Внешняя компетенция ЕС в области воздушного транспорта
Как было отмечено выше, достижения в области правового регулирования авиаперевозок в ЕС во многом обязаны своим существованием одновременному развитию Союзом внутренней и внешней составляющей своей воздушнотранспортной политики.
Однако продвижение внутренней составляющей зависит только от способностей и заинтересованности самого Союза, благодаря чему процесс интеграции ускоряется с помощью целого ряда внутренних механизмов стимулирования развития. То же самое нельзя сказать про внешнюю составляющую, чье развитие зависит не только от институтов и органов Союза, но и от глобальных партнеров ЕС. Вместе с тем, в литературе по европейскому праву справедливо отмечается, что «европейские сообщества задумывались и создавались как международные институты, предназначенные главным образом для правового регулирования отношений между странами-членами, или, иными словами, для регулирования внутренних правоотношений Сообществ. Однако уже сама концепция экономической интеграции подразумевает наличие внешнего элемента, состоящего в необходимости правового регулирования внешних отношений не только каждой отдельно взятой страны - участницы
197
Сообществ, но и внешних отношений Сообществ в целом...».
Одна из главных внутренних проблем ЕС здесь - множество лиц, способных влиять на создание внешней политики ЕС в сфере воздушного [196]
транспорта, чьи интересы не всегда совпадают, а в ряде случаев и противоречат друг другу. Вызвано это, прежде всего, спецификой авиационной промышленности, традиционно и в значительной степени, находящейся под контролем и влиянием государств. Тем и сложнее Союзу выработать единую политику в данной области.
Как пишет А.А. Баталов, «несмотря на то, что процесс формирования единого авиатранспортного рынка в рамках ЕС завершился, вопрос о том, каким образом должны регулироваться воздушные сообщения между ЕС и третьими государствами - на основе двусторонних соглашений, заключаемых самими государствами-членами, либо соглашений, заключаемых ЕС в целом - до настоящего времени остается открытым.
Дело в том, что Римский договор 1957 г. прямо не предоставляет ЕС полномочий для заключения соглашений непосредственно по вопросам воздушного транспорта с третьими государствами. В этой связи, вполне естественно, перед ЕС встает необходимость поиска какой-либо иной правовой основы для осуществления~ 198
своей внешней авиатранспортной политики».
Поиск этот был действительно долгим. Европейская Комиссия сначала пыталась придерживаться довольно распространенной позиции о том, что вопросы воздушного права - часть внешних экономических отношений ЕС, являющиеся, в свою очередь, частью общей торговой политики, в которой Союз обладает необходимыми полномочиями для заключения соглашений с третьими странами. Однако, как только вопрос перешел из разряда теоретических в практические, инициатива Европейской Комиссии провалилась. Так, например, Сообщение Европейской Комиссии Совету о предлагаемых отношениях с
199
третьими странами по вопросам воздушного транспорта, предоставлявшее [197] [198] возможность Европейской Комиссии вести переговоры по соглашениям, которые способны повлиять на интересы более чем одного конкретного государства-члена (хотя и сохраняло финальное решение о заключении соглашения за Советом ЕС),[199] [200] в итоге не было принято. Вслед за этим, несколькими годами позже, в одном из своих консультативных заключений Суд ЕС указал, что воздушный транспорт регулируется разделом V «Транспорт» Договора, содержащим особые правила. В связи с этим, статьи Договора, предоставляющие органам и институтам ЕС право выступать во внешних сношениях в рамках общей торговой политики, не применимы в отношении воздушного транспорта. В заключение Суд ЕС отметил, что ответ может находиться в применении доктрины «подразумеваемой компетенции». Помимо данной концепции, в литературе упоминаются и другие возможные выходы из ситуации,[201] [202] однако данные варианты гораздо более ограничены в своей применимости, нежели концепция «подразумеваемой компетенции», которую, несмотря на то, что это делалось в более ранних работах, хотелось бы осветить подробнее в контексте исследуемой проблематики. Как известно, данная концепция впервые появилась в результате решения ЛЛЛ Суда ЕС по делу № 22/70 Комиссия против Совета. В данном деле, более известном как «дело EART», Европейская Комиссия возразила против решения Совета, которым государствам-членам ЕС разрешалось самостоятельно вести переговоры с целью заключения Соглашения об автодорожном транспорте (сокр. EART от англ. European Agreement on Road Transport), обосновывая свою точку зрения наличием вторичного права ЕС в данной области. Суд ЕС не согласился с мнением Совета, полагавшего, что Европейский Союз не вправе вести такого рода переговоры в силу отсутствия прямо закрепленной компетенции в учредительных договорах. Суд ЕС отметил, что после принятия Союзом нормативно-правовых актов в определенной области, только ЕС (а не государства-члены) вправе заключать соглашения с третьими странами по данным вопросам. В науке европейского права отмечается, что данная доктрина основывается на идее параллелизма между внутренней и внешней компетенцией. Иными словами, когда у ЕС существуют прямо выраженные полномочия в определенной области, и он их использует, Союз становится компетентным заключить соглашение с третьими странами по вопросу, ставшим предметом внутреннего правотворчества. Соответственно, по мере развития реализации внутренних полномочий, развивается и внешняя -p-i/\'-\'i 204 компетенция ЕС. Доктрина «подразумеваемой компетенции» эволюционировала посредством последующих судебных решений, которые придали ей еще более расширительное толкование. Опасность расширительного толкования данной доктрины состоит в том, что государства-члены ЕС могут совсем потерять контроль в сфере международных отношений, если содержание предпринятых Союзом внутренних мер исключает возможность вмешательства отдельных государств, тем самым наделяя ЕС исключительной компетенцией во внешних делах. В связи с этим справедливо отмечается, что основная мотивация для [203] применения подразумеваемой компетенции должна исходить из необходимости принять определенные меры, а не возможности это сделать на практике.