История становления правового регулирования застройки земель зданиями и сооружениями
Долгое время земля ценилась не сама по себе, а по тому труду, который был вложен в нее. При наличии значительных площадей первоначальным и единственным способом приобретения земельного владения была «заимка» свободных земель - кто производил обработку земли, тот и становился ее владельцем.
В VI в. славяне стали вести достаточно оседлый образ жизни и возводили постройки, ограждая это место рвом и валом и тем самым превращая в город. Земли, расположенные вокруг города с его пригородами и селами и обрабатываемые жителями, составляли общую собственность этих жителей, им же принадлежала территориальная власть на занятые земли. Точных данных, когда появляется частная собственность на земли, нет, но есть сведения о том, что к XII в. земля становится предметом купли-продажи, дарения и завещания1. Каменное строительство оборонного, дворцового и культового направления получило развитие в X - XI вв. Начиная с XII в. русскими зодчими были созданы многочисленные постройки в виде дворцов, храмов, крепостей и других сооружений[161] [162]. Фактически складывающие отношения по землепользованию получили правовое оформление позже.Становление нормативно-правового регулирования застройки земель в России происходило постепенно и непосредственно связано со становлением государственности. Важнейший памятник Древнерусского государства - Русская правда (Краткая редакция и Пространная редакция) содержала только нормы, касающиеся ответственности за нарушения межи. Такое положение объясняется в целом наличием интереса у законодателя в большей степени к нормам уголовного права и процессуальным положениям. Исключением не становятся и такие известные источники права XIV - XVI вв., как Псковская судная грамота (1397 г), Судебник 1497 г. и Судебник 1550 г. Названные акты представляли защиту землевладельцам в уголовном порядке, устанавливали возможность приобретения права собственности на земли по давности владения и характеризуются определенным регулированием земельных споров, в частности содержат нормы об исковой давности по земельным спорам, о порядке их разрешения1.
В важнейшем памятнике новгородского административного права - «Уставе князя Ярослава о мостех» (13 в.), посвященному организации мощения главных торговых магистралей Новгорода и некоторых иных дорог, также отсутствовали нормы, регулирующие использование земель.В первом печатном и систематизированном памятнике русского права - Соборном уложении 1649 г. в связи с развитием гидростроительства впервые появился запрет на сооружение прудов, плотин, мельниц, если это влечет ограничение судоходства на реке, при этом строительство плотины допускалось, если будет обеспечен судовой проход («сделает ворота, чтобы через ворота можно было судам ходить»). Там же было закреплено, что вотчинники и помещики являются обладателями права не только на землю, но и на воду (ст. 17 - 18 гл. IX). Статьи 238 - 243 (гл. X) в продолжение приведенных норм довольно подробно определяли права и обязанности обладателя права на землю (вотчинник, помещик) и лиц, имеющих ограниченные права пользования соответствующими землями. Особо обращает на себя внимание положение о праве помещика или вотчинника возводить на принадлежащих ему реках, берегах сооружения при условии, что от этих сооружений не страдают интересы соседних землевладельцев[163] [164]. Соответственно, первые нормы, регулирующие экологические отношения, возникающие при строительстве сооружений, касались строительства на воде (плотин, мельниц) и были вызваны необходимостью охраны прав и законных интересов соседей (иных вотчинников, помещиков, имеющих на той же реке мельницы, а также пашенные земли или сенные покосы вблизи реки). В это же время появляются установления, вызванные необходимостью защиты интересов смежных землепользователей путем урегулирования плотности застройки земель. В ст. 277 - 279 гл. Х Соборного уложения 1649 г. устанавливался запрет на близкое к меже расположение «у себя во дворе хором», также на владельцев «высоких хором», рядом с которыми располагаются «поземные хоромы», был возложен запрет на «чинение всякой пакости». В XVII - XVIII вв. право пользования землей получает достаточно детальную регламентацию. В этот же период Петром I был принят Указ от 23 марта 1714 года «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах»1, которым был завершен длительный процесс сближения вотчин и поместий, объединением их в единую категорию недвижимой вещи. В XVIII в. строительство наряду с промышленностью и торговлей поощрялось российским правительством . В то же время все другие сословия, кроме дворянского, лишаются права владеть землями. Впервые за помещиками-дворянами на уровне законодательства было подтверждено их право иметь или строить, покупать дома в городах для рукоделия, определено право собственности не только на поверхность земли, но и на недра и воды в границах этой