Лицензирование авиаперевозчиков ЕС
Первые основополагающие нормы в сфере воздушных перевозок были закреплены в форме регламентов на более поздних этапах процесса либерализации воздушного транспорта в ЕС. К этому моменту отставание от США в освоении международного рынка воздушных перевозок становилось все более заметным.
Это заставило государства-члены ЕС осознать необходимость скорейшей интеграции данной отрасли, традиционно находящейся под государственным контролем.Данные обстоятельства объясняют постепенный переход от гармонизации национального регулирования посредством принятия директив - к унификации правового регулирования в результате принятия регламентов.[116]
Заметные успехи в правовом регулировании воздушных перевозок были достигнуты в результате принятия на третьем этапе либерализации Регламента № 2407/92 от 23 июля 1992 г. о лицензировании авиаперевозчиков[117], Регламента № 2408/92 о доступе авиаперевозчиков Сообщества на внутренние
воздушные линии Сообщества и Регламента № 2409/92 о тарифах и ставках на воздушных сообщениях.[118] [119] [120] [121] Как отмечают С.Ю. Кашкин и П.А. Калиниченко, «указанные регламенты были призваны внести решающий вклад в окончательную либерализацию рынка услуг в области воздушного транспорта с 120 созданием внутреннего рынка Сообщества». Данные регламенты были заменены Регламентом Европейского Парламента и Совета № 1008/2008 от 24 сентября 2008 г., консолидировавшим неоднократно измененные правила трех регламентов с тем, чтобы обеспечить более ясное, эффективное и устойчивое применение права ЕС на внутреннем 191 авиационном рынке (далее - Регламент № 1008/2008). Стоит отметить, что целый ряд основополагающих норм трех ранее действовавших регламентов нашел свое место в ныне действующем Регламенте № 1008/2008, который и структурирован таким образом, что каждая из регулируемых ранее отдельным регламентом областей занимает в новом Регламенте специальный раздел. Вопросы лицензирования авиаперевозчиков ЕС занимают особое место в системе актов, регулирующих осуществление воздушных перевозок в ЕС, что отражает значимость и роль лицензирования. Наряду с общеизвестным смыслом этой административно-правовой меры, специфика лицензирования авиаперевозчиков ЕС заключается в том, что посредством данного процесса формируется особый перечень авиакомпаний ЕС, которые обладают более широкими правами в сфере эксплуатации внутренних воздушных линий Европейского Союза, нежели авиакомпании третьих стран.[122] [123] [124] Созданный таким образом уникальный режим воздушных сообщений внутри Европейского Союза попросту не мог бы существовать без ограниченного круга лиц, в отношении которых он действует. Авиационные предприятия, учрежденные на территории ЕС, должны обладать лицензией оператора, чтобы иметь возможность перевозить пассажиров, почту или груз за вознаграждение. При этом не предусматривается создание единого органа по выдаче и надзору за использованием лицензий - эти полномочия сохраняются за национальными 124 органами, регулирующими воздушный транспорт. С первого взгляда, может показаться, что это не соответствует вышеупомянутой цели нового Регламента. Безусловно, сохранение множества органов, осуществляющих лицензирование авиакомпаний по собственной внутренней процедуре, не содействует достижению более ясного, эффективного и устойчивого применения права ЕС на внутреннем авиационном рынке и, что еще важнее, не способствует интеграции воздушного транспорта ЕС, и так традиционно отстающего в этом плане от остальных отраслей. Однако следует иметь в виду, что национальные уполномоченные органы в сфере гражданской авиации имеют колоссальный опыт деятельности не только в сфере лицензирования, но и в отношении прочих составляющих надзора за деятельностью своих авиакомпаний, особенно в сфере безопасности авиаперевозок. Поскольку лицензия выдается национальными органами в сфере воздушного транспорта, претендовать на получение лицензии могут только перевозчики ЕС, головной офис которых[125] находится в государстве-члене ЕС, у которого запрашивается лицензия.[126] По мнению Р. Абейратне, одной из причин для удержания критериев контроля в рамках территории Европейского Союза является возможность охранять интересы государств-членов ЕС путем ограничения возможности авиаперевозчикам из третьих стран извлекать прибыль из либерализированного авиационного рынка Евросоюза.