Источники страхового права Европейского Союза
Страховое право ЕС, выступая в качестве формирующейся отрасли европейского права, обладает собственным предметом, принципами, а также системой, под которой следует понимать «объективно обусловленное общественными [76]
отношениями внутреннее строение права, объединение и расположение правовых норм в определенной последовательности»[77].
Система страхового права ЕС предполагает наличие определенных элементов, совокупность которых и составляет внутреннее строение такой системы. Внутри системы элементы находятся в согласованном единстве и постоянно взаимодействуют друг с другом, обеспечивая тем самым должное функционирование всей системы. Элементы системы страхового права ЕС образуются правовыми нормами, группирующимися в относительно обособленные институты на основе единства предмета их правового регулирования (гражданско-правовые нормы, финансово-правовые нормы, административно-правовые нормы).
Источники страхового права ЕС систематизируются таким же образом, как и источники права ЕС в целом. Наиболее важным представляется деление норм права ЕС по юридической силе[78]: учредительные договоры, регламент, директивы, решения, рекомендации и заключения, решения Суда ЕС (European Court of Justice). Источниками страхового права ЕС также являются международные договоры и конвенции, заключаемые Европейским Союзом.
Учредительные договоры: источники первичного права. Учредительные договоры Европейского Союза: Римский договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) 1957 г. в редакции Лиссабонского договора 2007 г.[79] и Маастрихтский договор о Европейском Союзе (ДЕС) 1992 г. в редакции Лиссабонского договора.
Источником первичного права ЕС является также Хартия основных прав Европейского Союза 2000 г., которая с 2007 г. по своей юридической силе приравнивается к учредительным договорам Европейского Союза.
В ст. 288 Договора о функционировании Европейского Союза установлено, что «регламент имеет общее действие. Он является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах»[80].
В качестве примера регламента можно привести Регламент 1094/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г., учреждающий Европейское агентство по страхованию и профессиональным пенсиям, изменяющий Решение 716/2009/ЕС и отменяющий Решение Комиссии 2009/79/ЕС.
Директивы, которые, как и регламенты, являются нормами вторичного права ЕС, - это основной источник страхового права ЕС. Директивам необходима имплементация в национальное законодательство. В результате длительной работы и правовой эволюции на протяжении всего периода существования страхового права ЕС было принято «четыре поколения» страховых директив, относящихся к страхованию иному, чем страхование жизни, и к страхованию жизни. Резюмируя содержание директив первого поколения по страхованию иному, чем страхование жизни (1973 г., Директива 73/239/ЕЕС), и по страхованию жизни (1979 г., Директива 79/267/ЕЕС), можно сказать, что именно они заложили основы единого страхового рынка и были посвящены внедрению на территории государств - членов ЕС принципа свободы учреждения страховых организаций.
Целью принятия директив второго поколения по страхованию иному, чем страхование жизни (1988 г., Директива 88/357/ЕЕС), и по страхованию жизни (1990 г., Директива 90/619/ЕЕС) было внедрение принципа свободы оказания услуг на территории государств - членов ЕС путем устранения различий в деятельности надзорных органов, ввода «единой лицензии» для определенных категорий рисков. Также одним из нововведений стало деление рисков на крупные (large risks) и массовые (mass risks).
В 1992 г. вступили в силу директивы третьего поколения по страхованию иному, чем страхование жизни (Директива 92/49/ЕЕС), и по страхованию жизни (Директива 92/96/ЕЕС). Основным достижением директив этого поколения стало введение концепции «единого разрешения», введение страхового надзора со стороны того государства, где страховщик был учрежден, а также закрепление права страхователей на выбор любой страховой компании на территории ЕС.
Разработка директив четвертого поколения была обусловлена необходимостью дальнейшей модернизации законодательства с целью обеспечения углубления экономической интеграции, повышения эффективности и качества страхования, защиты массового страхователя, в том числе посредством обновления структуры системы пруденциального надзора[81], ее упрощения для целей адекватного реагирования на изменения потребностей страхового рынка и усложнения страховых продуктов. Вместо «официальной кодификации» в действующие директивы были внесены изменения. Полное согласование, которое оказалось в большинстве случаев затруднено или невозможно, уступило место либерализации и взаимному признанию систем государств.
Решения - акты индивидуального характера, обязательные исключительно для адресатов.