земли, право собственности на леса, произрастающие на их дачах, и свободного их употребления (ст. 30, 33, 34 Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства от 21.04.1785 г.). В Городовом положении (1735 г.) было предписано город строить по утвержденному плану; закреплено, что в пределах определенных границ городу принадлежат земля, сады, поля, рощи, мельницы и иное имущество; было запрещено застраивать городские выгоны (пастбища) и дозволено городу возводить школы, мельницы, на городской земле - вдоль дорог - харчевни, корчмы, герберги, трактиры [165] [166] (ст. 12, 17 - 21). Уже в конце XIX в. отмечалась высокая цена городской земли и в связи с этим - стремление строить многоэтажные дома на небольших земельных угодьях1. С 1835 г. в России вступил в действие систематизированный акт - Свод законов Российской империи (далее - Свод законов). Сводом законов о состояниях (Свод законов Российской Империи, т. IX)[171] также закреплялись отдельные требования по застройке земель. Так, на усадебных церковных землях с учетом их размеров допускалось строительство домов Священнослужителя и иных членов притча и, если они из домов выбывали, то дома должны быть снесены или проданы, но без земли (ст. 31, 36 Свода законов о состояниях). В то же время элементом какого права на землю могло быть право на создание сооружений, определялось иными нормативно-правовыми актами, прежде всего, т. X Свода законов1. В ст. 424 т. Х Свода законов было определено, что по праву полной собственности на землю владелец имел право на все, что находится на ее поверхности, воды и на все, что заключается в недрах. Прибрежные владельцы судоходных рек не имели права строить мельницы, плотины и перегородки, от которых реки засоряются и делают неудобным судоходство, через малые судоходные реки запрещалось строить мосты на козлах, жердях и на слабых сваях (ст. В Уставе Горном (Свод законов, т. VII) также подчеркивалось, что право полной частной собственности «объемлет не одну поверхность земли, но и ее недра» и каждый полный владелец может как сам обосновать завод, так и передать это право по соглашению с третьим лицом. В данном случае применяются общие положения о договоре найма недвижимости (ст. 193, 195, 196). Министру Государственных имуществ приписывалось издать правила для охраны ценного леса, растущего на передаваемых для разведки и добычи ископаемых (частного горного промысла) свободных казенных землях, в т.ч. устанавливать земли, на которых запрещена разведка и добыча полезных ископаемых частными лицами (см. ст. 257 - 259 Устава Горного). Леса разделялись на государственные (собственность казны), общественные и частные . В соответствии с Уставом Лесным (Свод законов, т. VIII) все леса, растущие на владельческих дачах, состоят в пользовании и распоряжении их владельцев на праве полной собственности, которые вправе расчищать свой лес в т.ч. для поселения (ст. 596, 598). В целом специальных норм об использовании для строительства занятой лесами [172] [173] территории не было. Лесное законодательство в основном регулировало использование лесов для рубок и содержало соответствующие охранительные нормы. Положением о сбережении лесов (Устав Лесной. Книга Пятая) особо были выделены защитные леса. Как общее правило было закреплено, что после признания лесной дачи или ее части защитной, обращение ее почвы в другой вид угодий запрещается и до утверждения плана хозяйства на лес не дозволяется рубка леса на соответствующей территории (см. ст. 711 - 715 названного положения). В отношении иных лесов допускалось обращение лесной почвы в другой вид угодий, в частности, для укругления границ лесных дач, размещения дорог и возведения различного рода построек (ст. 720). Таким образом, несмотря на довольно широкие полномочия собственника на землю, включающее право на использование вод и недр, законодатель устанавливал определенные ограничения права в интересах общества и отдельных лиц, в т.ч. в части застройки земель. «Право собственности по своему существу, - писал В.И. Курдиновский, - право, ограниченное законом». Перечисленные выше требования, ограничивающие собственника в свободе использования принадлежащих ему земель, В.И. Курдиновский именовал «легальными ограничениями». Как подчеркивал автор, ограничения права собственности на недвижимость, установленные законом, «создаются потому, что осуществление права вне границ грозило бы чрезвычайными бедствиями обществу»[174]. Кроме собственника использование земельных участков, в том числе путем создания сооружения, допускалось нанимателем на условиях договора найма сроком до 12 лет2. Законодатель допускал заключение договора найма на более длительный срок, если предметом договора была благоприобретенная пустошь для сооружения на ней здания, фабрики, мельницы и т.