[127] [128] В порядке небольшого отступления стоит отметить, что данная защитная 128 функция лицензирования получила развитие в Регламенте № 868/2004, который заложил правовые основы для введения мер, защищающих авиаперевозчиков ЕС от ущерба, причиняемого субсидированием авиаперевозчиков третьих стран. Регламент № 868/2004 устанавливает правовой механизм взимания с иностранных перевозчиков, летающих в государства-члены ЕС и получающих субсидии в своих странах, сборов, необходимых для восстановления конкурентоспособности авиаперевозчиков ЕС. Регламентом предусмотрена процедура расследования случаев субсидирования иностранных авиаперевозчиков по заявлениям представителей авиатранспортного сектора или самой Европейской Комиссии, предусматривающая публикацию сообщения о расследовании и принятом решении в Официальном вестнике ЕС. Особо отмечается, что любые устанавливаемые решением Европейской Комиссии сборы должны быть пропорциональны мерам по субсидированию и не превышать необходимый для защиты авиаперевозчиков ЕС уровень. К тому же, Европейская Комиссия вправе в любой момент вместо установления мер инициировать процедуру урегулирования спорных субсидий с третьей страной, предоставляющей соответствующие меры финансовой помощи своим авиаперевозчикам. Прочие условия выдачи лицензии включают: наличие у авиаперевозчика действительного свидетельства оператора, выданного тем же государством- членом ЕС, у которого запрашивается лицензия; наличие одного или более воздушных судов на праве собственности или договора аренды воздушного судна без экипажа; соответствие требованиям по страхованию перевозчика; условие о том, что основной деятельностью компании являются воздушные перевозки, при этом более 50% участия в компании должны находиться во владении управляющих ею физических или юридических лиц государств- членов ЕС.[129] [130] Хотелось бы отметить, что упомянутый порог участия впервые был установлен в решении Европейской Комиссии по делу приобретения активов Бельгийской авиакомпанией «Sabena» швейцарским авиаперевозчиком 1 Л 1 «Swissair». В своем запросе Бельгия потребовала от Европейской Комиссии установить, соблюдаются ли предполагаемыми соглашениями двух авиакомпаний требования Регламента № 2407/92 (то есть, не утратит ли тем самым национальная авиакомпания Бельгии статус авиаперевозчика ЕС). По итогам рассмотрения дела, Европейская Комиссия указала на несколько факторов, которые легли в основу соответствующих положений нового Регламента. Согласно мнению Европейской Комиссии, требование по преимущественному владению соблюдено, если 50% плюс одна акция (доля) авиакомпании находится во владении государств-членов ЕС или их физических и юридических лиц. Требование об эффективном контроле считается соблюденным, если государства-члены ЕС (их физические и юридические лица) имеют индивидуально или совместно последнее слово в управлении авиаперевозчиком. Данные требования в немалой степени ограничивают инвестиции в авиаперевозчики ЕС. Плохое финансовое состояние государственных авиаперевозчиков ЕС уже некоторое время привлекало внимание инвесторов из третьих стран, желающих получить доступ к либерализированному авиатранспортному рынку ЕС. Так, Катар Эйруейз недавно приобрел 10% долю холдинговой компании IAG (владельца Бритиш Эйруейз и Иберии), а Этихад 133 Эйруейз стал владельцем 49% акций Алиталии и 29% акций Эйр Берлина. Данные инвестиции соответствовали требованиям по преимущественному [131] [132] [133] владению и эффективному контролю, однако не появляются и менее однозначные примеры. Так, например, убыточный государственный перевозчик Португалии, ТАП Эйр Португал, долгое время не смог найти инвесторов. В июне этого года Португалия договорилась с консорциумом инвесторов о продаже 61% акций компании в обмен на вложения в объеме €338 млн. и увеличение флота авиакомпании на 53 воздушных судов. Инвестиция является проблемной, поскольку предводитель консорциума, Дэвид Нилеман, имеет двойное гражданство Бразилии и США. Соответственно, может быть поднят вопрос о том, продолжит ли ТАП Эйр Португал соответствовать требованиям о преимущественном владении и эффективном контроле. Правительство Португалии уже заявило о том, что «не видит здесь существенных рисков»,[134] [135] однако круг лиц, которые могут быть заинтересованы в оспаривании данного положения весьма широк. Вместе с тем, в литературе отмечаются значимые последствия, вытекающие из коллизии между положением о преимущественном владении и эффективном контроле, которое мы находим уже в Регламенте № 2407/92, и традиционной формулировкой, которая содержится в двусторонних договорах о воздушном сообщении. Так, согласно мнению А.А. Баталова, «США могут отказать немецкому авиапредприятию в использовании коммерческих прав, предусмотренных немецко-американским соглашением о воздушном сообщении, если «преимущественное владение и фактический контроль» над ним осуществляются гражданами Франции. Комиссия ЕС осознает ограничения дальнейшей либерализации регулирования, существующие благодаря действующими требованиями о преимущественном владении и эффективном контроле. В целях укрепления правовой определенности, Комиссия заявила о намерении разъяснить критерии соответствующие требования.