Доступ авиаперевозчиков ЕС на внутренние воздушные линии Европейского Союза

создать преграду свободной авиации».^[149] Сторонники этой позиции разъясняют, что вторая часть статьи 7 Чикагской конвенции не запрещает отдельные акты предоставления каботажных прав, при условии, что такое соглашение не упоминает, эксплицитно или имплицитно, что каботажные права были предоставлены на исключительной основе.^[150]

Нельзя не согласиться с мнением авторов, полагающих, что окончательный ответ на вопрос о соответствии положений Регламента № 2408/92 статье 7 Чикагской конвенции даст практика. Как пишет А.А. Баталов, «если рынок внутренних перевозок представляет интерес для авиапредприятий третьих государств, они вполне обоснованно могут сослаться на то, что право каботажа уже было предоставлено по соглашению какому-либо государству или его авиапредприятию, и отказ в его предоставлении другим государствам будет означать нарушение Чикагской конвенции 1944 года».^{[151] [152] [153]} В этом отношении следует упомянуть мнение Б. Ченга, отмечающего, что такого рода проявление интереса к рынку внутренних авиаперевозок ЕС во многом

152

зависит от конкурентной силы партнеров ЕС.

Вместе с тем, важно также понимать, что на момент проведения Чикагской конференции не существовало Европейского Союза, который бы воспротивился принятию статьи о каботажных перевозках в ее действующей редакции. Однако сегодня, когда в научных кругах все чаще высказываются мысли о необходимости пересмотра Конвенции с целью приведения ее в

153

соответствие с современными экономическими реалиями, вполне реалистичными кажутся тенденции влияния права ЕС на формирование международного воздушного права. Так, профессор Л. Вебер, поддерживая идею об узаконении в международном праве инициативы ЕС, предлагает исключить второе предложение ст. 7 из текста Чикагской конвенции, полагая, что оно не содержит правила, существенного для сегодняшней системы

154

воздушного транспорта.

Новый Регламент (№ 1008/2008) подтверждает то положение, которое действует в ЕС с апреля 1997 г., устанавливая, что авиаперевозчики ЕС вправе осуществлять перевозки по внутренним воздушным линиям Союза без необходимости получения какого-либо разрешения со стороны государств- членов ЕС. При этом они вправе вступать в соглашения о совместной эксплуатации авиалинии (код-шеринг), при условии соблюдения

антимонопольного законодательства ЕС. Г осударства-члены ЕС могут вводить ограничения код-шеринга, организуемого в рамках двусторонних договоров о воздушных сообщениях, заключаемых авиаперевозчиками ЕС с

авиаперевозчиками из третьих стран, особенно в случаях, когда в соответствии с соглашениями о код-шеринге перевозчикам из третьих стран предоставляется более выгодное положение, чем перевозчикам ЕС. Возможность введения данных ограничений обуславливается обеспечением равного положения авиаперевозчиков всех государств-членов ЕС, на которых распространяется режим ограничений.

Согласно Руководству по регулированию международного воздушного транспорта, код-шеринг означает использование идентификатора (кода) рейса одного авиаперевозчика на воздушном сообщении, обслуживаемом вторым авиаперевозчиком, при котором данное воздушное сообщение также обычно идентифицируется как осуществляемое вторым авиаперевозчиком.^{[154] [155]} Иными словами, заключая соглашение о код-шеринге, одна авиакомпания предоставляет другой возможность использовать ее код на рейсе, либо два перевозчика соглашаются использовать один и тот же код на рейсе. На практике это может означать, что пассажиров перевозит иной перевозчик, нежели указанный на билете. Поскольку при этом одна авиакомпания продает авиабилеты другого перевозчика в качестве своих, то код-шеринг делает возможным предложение и оказание услуг по перевозке, подразумевающих участие нескольких авиакомпаний, как если бы это были транспортные услуги одной.

Перевозчики пользуются различными схемами код-шеринга, которые помимо использования единого кода часто на практике включают в себя также координацию наземного обеспечения рейсов, технического обслуживания воздушных судов, программ поощрения постоянных клиентов, совместного использования наземной инфраструктуры аэропортов и т.п.

