь на защиту потребителей при международных воздушных перевозках и основываясь на принципе наиболее полного возмещения вреда, вообще не установила пределов ответственности перевозчика за смерть или телесные повреждения пассажира. При этом Конвенция закрепила принцип объективной ответственности перевозчика (единственным исключением из которого является вина самого потерпевшего в происшествии), в случаях, когда размер причиненного вреда не превышает 100 тысяч SDR. В части требований, превышающих 100 тысяч SDR, установлен принцип виновной ответственности перевозчика, в соответствии с которым на истце лежит бремя доказывания размера вреда, а также того, что происшествие, вследствие которого был причинен ущерб, произошло во время перевозки.[109] Главной же причиной принятия Монреальской конвенции стал установленный Варшавской конвенцией своеобразный, но оправданный в прошлом протекционизм в отношении авиакомпаний, осуществляющих международные воздушные перевозки, который выражался, прежде всего, в невысоком уровне ответственности авиаперевозчика за причинение вреда жизни и здоровью пассажира.[110] Изменения Монреальской конвенции охватили и регулирование грузовых перевозок. Следует отметить, что по сравнению с Варшавской системой, Монреальская конвенция устанавливает более строгую ответственность перевозчика за несохранность груза и багажа. Перевозчик освобождается от ответственности, только если утеря или повреждение груза произошло в результате: присущего грузу дефекта, качества или порока; неправильной упаковки груза лицом, кроме перевозчика, его служащих или агентов; акта войны или вооруженного конфликта; акта органа государственной власти, связанного с ввозом, вывозом или транзитом груза.[111] [112] Монреальская конвенция, воспринявшая многие положения Регламента № 2027/97, внесла немало нового в правовое регулирование столь важного аспекта гражданской авиации. Европейский законодатель и здесь проявил активность, постаравшись обновить теперь право ЕС с тем, чтобы оно верно отражало достижения международного воздушного права. В этих целях, в Регламент № 2027/97 были внесены поправки посредством принятия Регламента № 889/2002, что ознаменовало обратный процесс - влияние международного права на формирование права ЕС. Взаимное влияние международного права и права ЕС в области правового регулирования ответственности авиаперевозчика подчеркивает и практика Суда ЕС. Так, в деле C-344/04[113] [114] перед Судом ЕС был поставлен вопрос о действительности норм внутреннего права ЕС, которые, по мнению истцов, двух авторитетнейших ассоциаций авиаперевозчиков, противоречили Монреальской конвенции. Суд ЕС отметил, что оспариваемый регламент не противоречит Конвенции, а, предоставляя дополнительные гарантии пассажирам, развивает ее положения, благодаря чему два акта дополняют друг 114 друга. Подводя итоги вышеизложенного, следует отметить высокую степень взаимосвязанности и взаимозависимости системы актов, регулирующих воздушные сообщения на международном уровне и на региональном европейском уровне. Будучи имплементированными в национальное право государств-членов ЕС, нормы международного права, регулирующие ответственность авиаперевозчиков и сформированные на самой заре гражданской авиации, оказали большое влияние на формирование норм права ЕС в данной сфере. Вместе с тем, по мере того, как только международноправовые механизмы переставали эффективно регулировать бурно развивающуюся отрасль гражданской авиации, недостающие правила закреплялись в праве ЕС и стимулировали принятие схожих же мер на международном уровне. Значимость рассмотренных процессов взаимного влияния международного права и права ЕС на совершенствование правового регулирования важных аспектов воздушного права, состоит, прежде всего, в том, что таким образом обеспечивался должный уровень устойчивости правового регулирования воздушного транспорта в разных регионах мира и в мировом масштабе. Естественно, тем самым повышалась безопасность воздушных перевозок на благо всех участников, являющаяся одним из ключевых принципов международного воздушного права.[115] В целом стоит отметить, что рассмотренное в настоящей главе становление правового регулирования аэронавигации и воздушных перевозок в ЕС шло различными путями, предопределенными двумя вездесущими факторами: скоростью развития гражданской авиации (как промышленности и стратегического сектора), и столь яркой выраженностью «международного» характера воздушного транспорта. При этом они сыграли немалую роль в дальнейшем развитии права ЕС в данной области, исследуемого в последующих главах. Этот процесс, в свою очередь, пронизывает, как будет неоднократно подтверждено примерами далее, взаимное влияние международного права и права ЕС. С.: Научная книга, 2012. С. 82.