Положения директив третьего поколения учитывают, что время от времени в них могут вноситься изменения соразмерно требованиям развития страхового рынка. Это обусловило необходимость быстрой адаптации страховых директив с помощью инструментов Европейской комиссии, не требующих принятия акта Совета и Парламента[82]. Для реализации Комиссией этой функции Директивой 91/675/EEC был создан Комитет по страхованию (IC)[83], в состав которого входят представители различных надзорных органов государств - членов Сообщества[84]. Комитет уполномочен разрабатывать собственные процедуры принятия проектов нормативных документов[85]. Он может рассматривать «любые вопросы, относящиеся к применению положений ЕС, касающихся страхового сектора», что предусматривает широкий спектр вопросов сотрудничества между Комиссией и национальными надзорными органами, и не ограничивается страховыми директивами. Комитет не может рассматривать проблемы, возникающие в отдельных страховых компаниях[86]. Европейская комиссия вправе выносить на рассмотрение Комитета различные проекты документов. В случае одобрения Комитетом проекта нормативного акта он может быть принят.
Однако нам известен лишь один пример такого сотрудничества Европейской комиссии и Комитета по вопросу необходимости дальнейшей гармонизации маржи платежеспособности (solvency margin)[87]. Таким образом, влияние решений Комитета на гармонизацию законодательства в ЕС признается исследователями незначительным. В функции Комитета также входят консультации по любым новым законодательным инициативам, которые Европейская комиссия намерена представить в Совет в сфере страхования[88].Рекомендации и заключения не являются обязательными правовыми актами, в то же время отражают позицию органов ЕС по тем или иным вопросам.
Рекомендации и заключения стоят особняком среди источников европейского страхового права, содержащих императивные нормы, и являются актами «мягкого права»[89]. Рекомендации и заключения «имеют существенное значение для жизнедеятельности Союза»[90].
Стоит обратить внимание на тот факт, что различие между указанными источниками права ЕС не столь очевидно, как это установлено в ст. 249 Римского договора[91] (в настоящее время - ст. 288 ДФЕС). По делу Confederation Nationale des Producteurs de Fruits et Legumes v Council (cases 16 & 17/62) Суд пришел к выводу, что истинная природа актов Сообщества определяется не их формой, а их содержанием и объектом[92]. Сложность может вызвать некоторое сходство регламентов и директив. Говоря о директивах, Т.К. Хартли в своем труде «Основы права Европейского сообщества» отмечает, что «они намного ближе к регламентам: даже при отсутствии реализации государством-членом, которому они адресованы, они могут непосредственно предоставлять права частным лицам, на что такие частные лица могут ссылаться при обращении в государственные органы»[93]. Так, в случае, если государство-член не имплементировало директиву в установленный срок, она, подобно регламенту, начинает иметь прямое действие. Регламент же, в свою очередь, по общему правилу не требующий принятия мер от государств-членов, в некоторых случаях может предусматривать необходимость принятия соответствующих мер по имплементации.
Решения Суда ЕС (European Court of Justice) являются обязательными и имеют значение прецедента в части толкования норм права ЕС, страхового права ЕС.
Суд ЕС имеет исключительную компетенцию в толковании правовых актов вторичного права[94], издаваемых органами Евросоюза, а также положений учредительных договоров. Национальные судебные органы в своей практике следуют решениям Суда ЕС, который адаптирует, конкретизирует и пересматривает нормы страхового права ЕС, обеспечивая гибкое развитие правового регулирования, адекватное требованиям страхового рынка[95].Российские исследователи, например, С.Ю. Кашкин[96], Л.М. Энтин[97], относят судебные решения к важнейшим источникам права ЕС. В зарубежной литературе к числу источников права ЕС нередко относят всю судебную практику: решения, общие принципы, формулировки и заключения[98].
В соответствии со ст. 177 Договора о функционировании Европейского Союза национальные судебные органы вправе обращаться в Суд ЕС за разъяснением и толкованием норм права ЕС. «К преюдициальной процедуре могут обращаться судебные органы высших и низших инстанций государств-членов, причем для судебных инстанций, решения которых не подлежат обжалованию, по национальному праву, преюдициальная процедура является обязательной. Практика каждого из государств устанавливает свой порядок обращения либо непосредственно в Суд ЕС (ФРГ, Нидерланды), либо после апелляции в высшие национальные судебные органы (Франция, Великобритания)»[99].
Статья 230 Договора о функционировании Европейского Союза закрепляет в качестве источника права ЕС международные договоры и конвенции, в которых ЕС является одной из сторон. В качестве примера можно привести Соглашение о Европейском экономическом пространстве от 2 мая 1992 г.[100], Конвенцию по проблеме взаимного признания и исполнения судебных решений от 27 сентября 1968 г. Кроме того, к таким источникам права ЕС можно отнести соглашения в рамках пакета ВТО, в частности, Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) и Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС), к которым ЕС присоединилось в качестве стороны 1 января 1995 г.
ГАТС выделяет сектор финансовых услуг, создавая тем самым особый правовой режим их регулирования.К международным договорам, являющимся источником права ЕС, относятся также и двусторонние соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), которые заключаются между ЕС и его государствами-членами, с одной стороны, и государством, не входящим в состав Европейского Союза, - с дугой. Такое соглашение между ЕС и Российской Федерацией было заключено в 1994 г. (вступило в силу 1 декабря 1997 г.). Как указывает И.М. Лифшиц, «СПС не только выделяет в ст. 72 финансовые услуги как предмет сотрудничества, но и содержит 2 приложения (6 и
7) , посвященные им»[101].