п. (до 30 лет) или земля с целью устройства горного завода, для разработки рудников (100 и более лет) . Казенные земли могли сдаваться в оброчное содержание для устройства дач на срок до 99 лет. В договоре об оброчном содержании земельного участка определялись постройки, которые содержатель обязан был возвести в определенный срок (ст. 43 - 48 Устав о казенных оброчных статьях. Свод законов). Правом возводить постройки при использовании земли обладали владельцы посессионных горных заводов и чиншевого права1. После 1857 г. значительная часть земель принадлежала не тем лицам, которым принадлежали здания. Так, на окраинах г. Москва - половина домов, а в центре - треть домов были возведены на чужой земле[175] [176]. Данное обстоятельство послужило одной из причин появления в России с 1912 г. нового института вещного права - права застройки[177]. Право застройки устанавливалось по договору на срок от 36 до 99 лет. Сводом законов допускалось с разрешения местного губернского начальства размещение нефтепроводных труб без отвода особой полосы земли. Для размещения таких сооружений на землях, занятых огородами, садами, плантациями, дворами и строениями, а также внутри отведенных казною для добычи нефти требовалось и разрешение соответственно землевладельца, землепользователя (ст. Устава Горного). Кардинальное изменение земельного строя было связано с принятием Декрета о земле (принят II Всероссийским съездом Советов 27.10.1917 г.)[178] и Декрета ВЦИК от 19.02.1918 г. «О социализации земли»[179], которыми «всякая» собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы отменялась навсегда. Отдельными участками поверхности земли с целью застройки могли пользоваться: органы Советской власти, с особого разрешения и под контролем Советской власти - торгово-промышленные и транспортные предприятия, а также общественные организации, отдельные семьи и лица, если застройка не являлась средством извлечения дохода. Под постройку земля в сельских местностях отводилась по усмотрению местных Советов и населения, в городах земля отводилась, если «стройка не угрожает нанесением ущерба соседним зданиям и удовлетворяет прочим требованиям строительного устава». При этом право пользования землей с целью застройки предоставлялось при условии наличия общественной полезности или необходимости; потребности в жилье; необходимости ведения трудового хозяйства (ст. 20, 24, 37 Декрета «О социализации земли»). Положением о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, принятым ВЦИК 14.02.1919 г.,1 впервые были выделены земли специального назначения, в состав которых включали городские, селитебные, поселковые, курортные, занятые промышленными, фабрично-заводскими предприятиями, путями сообщения и т.д. (ст. 9). Принятый в это же время Декрет ВЦИК от 27.05.1918 г. «О лесах» определил, что все находящиеся в лесах постройки лесохозяйственного значения отчуждаются в общенародное достояние как и леса, и, закрепляя, что в состав лесов входят земельные площади, предназначенные для выращивания древесины, регулировал только устройство древообрабатывающих, лесопильных и прочих заводов в лесах (ст. 3, 5, 95 - о 100). Декретом СНК РСФСР от 30.04.1920 г. «О недрах земли» все акты и договоры о правах на недра признаны утратившими силу; эксплуатация недр передана в ведении Г орного Совета Высшего Совета Народного Хозяйства и его органов. В «целях ослабления жилищного кризиса» в 1921 г. Советом Народных Комисаров РСФСР был принято постановление, разрешающее кооперативным объединениям и отдельным гражданам застройку тех городских участков, которые не могут быть застроены местными Исполнительными Комитетами[180] [181] [182] [183]. В 1922 г. в РСФСР вводится институт права застройки[184]. Для недопущения бессистемной и беспорядочной застройки и предупреждения застройки свободных пространств специального назначения (зеленые насаждения, площадь, улицы) Коммунальные Отделы должны были до заключения отдельных договоров о праве застройки: определить места, подлежащие застройке в первую очередь, разбить предназначенные для постройки места на участки не более 300 кв. сажень каждый1. По прекращении срока договора застройки земельный участок вместе с возведенными строениями передавался Коммунальному отделу. В дальнейшем правила, регулирующие право застройки земель, менялись, но это право, как основное право на землю, предполагающее возможность (и обязанность) строительства, просуществовало в законодательстве РСФСР до 1948 г. После указанной даты отвод гражданам земельных участков как в городе, так и вне города для строительства индивидуальных жилых домов производился в бессрочное пользование[185] [186] [187] [188]. Земельный кодекс, введенный в действие Постановлением ВЦИК РСФСР от 30.10.1922 г. , также закреплял за лицами, обладающими правом на пользование землей для ведения сельского хозяйства (трудовое землепользование), возможность возводить, устраивать и использовать на земле строения и сооружения для хозяйственных и жилищных надобностей. Земли трудового пользования могли быть обращены под несельскохозяйственные промыслы и производства с разрешения уездных земельных