[204] Тем не менее, дело EART дало старт формированию правовой основы компетенции ЕС для сотрудничества с третьими странами в области воздушного транспорта, которая только укреплялась последующей судебной практикой. третьей страной в данной области, но и сотрудничать с таким государством в 208 целях создания международной организации.». Учитывая сложности, связанные с распространением положений об общей транспортной политике на воздушный транспорт, компетенция ЕС в данной сфере не была окончательно закреплена. Это произошло на рубеже веков, когда в 2002 г. Суд ЕС вынес семь решений[208] в отношении государств- членов ЕС, заключивших двусторонние соглашения о воздушном сообщении с третьими странами в нарушение права ЕС. Как отмечают специалисты авиатранспортного директората Европейской Комиссии П. Бомбай и М. Гергели,[209] начало формирования внешней политики ЕС в сфере воздушного транспорта связывается именно с принятием Судом ЕС указанных решений. Упомянутыми семью государствами-членами ЕС были заключены различные по объему и содержанию соглашения с третьими странами, регулировавшими осуществление регулярных воздушных сообщений. Таким образом, в рамках единого Европейского Союза, где действуют общие правила в сфере воздушного транспорта, гарантирующие участникам рынка воздушных перевозок всех государств-членов ЕС единые стандарты, вводились правила, не распространяющиеся на всех авиаперевозчиков ЕС. Таким образом, решения Суда ЕС, при их весьма значимой роли при стимулировании развития внешней авиатранспортной политики Союза, предоставили институтам и органам Союза довольно ограниченную внешнюю компетенцию в исследуемой сфере. Как справедливо отмечает А.А. Баталов, «из всего третьего «пакета» либерализации регулирования воздушного транспорта, единственным положением, которое может быть затронуто соглашениями об «открытом небе», является ... [положение о том - Л.В.], что тарифы авиапредприятий третьих государств при перевозках между пунктами внутри ЕС, не могут быть ниже тарифов, установленных авиаперевозчиками ЕС на соответствующей воздушной линии». Тем самым, по мнению некоторых авторов, они лишили возможности, как государства-члены, так и ЕС, заключать 212 соглашения с третьими странами самостоятельно, без совместного участия. Следует отметить, что вывод Суда ЕС о дискриминирующем эффекте ранее заключенных отдельными государствами-членами ЕС двусторонних соглашений о воздушном сообщении, встретил также и критику в научных кругах. Так, Х. С. Рутгер Ян тое Лаер отмечает, что опасность такого вывода состоит, прежде всего, в том, что данное решение затрагивает потенциально неограниченный круг лиц, ибо и другие государства-члены ЕС могут быть 213 вынуждены расторгнуть свои двусторонние соглашения. К тому же, как отмечает, Г. Вассенберг, трудно, например, привести аргументы в пользу позиции о том, что деятельность национального перевозчика Нидерландов (авиакомпании КЛМ) на территории США негативно отразится на внутреннем рынке ЕС, если только всем другим авиаперевозчика ЕС не будет предоставлена возможность эксплуатировать те же внешние воздушные линии. Лиссабонский договор окончательно разъясняет вопрос компетенции Союза. Как отмечает Л.М. Энтин, «договор в его новой редакции вводит целый ряд статей, подтверждающих право ЕС на заключение международных договоров и связанных с порядком и процедурой разработки, подписания и вступления в силу международных договоров и соглашений».[214] Согласно ст. 218 ДФЕС, договоры между ЕС и третьими странами или международными организациями подлежат обсуждению и заключению институтами и органами Союза,[215] [216] [217] что практически сразу получило подтверждение в результате успешного заключения ЕС двух комплексных авиатранспортных соглашений с США. Вместе с тем Лиссабонский договор отдельно закрепляет право государства-члена ЕС, Европейского Парламента, Совета или Европейской Комиссии запросить мнение Суда ЕС относительно сочетаемости предполагаемого международного договора с учредительными договорами. При негативном заключении Суда ЕС вступление уже заключенного договора в силу невозможно без предварительного внесения изменений в его текст или текст соответствующего учредительного договора. Как отмечает М.Л. Энтин, «Договор дает ЕС новые, более надежные инструменты осуществления внутренней и внешней политики - процедуры и механизмы, обеспечивающие лучшую координацию, ясное и понятное распределение компетенции, скорейшее принятие решений, надежный контроль над их последовательным исполнением. За счет этого Европейский союз надеется в целом стать на 218 порядок более эффективным, предсказуемым и быстродействующим». Подытоживая вышеизложенное, хотелось бы отметить, что поиск правовой базы внешней компетенции ЕС в области воздушного транспорта был весьма долгим, но в то же время крайне необходимым. При столь высоком уровне развития внутреннего авиационного рынка ЕС, позволившим авиаперевозчикам ЕС осуществлять каботажные перевозки, подчас сложно развивать международное сотрудничество в сфере воздушных сообщений, догоняя в развитии остальные составляющие общей авиационной политики. Практика показала, что полноценное развитие авиационной политики ЕС невозможно продолжать на основе совершенствования одной лишь внутренней составляющей, особенно в отрасли с такой ярко выраженной международной спецификой. По мере осознания этого факта, усиливался поиск правовой базы деятельности институтов и органов ЕС на внешнем авиатранспортном рынке. 2.2.2.