Очевидно, что код-шеринг весьма выгоден для авиапредприятий, которые таким образом получают возможность лучше позиционироваться в компьютерных системах бронирования рейсов. В долгосрочной перспективе это также позволяет им сохранить, а подчас и усилить свои позиции на рынке, быть лучше представленными на линиях, которые они до этого не обслуживали, совместно обслуживать экономически нецелесообразные воздушные линии (как правило, региональные аэропорты малого пассажиропотока). К прочим преимуществам относятся также более удобно скоординированные стыковки при пересадочных рейсах, сокращение общего времени пересадочных полетов, более легкая и удобная передача багажа, трансфер пассажиров при совместном использовании аэропортовых терминалов, более широкий ассортимент тарифов на рейс и возможность больше сэкономить, используя общую бонусную программу.

Однако для того чтобы все положительные стороны код-шеринга могли проявиться, важно обеспечить должный уровень ответственности за осуществление авиаперевозок и гарантировать на должном уровне защиту прав потребителей на авиационном рынке. Такая необходимость подчеркивается не только в научной литературе, но и в публикациях наиболее авторитетных международных организаций в сфере авиации.^[156]

Предварительным условием создания надежного механизма ответственности является высокий уровень информированности всех участников перевозочного процесса о применимых код-шеринговых соглашениях. Данная проблема долгое время заботила международное авиационное сообщество, и прежде всего ИКАО, которая предложила наложить бремя по информированию общественности на авиакомпании, равно как и на туристические агентства и иных посредников между перевозчиками и пассажирами. Таким образом, последним информация передается во время регистрации на рейс и на протяжении всех стадий перевозки, как в устной форме, так и в письменной форме (на авиационном билете, документе, сопровождающем билет и содержащем информацию о плане маршрута, либо

157

заменяющем билет).

Перейдем к следующему важному вопросу. Регламент № 2408/92 предоставлял государствам-членам ЕС возможность ограничить режим внутриевропейского каботажа путем наложения обязанности на авиаперевозчиков обслуживать общественно значимые маршруты, которые в силу ряда факторов непривлекательны для авиакомпаний, но весьма ценны для развития регионов ЕС.

На первый взгляд, может показаться, что любые устанавливаемые ограничения свободы доступа авиаперевозчиков ЕС на внутренние воздушные линии Союза не соответствуют общей тенденции либерализации авиационного рынка ЕС. Однако, это не совсем так, поскольку либерализация регулирования воздушных сообщений вовсе не предполагает установление ничем не ограниченной свободы, способной рано или поздно повлечь нарушения интересов одних участников авиационного рынка по мере удовлетворения интересов других. В этом отношении сложно не согласиться с мнением А.А. Баталова, полагающего, что необходимость соответствия старого Регламента

158

основополагающим целям учредительных договоров, а также установление им же гарантий, препятствующих необоснованному ограничению конкуренции и свободы деятельности на авиационном рынке, позволяют сделать вывод о согласованности устанавливаемых Регламентом ограничений с политикой либерализации.^{[157] [158]} К тому же, следуя общей тенденции либерализации, Регламент № 1008/2008 еще больше сократил перечень такого рода

ограничений.

Правовые нормы, регулирующие данную область, занимали большую часть Регламента № 2408/92 и во многом повторяются, с небольшими уточнениями, в новом Регламенте. Так, Регламент № 1008/2008 указывает, что государство-член ЕС, после консультаций с другими заинтересованными государствами-членами Евросоюза и после уведомления Европейской Комиссии, аэропортов и авиаперевозчиков, эксплуатирующих маршрут, может наложить обязательство по выполнению общественно значимых авиасообщений на регулярной основе между аэропортом Союза и аэропортом, обслуживающим периферийный или развивающийся регион на территории ЕС; или на мало обслуживаемых маршрутах - в любой аэропорт на территории ЕС, при условии, что такой маршрут рассматривается жизненно важным для экономического и социального развития региона, который этот аэропорт обслуживает.^[159] Далее уточняется, что обязательство может быть наложено только в объеме, необходимом для обеспечения на данном маршруте минимального обслуживания данного региона, удовлетворяющего определенным стандартам непрерывности, регулярности, ценообразования или минимального пассажиропотока, которое авиаперевозчики бы не приняли на себя исходя исключительно из своих коммерческих интересов.^[160]

Критерий наличия минимального обслуживания региона, который является одним из ключевых условий введения государствами-членами ЕС обязательств по выполнению общественно значимых перевозок, старый и новый Регламент излагают по-разному.