органов. В связи с бурным ростом городов и расширением существующих большое внимание уделяется правовому регулированию городского землепользования, которое неотделимо от городского строительства. Целесообразная организация городских территорий требовала, чтобы их застройка имела не стихийный характер, а производилась на основе генеральных планов развития городов и поселений городского типа. Назначение, тип, размер и характеристики зданий, сооружений предусматривались в актах отвода земельных участков в точном соответствии с утвержденными проектами строительства. Застройщики имели право возводить только такие строения, которые были определены в разрешении на производство строительных работ и архитектурно- 4 строительном проекте . Союзными положениями о землях, предоставленных транспорту,1 были определены виды (состав) соответствующих земель, порядок отвода и изъятия таких земель и порядок пользования землями, предоставленными транспорту. Названные земли подлежали точному учету с записью их в особые инвентарные книги. Общими началами землепользования и землеустройства, утв. Постановлением ЦИК СССР от 15.12.1928 г.,[189] [190] к землям специального назначения были отнесены земли, предполагающие их использование организациями для несельскохозяйственных целей (для надобностей транспорта, военных нужд, горных разработок, фабрик и заводов, школ, курортов и т.п.). Земельным кодексом РСФСР, утв. Законом РСФСР от 01.07.1970 г.,[191] была проведена дальнейшая градация и «специализация» земель в рамках единого земельного фонда. В соответствии с основным назначением были выделены земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения, государственного лесного фонда, государственного водного фонда, государственного запаса. В качестве общих положений было закреплено, что для строительства промышленных предприятий, жилых объектов, железных и автомобильных дорог, линий электропередачи, магистральных трубопроводов, а также для иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли несельскохозяйственного назначения или не пригодные для сельского хозяйства, либо сельскохозяйственные угодья худшего качества. Предоставление для указанных целей земельных участков из земель государственного лесного фонда производится преимущественно за счет не покрытых лесом площадей или площадей, занятых кустарниками и малоценными насаждениями. Порядок пользования землями специального назначения должен был устанавливаться союзными положениями об этих землях (ст. 106). Предоставление земельных участков под застройку на площадях залегания полезных ископаемых производилось по согласованию с органами государственного горного надзора (ст. 20). Была предусмотрена возможность выделять сельскохозяйственные земли и лесные угодья организациям для разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, которые обязаны были по миновании надобности в этих землях за свой счет приводить их в состояние, пригодное для использования по назначению (ст. 23). В Земельном кодексе РСФСР также содержались общие требования природоохранного характера к лицам, осуществляющим разработку месторождений полезных ископаемых, а также строительство (см. ст. 24, 24.1, 29). В ограниченных пределах возможно было использование гражданами земель для строительства земель сельскохозяйственного назначения (см., например, ст. 53). Все земли городов должны были использоваться в соответствии с генеральными планами городов, проектами планировки и застройки и планами земельнохозяйственного устройства территории городов. В составе земель городов особо были выделены земли городской застройки и земли железнодорожного, водного, воздушного, трубопроводного транспорта, горной промышленности и другие. При этом земли городской застройки состояли из земель, застроенных и подлежащих застройке различными иными строениями и сооружениями. Эти земли предоставлялись организациям и учреждениям для строительства и эксплуатации промышленных, жилых, культурно-бытовых и других строений и сооружений, а также гражданам для индивидуального жилищного строительства. При осуществлении единым заказчиком жилищного, культурно-бытового и коммунального строительства земельный участок мог предоставляться указанному заказчику во временное пользование для строительства. По окончании строительства одновременно с передачей организациям зданий и сооружений для эксплуатации исполнительный комитет городского Совета народных депутатов предоставляет им в бессрочное пользование земельные участки. Земельный кодекс определял размеры предоставляемых для строительства земельных участков и (или) порядок их определения (см. ст. 81 - 105 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). Постановлением Верховного Совета РСФСР от 25.04.1991 г. № 1103/1-1 был утвержден Земельный кодекс РСФСР, который продолжил земельные преобразования, начатые иными нормативными правовыми актами, в т.