[136] [137] Как уже было указано, флот авиаперевозчика ЕС может состоять не только из приобретенных, но и из арендованных воздушных судов. Без этого допущения, большинство перевозчиков, за исключением больших государственных авиакомпаний, просто не смогли бы эффективно функционировать на рынке. Сегодня очень сложно оценить соотношение воздушных судов, принадлежащих перевозчикам на праве собственности и арендуемых судов. Данное соотношение часто меняется, так как арендуемые суда выкупаются, а приобретенные сдаются в аренду. Тем не менее, в литературе уже давно высказывается мнение о том, что аренда воздушных судов набирает обороты и по некоторым данным ее доля может превысить 30% 137 всех форм финансирования флотов воздушных судов западного производства. Использование арендованных воздушных судов допускается, при условии, что это не ставит под угрозу безопасность авиаперевозки. Для этого перевозчик должен предварительно запросить разрешение на эксплуатацию арендованного воздушного судна. При этом, если речь идет об аренде судна с экипажем, зарегистрированного в третьей стране, то перевозчик должен доказать компетентным органам соответствие воздушного судна всем стандартам безопасности. К тому же аренда такого судна допускается только для удовлетворения исключительных, сезонных или иных временных потребностей перевозчика. Весьма важным условием выдачи лицензии является финансовое состояние компании, которое должно позволять ей в любой момент выполнить свои существующие и установленные на основании реалистичных ожиданий потенциальные обязательства в ходе двух лет с момента начала деятельности. Авиакомпания должна также быть в состоянии оплачивать предполагаемые фиксированные и операционные расходы согласно бизнес-плану в течение трех месяцев с момента начала деятельности. Указанные финансовые требования не применяются в отношении малых авиапредприятий, удовлетворяющих 139 определенным условиям. В действительности, сложность определения того, что следует понимать под «реалистичными ожиданиями», может на практике сделать доступ к рынку ЕС весьма обременительным для малых и начинающих авиакомпаний. Если применительно к расходам, вытекающим из бизнес-плана, данные ожидания в некоторой степени можно предвидеть, этого нельзя сказать о потенциальных обязательствах, основанных на реалистичных ожиданиях. Их может быть крайне много, особенно на начальном этапе деятельности авиакомпании, когда собственники и руководящие органы зачастую вынуждены прибегать к весьма сложным схемам финансирования своего флота. [138] [139] Более того, с присоединением ЕС к Монреальской конвенции в 2007 г., перевозчики Союза стали подвергаться потенциально неограниченной ответственности за вред, причиненный здоровью пассажиров.[140] [141] [142] При этом, как свидетельствует судебная практика по делам в сфере международных воздушных перевозок, оценка вреда, причиненного здоровью, производится весьма тщательно и не ограничивается расходами на лечение, а включает и анализ долгосрочных последствий травм для конкретного потерпевшего. В 141 итоге, речь идет о присуждении весьма крупных сумм компенсации. Именно поэтому важно ответить на следующий вопрос: распространяется ли действие рассмотренных финансовых требований на случаи возможного нанесения вреда здоровью авиапассажира? Считаем, что на такие случаи финансовые требования Регламента № 1008/2008 не должны распространяться, хотя бы потому, что положение, следующее за пунктом, излагающим финансовые требования, гласит: «Для целей оценки [отвечает ли предприятие финансовым условиям получения лицензии - Л.В. ], указанной в абзаце первом, каждый заявитель должен предоставить бизнес-план за, по крайней мере, три первых года деятельности». Ссылка на бизнес-план в качестве основного документа, на котором основывается оценка финансовой стабильности предприятия (в отличие, например, от более официальных и независимых от компании источников информации), позволяет судить о желании европейского законодателя предоставить возможность участникам рынка самим показать, на что они способны. Таким образом, новый Регламент в общем духе либерализации воздушных перевозок старается дать возможность найти свое место на рынке широкому кругу участников, различных по своей направленности, структуре, экономической силе, но способных разнообразить рынок, не ущемив при этом интересы других его участников. Именно в таком духе, который пронизывает весь новый Регламент, и кажется целесообразным толковать его текст. Кроме того, следует подчеркнуть, что распространение льготного режима (в виде освобождения от необходимости соответствовать финансовым требованиям) на того или иного перевозчика во многом зависит от интересов государства. Именно государства принимают окончательное решение в части предоставлении указанных льгот. При этом, как известно из практики, многие государственные авиакомпании все еще нуждаются в государственной поддержке, что стало еще более заметно с наступлением глобального финансового кризиса.