Таким образом, источники страхового права ЕС совпадают с источниками права ЕС. Однако нормативный массив, регулирующий страховые правоотношения в Европейском Союзе, довольно обширный. Как было отмечено ранее, поскольку учредительные договоры почти не содержат норм, которые бы относились к регулированию страховых услуг, то в основном страховое право ЕС регулируется нормами вторичного права, прежде всего директивами. Нельзя не отметить, что после реформы финансового рынка и создания в 2011 г. Европейского агентства по страхованию и профессиональным пенсиям акты EIOPA становятся важнейшим источником страхового права ЕС. В соответствии с Регламентом об учреждении EIOPA данный орган вправе принимать рекомендации, индивидуальные решения, особые мнения с целью консультирования Европейского парламента, Совета и Комиссии, также разрабатывать регулятивные и исполнительные технические стан-
102
дарты[102].
На сегодняшний день количество принятых в сфере страхования нормативных правовых актов, требующих инкорпорации в национальное право государств- членов ЕС, признается европейскими правоведами значительным. Более того, по мнению некоторых специалистов, наблюдается тенденция к чрезмерному регулированию страхового рынка[103]. Так, экс-президент Европейской федерации по страхованию и перестрахованию (The European Insurance and Reinsurance Federation - CEA) Жерард де ла Мартинери признал избыточность правового регулирования страховой деятельности в ЕС[104]. К числу нормативных правовых актов, в той или иной степени регулирующих страховую деятельность в ЕС, относятся: директивы ЕС по страхованию; директивы, регулирующие конгломеративные слияния; директивы, регулирующие создание и функционирование пенсионных фондов; директивы об экологической активности; директивы о «гармонизации и транспарентности»; директивы об инвестиционной деятельности; международные бухгалтерские стандарты и др.[105]
Общие требования к функционированию единого страхового рынка ЕС стали предметом обсуждения Экспертной группы «Страхование и пенсии» (Expert group «Insurance and Pensions») и представителями Европейской комиссии. По итогам обсуждения участники Экспертной группы пришли к выводу, что процесс формирования единого рынка страховых услуг «запутался в сети из многих норм и правил, установленных Европейской комиссией. Эти правила препятствуют продуктивной реализации политики создания единого рынка государств - членов ЕС. Отрасль страхования находится под бременем бесчисленных правил. Количество национальных нормативных правовых актов, регулирующих страховую деятельность, возросло почти в 10 раз за последнее десятилетие. Такое дублирование инициатив ЕС на национальном уровне может помешать экономическому росту в государствах - членах ЕС»[106].
Нами проведено исследование факторов, в совокупности детерминирующих необходимость дальнейшего развития норм страхового права ЕС, которые можно подразделить на два вида:
1) внешние факторы, связанные с развитием мировой экономики в целом:
а) дальнейшая глобализация и углубление интеграции, усиление конкуренции (страховая отрасль ЕС подвергается интенсивной международной конкуренции в таких областях, как страхование и перестрахование) диктуют необходимость правового регулирования страховой деятельности;
б) события на финансовых рынках (финансовый кризис, повышение рыночной интеграции обеспечили доступ страховых компаний ЕС к развивающимся финансовым рынкам, изменение методов управления риском (разработка Value-At- Risk-моделей) на протяжении последних двадцати лет актуализировали модернизацию правового режима платежеспособности компаний[107];
2) внутренние факторы, обусловленные тенденциями развития финансового рынка ЕС и соответственно необходимостью создания адекватных механизмов правового регулирования финансовых отношений:
а) рост числа страховых организаций и объемов рынка страховых услуг обусловливает необходимость совершенствования правовых норм, регулирующих осуществление финансового контроля в сфере массового страхования;
б) широкое использование маркетинговых инноваций (страховые компании все больше полагаются в своей деятельности на информационно-коммуникационные технологии) предопределило появление новых видов страховых продуктов (например, онлайн-страхования), требующих соответствующего правового регулирования;
в) тенденция к созданию совместных предприятий (в первую очередь с компаниями за пределами сектора финансовых услуг) для продажи страховых продуктов требует совершенствования законодательства, регулирующего осуществление контроля за финансовыми группами.
В настоящее время процесс формирования системы страхового права ЕС не завершен. Дальнейшее углубление европейской интеграции возможно посредством эффективной имплементации существующих норм в национальное законодательство государств-членов и актов «мягкого права» в сфере регулирования страховой деятельности.
Исходя из проведенного анализа, нам представляется возможным перейти к исследованию основных этапов становления и развития правового регулирования страховых услуг в Европейском Союзе.
1.3