ч. в части введения различных форм собственности и многообразия прав на землю. Впервые в земельном кодексе получает правовое закрепление детальная правовая процедура предоставления земельного участка для строительства. В соответствии со ст. 103 ЗК РСФСР оценка отрицательного влияния на состояние земель и эффективность предусмотренных защитных мероприятий производилась по результатам государственной санитарногигиенической и экологической экспертизы, без положительного заключения которых запрещалось строительство (реконструкция) предприятий и других объектов. Начиная с Земельного кодекса РСФСР 1922 г. земельное законодательство планомерно закрепляло обязанность землепользователей рационально и наиболее целесообразно использовать земли, находящиеся в их пользовании, и возлагало ответственность за ее нарушение. Наличие такой общей обязанности позволяло обеспечить правильное использование земли в соответствии с ее хозяйственным назначением и теми задачами, которые возложены на землепользователей как хозяйствующих субъектов права, а также установить строгий порядок использования земель по их целевому назначению1. Лесным кодексом РСФСР, утв. Постановлением ВЦИК от 25.07.1923г., все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, отграниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, были признаны единым государственным лесным фондом, который разделялся на: леса местного значения и леса общегосударственного значения. В силу ст. 59 Лесного кодекса РСФСР для государственных потребностей (железных дорог, бечевников, для устройства полигонов, стрельбищ, лагерей, зданий и других надобностей государственного значения) могли быть разрешены расчистка или обращение лесных площадей в другой вид угодий в лесах государственного и местного значения, не признанных защитными. «Право пользования землями, занятыми лесами, нельзя оторвать от права пользования самими лесами, а это, в свою очередь, означает, что земельные участки, занятые лесами, не являются самостоятельными объектами права (...)»[192] [193] [194]. Статья 113 Земельного кодекса РСФСР, утвержденного Законом РСФСР от 01.07.1970 г.,[195] содержала общее правило об использовании земель государственного лесного фонда организациями для нужд лесного хозяйства и лесозаготовок, для иных нужд - только если использование совместимо с интересами лесного хозяйства. Лесной кодекс РСФСР, введенный в действие Указом Президиума РСФСР от 21.11.1978 г.,[196] закреплял, что лица, использующие лесные ресурсы, обязаны обеспечить и рациональное использование земель государственного лесного фонда, а также земель, занятых лесами, и предусматривал три группы лесов, устанавливая для каждой свой правовой режим. Исходя из народнохозяйственного назначения лесов, их местоположения, выполняемых функций и экономического обоснования, возможно было перевести леса из одной группы в другую в порядке, определенном союзным законодательством (ст. 35). Несмотря на то, что лесное хозяйство представляет собой отрасль народного хозяйства, задачами которой являются лесовыращивание, сохранение и использование лесов, оно включает в себя и элементы капитального строительства2. По-прежнему отсутствовал перечень видов определенных объектов, для строительства которых могли использоваться леса. В то же время лесопользователи в зависимости от вида лесного пользования имели право возводить производственные и хозяйственные постройки (ст. 85), и впервые появляется специальная глава об использовании земель для возведения производственных объектов, связанных с ведением лесного хозяйства. Лесным кодексом было усилено положение ст. 24.1 ЗК РФ 1970 г. и определены дополнительные требования к размещению, проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов (гл. 10). Строительные работы, добыча полезных ископаемых и подобные работы в лесах, а также на землях лесного фонда, не покрытых лесом, не связанные с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесных пользователей, производились по согласованию с компетентными органами в соответствии с союзным и республиканским законодательством (ст. 44 Лесного кодекса РСФСР 1978 г.). В Основах лесного законодательства Российской Федерации3 также был установлен порядок согласования проектов и мест строительства объектов, производства в лесах работ, не связанных с ведением лесного хозяйства (ст. 24) Водное законодательство советского периода долгое время представляло собой разрозненные нормативные правовые акты различной юридической силы и первоначально развивалось преимущественно как законодательство о сельскохозяйственном водопользовании. Необходимость активного строительства водохранилищ и каналов определило осуществление и правового регулирования соответствующих отношений. Только во второй половине XX в. появляются законодательные акты, предусматривающие плановое, комплексное использование водных ресурсов во всех отраслях народного хозяйства, в том числе в промышленности и гидроэнергетике, а также предусматривается порядок охраны вод от истощения и загрязнения1. Такое положение в законодательстве позволило О.