На первый взгляд критерий, установленный старым Регламентом, может показаться более точным и показательным при квалификации обеспеченности района ЕС транспортным сообщением. Однако это не совсем так, поскольку он не устанавливает параметры бесперебойного сообщения, а сама цифра пассажиропотока полезна для коммерческих вычислений и мало говорит о необходимостях конкретного региона. Для целого ряда малонаселенных регионов большее значение имеет частота сообщения, нежели пассажиропоток. Соответственно, удовлетворяющим требования старого Регламента может быть признанно железнодорожное сообщение с необходимым ежегодным пассажиропотоком, которое, однако, связывает отдаленный регион с центральными районами лишь раз в неделю. Несмотря на то, что это явно не представляется адекватным для развития региона, такую характеристику может дать только Суд ЕС, по итогам рассмотрения конкретного дела, поскольку Регламент не уточняет, что следует считать адекватным.

Таким образом, и в данной сфере используемые на практике европейским законодателем механизмы регулирования следуют основополагающим процессам позитивной и негативной интеграции, отмечаемым в доктрине. Как пишет Г.П. Толстопятенко, «оба подхода (позитивная и негативная интеграция) используются следующим образом: если в институтах ЕС государства не могут договориться о принятии нормативного правового акта (позитивная интеграция), то вопросы, которые не удалось решить на уровне ЕС, решаются государствами-членами самостоятельно в рамках их компетенции, с учетом ограничений, установленных запретами Суда ЕС (негативная интеграция) на

164

действия, противоречащие интеграционной ... политике.»

Отсюда видно, что данные положения Регламента № 2408/92 тоже нуждались в усовершенствовании. Новый Регламент (№ 1008/2008) коренным образом изменил критерий, указав иные основания оценки обеспеченности регионов транспортным сообщением. С одной стороны, достижением нового Регламента является смещение внимания с пассажиропотока на частоту сообщений. При этом, однако, сложно сделать вывод о том, что данный критерий введения обязательств по обслуживанию общественно значимых маршрутов выглядит как наиболее оптимальный, поскольку высокая частота сообщений сама по себе недостаточно информативна при отсутствии указания минимального времени в пути, которые занимают те виды транспортных ^[163] средств, которые обслуживают регион. Не следует забывать, что целый ряд затронутых регионов - это острова, которые нуждаются не только в надежной связи с материком, но и в более быстрых средствах транспорта, крайне необходимых для оказания скорой помощи, доставки скоропортящихся грузов и неотложной корреспонденции.

В связи с вышеизложенным, можно отметить, что современная формулировка критерия обеспеченности региона транспортным сообщением оставляет некоторые возможности для дальнейшего совершенствования. Думается, что оптимальный критерий введения обязательств по обслуживанию общественно значимых маршрутов, помимо сведений о частоте уже существующих транспортных сообщений, должен также включать указания на минимальное время в пути, занимаемое ими до первых населенных пунктов, не считаемых малообеспеченными необходимым сообщением, а также на минимально допустимое соотношение пассажиропотока и населения. Совокупность данных составных элементов позволила бы должным образом максимально учесть различные нужды регионов - в частоте, скорости и пассажиропотоке.

При намерении установить на определенном маршруте обязательство по осуществлению общественно значимых перевозок, государство-член ЕС должно предоставить текст обязательства для ознакомления Европейской Комиссии, другим затронутым государствам-членам ЕС, аэропортам и авиаперевозчикам. В Официальном вестнике Европейского Союза Комиссия далее публикует уведомление о двух аэропортах, связываемых маршрутом, равно как и о возможных промежуточных стыковочных аэропортах, о дате вступления в силу обязательства, а также контактную информацию, позволяющую получить более подробную информацию об обязательстве.^[164]

Регламент № 2408/92 не содержал указаний на точный перечень информации, публикуемой в Официальном вестнике ЕС, ввиду чего в нем публиковалась вся информация, относящаяся к общественно значимой перевозке. Так, например, в выпуске Официального вестника ЕС за 28 октября 2006 г. было опубликовано уведомление об обязательствах по осуществлению общественно значимых регулярных авиасообщений, вводимых Грецией в отношении воздушных линий Афины - Калимнос, Салоники - Каламата, Салоники - Лимнос - Икария.^[165] За исключением города Каламата, указанные воздушные линии представляют типичный пример соединения острова с крупным материковым городом, то есть одного из наиболее распространенных случаев, когда возникает необходимость введения обязательств по

авиаперевозке на территории ЕС.