[143] Ввиду этого, распространенное применение льготного режима оформления лицензий со стороны государственных органов, по крайней мере, в самом ближайшем будущем маловероятно. Выданная лицензия продолжает свое действие до тех пор, пока лицензированный авиаперевозчик продолжает соответствовать требованиям Регламента № 1008/2008, который, и в этом его отличие от Регламента № 2407/92, не только предоставляет национальным органам возможность регулярно контролировать лицензированных перевозчиков и выполнять внеочередные проверки на их соответствие требованиям нового Регламента, но вменяет им это в обязанность. Необходимо отметить, что в соответствии с общей целью повышения безопасности, новый Регламент № 1008/2008 весьма детально и последовательно излагает механизм приостановления действия лицензии, а также порядок ее отзыва. Примечательно, что эти две очевидно различные меры везде упоминаются через запятую, благодаря чему национальным лицензирующим органам предоставляется возможность выбора наиболее подходящей меры к конкретной ситуации. Таким образом, имея обязанность принять одну из этих мер при выявлении обстоятельств, упомянутых в Регламенте № 1008/2008, уполномоченные органы в сфере гражданской авиации государств-членов ЕС вправе выбрать применяемую меру в зависимости от тяжести нарушений и их влияния на безопасность авиаперевозок. Так, вместо того, чтобы отозвать лицензии и тем самым парализовать авиасообщение в ущерб всем участникам рынка, компетентные органы могут приостановить их действие, если нарушения подлежат устранению. При этом они сохраняют возможность полностью отозвать лицензию при грубых нарушениях законодательства, угрожающих безопасности авиаперевозок. Отдельно стоит отметить, что механизм временного лицензирования авиаперевозчиков, закрепленный в Регламенте № 1008/2008, является весьма полезным правовым нововведением европейского законодателя. Смысл временной лицензии, выдаваемой сроком до 12 месяцев, состоит в том, что авиаперевозчику предоставляется возможность продолжать свою деятельность, а за отведенное время осуществить финансовую реструктуризацию, которая позволит ему в дальнейшем соответствовать требованиям регламента. Для авиаперевозчиков такая мера явно выгодна, поскольку только посредством осуществления авиаперевозок эти компании в состоянии генерировать прибыль. Следует уточнить, что временная лицензия выдается только в тех случаях, когда исключена любая угроза для безопасности авиасообщений со стороны авиаперевозчика, испытывающего временные финансовые трудности. К сожалению, проблемные авиаперевозчики не всегда успевают воспользоваться льготным режимом временных лицензий и восстановить свое положение, вынуждая национальные компетентные органы отзывать их лицензии. Приведем лишь один пример. 10 октября 2008 г. шведская авиакомпания Nordic Airways, испытывающая финансовые трудности, обратилась в городской суд Стокгольма с заявлением о финансовой реструктуризации. Шведское транспортное агентство (лицензирующий орган Швеции) предоставило авиакомпании временную лицензию сроком до 15 февраля 2009 г. Однако, несмотря на продолжение деятельности и прибыльное расширение маршрутов на Ближний Восток,[144] [145] компания не смогла успешно осуществить реорганизацию. Поскольку суд не удовлетворил ходатайство авиакомпании о продлении срока реструктуризации, шведское транспортное агентство отозвало операционную лицензию по истечении срока действия 145 временной лицензии. Подводя итог под данной частью работы, представляется важным отметить, что именно установление мер по лицензированию позволило институтам и органам Европейского Союза выделить особую группу из общей массы европейских авиаперевозчиков - «авиаперевозчиков ЕС». Авиаперевозчикам ЕС предоставлена свобода доступа на внутренние воздушные линии Союза. Регламент № 1008/2008 отличается наличием новых подходов к лицензированию авиаперевозчиков: уточнены требования для получения лицензии; подробно изложены финансовые критерии, что повышает эффективность механизма лицензирования; налаженная система контроля в сфере лицензирования гарантирует высокие стандарты безопасности на воздушном транспорте. Сочетание запретительных и ограничительных мер в области лицензирования, возможность применения временных лицензий - все это носит прогрессивный характер и соответствует общему духу либерализации авиационного рынка ЕС. Хочется верить, что предоставленная государствам- членам ЕС свобода в выборе мер - между приостановлением и отзывом лицензий - не нарушит единый унифицированный подход нового Регламента к лицензированию авиаперевозчиков. В этой связи определенные опасения вызывает отсутствие специального надзорного механизма на уровне ЕС. 2.1.2.