С. Колбасову среди видов водопользования, не связанного с водопотреблением, назвать только один вид использования водных объектов, сопряженных со строительством сооружений, - ____ XJ XJ 2 использование водных ресурсов при устройства водохранилищ гидроэлектростанций . Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденные Законом СССР от 10.12.1970 г., Водный кодекс РСФСР, утвержденный Законом РСФСР от 30.06.1972 г.,[197] [198] [199] [200] регулировали использование водных объектов, в частности, для нужд гидроэнергетики, а также содержали охранительные нормы, определяющие требования к строительству предприятий, сооружений, влияющих на состояние вод. Статья 115 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. землями водного фонда признавала в т.ч. земли, занятые гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями. При этом земли государственного водного фонда могли использоваться для строительства и эксплуатации сооружений, обеспечивающих удовлетворение питьевых, бытовых, оздоровительных и других нужд населения, сельскохозяйственных, промышленных, рыбохозяйственных, энергетических, транспортных и иных государственных и общественных надобностей. Аналогичные нормы были включены и в Земельный кодекс РСФСР, утвержденный Верховным Советом РСФСР 25.04.1991 г. № 1103-11. Процедуры получения горного отвода, а также права и обязанности у лиц, использующие недра для добычи полезных ископаемых (горный промысел), определялись различными нормативными правовыми актами[201] [202]. Правовое регулирование использования недр для строительства иных (не связанных с добычей полезных ископаемых) сооружений было предусмотрено в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г., которые содержали специальный раздел о проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию предприятий по добыче полезных ископаемых, по переработке минерального сырья, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (разд. III). Названными основами были возложены на пользователей недр обязанности по обеспечению охраны объектов окружающей среды, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недр, и по приведению нарушенных земельных участков в безопасное состояние, а также в пригодное для использования состояние (ст. 14). Для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, требовалась разработка специального проекта, в котором должны были быть предусмотрены меры, обеспечивающие обезвреживание сточных вод вредных веществ, иных веществ и материалов либо локализацию их в строго определенных границах (ст. 27). В юридической литературе отмечается, что в земельном кодексе устанавливаются лишь общие принципы использования и охраны земель и правовой режим отдельных категорий земель регулируется поверхностно[203]. Действительно, основы законодательства и кодифицированные акты не могут, да и не должны осуществлять всеохватывающее правовое регулирование соответствующих отношений в силу своего значения в иерархичной системе источников права. Детализацию правового регулирования обеспечивают специальные нормативные правовые акты. Применительно к застраиванию земель значительное место занимают акты градостроительного законодательства. Определенные требования содержались в подзаконных актах1, - 2 правилах и нормах планировки и застройки городов , строительных нормах и правилах. Основной правовой формой регулирования застройки городов являлись правила застройки, в которых устанавливался порядок отвода земельных участков под строительство различных зданий и сооружений в пределах городской черты. Данные правила определяли очередность застройки в пределах городской застройки на ближайший срок до 5 лет и определенные требования к застройке и благоустройству городских территорий[204] [205] [206]. Правила застройки действовали и в сельских населенных пунктах[207]. Можно отметить, что кодифицированный акт в этой сфере появился довольно поздно - в 1998 году[208]. Градостроительный кодекс РФ 1998 г. регулировал отношения в области рационального использования и охраны окружающей среды в целях создания благоприятных условий проживания населения (преамбула). Таким образом, в период советской власти, так же как и сейчас, под строительство могли использоваться различные виды (категории) земель. При этом главным образом здания и сооружения создаются на землях населенных пунктов (поселений) и специального назначения. Несмотря на тот факт, что законодатель в состав леса или водного объекта включал землю, лесное и водное законодательство, а также законодательство о недрах в большей мере было направлено на сохранение и (или) рациональное использование непосредственно природных богатств, природного ресурса, содержащегося на / в земле. Включение норм, регулирующих предоставление и использование лесов, водных объектов, недр в целях строительства зданий и сооружений, в акты природоресурсного законодательства происходило постепенно. 2.2.