Далее излагалась суть обязательств, которая заключалась в необходимости выполнить определенное число полетов конкретной

минимальной вместимости, что указывалось для каждой из линий, на которое распространялось обязательство.^[166]

Необходимо отметить, что ввиду изменчивости пассажиропотока по мере того как обслуживание воздушной линии усиливается, имеет смысл заранее установить определенные критерии, при которых исходные параметры обязательства подлежат изменению, придав тем самым большую гибкость в регулировании. Так, в рассматриваемом примере устанавливалось, что если средняя загрузка всех рейсов на какой-либо одной линии превышает 75% загрузки предшествующего периода, то минимальная еженедельная частота рейсов или минимальная еженедельная вместимость может быть пропорционально увеличена. Следует также отметить, что возможные отступления от выполнения обязательств минимальны,^{[167] [168] [169] [170]} и всегда сопровождаются компенсационными мерами. Так, если во флоте авиаперевозчиков отсутствует судно, удовлетворяющее требованиям вместимости, то перевозчик обязан изменить частоту авиасообщений таким образом, чтобы условия обязательства были выполнены.

Авиаперевозчик должен также придерживаться определенных тарифных правил. Так, для каждой из воздушных линий, на которые распространяется обязательство, устанавливается максимальная стоимость авиабилета экономического класса. При этом в отношении воздушных линий, которые включают остановки в пунктах, на которые распространяется обязательство, тариф устанавливается для каждого маршрута, являющегося составной частью

169

линии.

При необходимости, государство-член ЕС может дополнительно потребовать от перевозчика гарантии, что он будет выполнять перевозки на воздушной линии в течение определенного периода. Нарушение данной гарантии, как, впрочем, и остальных условий обязательства, влечет возможность применения разумных санкций.

В случаях, когда ни один перевозчик не приступил к выполнению перевозок на воздушной линии, в отношении которой введено обязательство, затронутое государство-член ЕС может ограничить доступ к этой воздушной

171

линии, провести тендер и предоставить эксклюзивное право на ее эксплуатацию победителю тендера.

В настоящее время авиационный рынок крайне изменчив. Авиакомпании, не способные достаточно гибко адаптироваться к изменениям, быстро исчезают с рынка или требуют сложных организационных преобразований для сохранения своего присутствия. С учетом этого факта, Регламент № 1008/2008 предусмотрел возможность замены авиаперевозчика, выигравшего тендер для обслуживания общественно значимой воздушной линии, в случае если тот по каким-либо причинам внезапно перерывает выполнение перевозок на воздушной линии. В таких ситуациях государство-член ЕС вправе по взаимному соглашению с другим перевозчиком и с соблюдением определенных требований Регламента назначить его на обслуживание воздушной линии на период до семи месяцев.

Новый Регламент сократил объем информации о вводимом обязательстве. Возьмем в качестве примера сообщение Франции о налагаемом обязательстве, которое было опубликованно 10 июня 2009 г. в Официальном вестнике ЕС. В нем лишь указано, что Франция ввела обязательство на воздушной линии Брив - Париж (Орли), туда и обратно, которое вступило в силу 5 января 2010 г., а более подробную информацию об условиях можно узнать ознакомившись с Постановлением Генерального управления по гражданской авиации от 05 мая 2009 г., вносящем поправки в обязательства по выполнению общественно значимых регулярных авиаперевозок между пунктами Брив и Париж (Орли).

Представляется, что данное нововведение Регламента № 1008/2008 - это скорее шаг назад по сравнению с предыдущей хорошо налаженной системой, установленной ранее Регламентом № 2408/92. В данном конкретном случае благодаря наличию свободного доступа к весьма разработанной системе онлайн поиска нормативно правовых актов Франции, несложно найти искомый ^{[171] [172]}

156

157

правовой акт. Однако многие страны не публикуют весь массив своего национального права, что существенно усложняет поиск подобного рода постановлений. Кроме того, публикация в Официальном вестнике ЕС означает доступность текста на языках всех государств-членов Европейского Союза, что многократно расширяет круг лиц, имеющих возможность ознакомиться с содержанием обязательства. Поскольку каждое новое обязательство по осуществлению общественно значимых перевозок публикуется отдельно, Комиссия опубликовала сводную таблицу перечисляющую основные

175

параметры воздушных линий, введенных до 2015г.

Поскольку при введении обязательств по осуществлению общественно значимых перевозок ограничивается в определенной степени свобода конкуренции на европейском рынке, то крайне важно следить за разумным использованием данного механизма и вовремя пресекать возможные нарушения. Именно поэтому отдельная статья Регламента определяет основания и процедуру пересмотра Европейской Комиссией вступивших в силу обязательств.

Следуя общей тенденции либерализации режима воздушных сообщений, Регламент № 1008/2008 устанавливает крайне ограниченный перечень случаев, когда возможно вмешательство государств-членов ЕС в деятельность авиаперевозчиков. Авторы Регламента учли случаи, когда государства-члены ЕС в результате собственного регулирования определенных этапов перевозочного процесса вмешиваются в деятельность авиакомпаний. В связи с этим Регламент уточняет процедурные аспекты такого рода воздействия с тем, чтобы оно не поставило одних перевозчиков в более выгодное положение по сравнению с другими или иным образом нарушило законодательство. ^{[173] [174]}

Обратимся к следующему примеру. В целях развития нового аэропорта г. Милана итальянские авиационные власти переадресовывали большинство рейсов из развитого аэропорта Линате в недавно построенный аэропорт Мальпенса. В итоге, поскольку установленному размеру пассажиропотока, служившего основанием допуска к аэропорту Линате, мог соответствовать только национальный авиаперевозчик Италии, все остальные перевозчики были перенаправлены в аэропорт Мальпенса.

В результате детального и весьма длительного расследования Европейская Комиссия квалифицировала данные действия итальянских властей как дискриминацию иных перевозчиков и констатировала нарушение принципа пропорциональности принятых мер (поскольку развитие аэропорта Мальпенса могло быть достигнуто и более адекватным способом). Суд ЕС в своем решении по делу Италия против Комиссии^[175] подтвердил правильность выводов Европейской Комиссии. Это обстоятельство только усилило значимость решения последней.

Вместе с тем, как справедливо отмечает Б. Хэйвел, приведенный пример позволяет двояко судить о надзорной роли Европейской Комиссии: с одной стороны, расследования Европейской Комиссии помогли неитальянским авиаперевозчикам вмешаться и повлиять на деятельность итальянских властей, однако с другой стороны, несвоевременность принимаемых ею мер привела к тому, что нарушения итальянских властей опережали устраняющие их решения Европейской Комиссии.^[176]

Во избежание подобного рода ситуаций, Регламент № 1008/2008 требует, чтобы государство-член ЕС заранее уведомило Европейскую Комиссию о своем намерении распределять воздушное движение или изменить существующее правило распределения движения. Европейская Комиссия, в свою очередь, должна рассмотреть заявление на предмет соответствия положениям Регламента. Она также обязуется уведомить государство-заявителя о своем решении в течение шести месяцев со дня подачи заявления. Решение Европейской Комиссии публикуется в Официальном вестнике ЕС. Только с этого момента авиационные власти государства-члена ЕС смогут свободно распределять движение. В этом состоит одно из важных нововведений Регламента № 1008/2008, так как он заменяет ранее действовавшую систему последующего надзора новой системой предварительного контроля.

Схожие системы предварительного контроля могут быть применены и при прочих случаях вмешательства государств-членов ЕС в деятельность авиаперевозчиков (частичное или полное ограничение перевозок, вводимое государствами при возникновении серьезных экологических проблем, либо в качестве экстренных мер при объективных форс-мажорных обстоятельствах).

В отсутствии сложившейся практики, можно предположить, что новая система должна обеспечить более высокий уровень защиты интересов авиаперевозчиков, нежели ранее действовавший механизм последующего надзора. Однако, здесь, как и при установлении любых контрольных мер, крайне важно следить за тем, чтобы разветвленная система контроля не превращалась в самоцель. С этой точки зрения кажется целесообразным усовершенствовать внутренний контрольный механизм Европейской Комиссии, что позволило бы сократить довольно обременительный для рынка шестимесячный срок принятия решений.

Таким образом, можно утверждать, что данный раздел № 3 Регламента № 1008/2008 наиболее прогрессивен. Речь, в частности, идет о специфичном механизме регулирования доступа перевозчиков Союза на внутренние воздушные линии, что положило начало созданию особого авиационного пространства. И хотя такой уникальный режим был воспринят на международном рынке авиаперевозок неоднозначно, прогрессивность правовых достижений ЕС несомненна.

Общее положительное восприятие Регламента немного нивелируется формулировками критериев введения обязательств по выполнению общественно значимых перевозок, которые, по мнению автора, могут быть доработаны в будущем. Очевидно, что факт отмены старого режима предоставления информации также может быть поставлен под сомнение, так как отрывочные публикации в официальном печатном издании Евросоюза не позволяют получить полную информацию о выполнении общественно значимых перевозок.

Позитивным можно также признать нововведение раздела № 3 Регламента № 1008/2008 о доступе авиаперевозчиков ЕС на внутренние воздушные линии Союза, согласно которым предыдущая неэффективная система последующего надзора была заменена новым механизмом предварительного контроля.

2.1.3.