Взаимосвязь публичных и частных интересов в застройке земель
Интенсивное использование природных ресурсов и прогрессивное развитие общества улучшили условия существования человека, сделали их более комфортными. При этом в значительной мере были подорваны его естественные основы жизнедеятельности.
Застраивание земель является результатом антропогенной деятельности и следствием развития общества. Научно-технический прогресс, фатально сопровождающийся увеличивающейся площадью застроенных земель, неизбежен и является условием существования человечества в дальнейшем. Строительство новых зданий, сооружений и в отдельных случаях реконструкцию существующих объектов остановить нельзя - это процесс жизнеобеспечения человека, подвергающийся правовому регулированию.Дифференциация правового регулирования во многом предопределена существованием в государстве различных интересов. Признанная их дихотомия - это публичные и частные. «Публичный интерес, - определяет Ю.А. Тихомиров, - есть признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности,
- і
удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития» . М.И. Васильева детализирует и подчеркивает, что публичные экологические интересы включают в себя: государственные интересы в той их части, которая отражает экологические интересы общества в целом, и общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества, в той степени, которая соответствует уровню [441]
осознания и познания этих интересов и которая может быть обеспечена правовой
- і
защитой в конкретных социально-экономических и политических условиях .
Под частными интересами понимаются интересы отдельных индивидов, характеризующие потребности, стремления частных лиц, мотивирующие их на определенное поведение и не отвечающие критериям публичных интересов. В хозяйственной деятельности частные интересы основаны на стремлении получать максимальную прибыль от правомерного и независимого (свободного) использования принадлежащих лицам ресурсов (материальных и нематериальных).
Активное изменение природы человеком во многом ориентировано на удовлетворение его частных интересов. Применительно к строительной сфере основной удельный вес составляет ввод в эксплуатацию объектов частной собственности2, что подтверждает превалирование заинтересованности отдельных лиц в возведении объектов недвижимости.
Строительство - это не только сфера реализации частных, индивидуальных интересов. Так, целям обеспечения обороны страны и безопасности государства, целостности и неприкосновенности территории России служат такие специфические объекты, как здания, сооружения специального и производственного назначения, обеспечивающие оборону и безопасность государства, правопорядок, а также обустройство войск, объекты жилищного строительства и объекты социальной инфраструктуры для Вооруженных Сил РФ, автомобильные дороги оборонного значения, предприятия ядерного комплекса, предприятия по хранению и уничтожению химического и иных видов оружия массового поражения, а также другие важные для государства объекты. Возведение подобных объектов возложено на Федеральное [442] агентство специального строительства (Спецстрой России), которое в интересах обороны и безопасности государства осуществляет организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Спецстрое России.
Потребности граждан в сфере образования, науки, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта обеспечиваются в т.ч. возведением зданий школ и иных учебных заведений, стационаров, больниц, поликлиник и перинатальных центров, театров, музеев, стадионов и иных спортивных объектов и инфраструктуры1. Интерес в строительстве автомобильных, железных дорог, обеспечивающих свободу граждан на определение места жительства, передвижение по территории России, имеет общественный характер и является публичным. Строительство очистных сооружений систем водоотведения, мелиоративных сооружений, сооружений по переработке отходов и иных природоохранных сооружений выполняет важную роль в мероприятиях по уменьшению (ликвидации) отрицательного воздействия хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды[443] [444]. В силу ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» (в редакции, действующей с 1 января 2015 г.) государственная поддержка оказывается при реализации мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, в том числе при проектировании, строительстве, реконструкции систем оборотного и бессточного водоснабжения; централизованных систем водоотведения (канализации), канализационных сетей, локальных (для отдельных объектов хозяйственной и (или) иной деятельности) сооружений и устройств по очистке сточных, в том числе дренажных, вод, по переработке жидких бытовых отходов и осадка сточных вод; сооружений и установок по улавливанию и утилизации выбрасываемых загрязняющих веществ, термической обработке и очистке газов перед их выбросом в атмосферный воздух, полезному использованию попутного нефтяного газа. Строительством подобных объектов и введением их в непосредственную эксплуатацию решаются задачи государства по обеспечению осуществления конституционных, в т.ч. экологических, прав граждан. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утв. указом Президента РФ от 12.05.2009 г. № 5371, защита основных прав и свобод человека и гражданина названа стратегической целью государства (п. 35). Таким образом, в сфере строительства имеют место как частные, так и публичные интересы, и они взаимосвязаны друг с другом[445] [446] [447]. Традиционно существует представление об их противоречии, но вариативность интересов населения, бизнеса и государства и их соотношение «весьма своеобразно и не может быть вписано ни в какую застывшую схему ввиду социальной множественности и ролевой мобильности действующих субъектов» . В основе конфликта частного и публичного, как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, четыре причины. «Во-первых, преобладание публичного интереса, огосударствление и подавление частного интереса. Во-вторых, преувеличенная оценка частного интереса и забвение публичного интереса. В-третьих, давление негативного неправового интереса. В-четвертых, позитивное давление интереса, непризнанного правом»[448]. В то же время природа публичного интереса способствует снижению возможного конфликта с частным интересом, поскольку он сам по себе представляет интерес общества и «имеет способность к самоограничению самого себя не столько ради конкретного частного законного интереса, сколько в силу заложенной в нем диалектики личного, общественного и государственного, подобные ограничения обусловливающей»[449]. Возможность конфликта интересов заложена в нормах ст. 34 Конституции РФ, устанавливающей право граждан на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, и ст. 42 Конституции РФ, закрепляющей право каждого на благоприятную окружающую среду. Для недопущения возникновения такого конфликта и (или) его предотвращения законодатель в нормативных правовых актах определяет принципиальные правовые положения, обеспечивая их реализацию своеобразными механизмами и инструментами: ограничение в обороте земельных участков, территориальное планирование, градостроительное зонирование, экологическая экспертиза и экспертиза проектной документации, информирование населения, участие общественности при принятии решений о строительстве, нормирование деятельности, экологический надзор и иные. Оптимальным является гармонизация публичных и частных интересов, обеспечивающая их сосуществование, при котором не происходит подавление одного интереса другим. Кроме того, национальные публичные интересы должны быть согласованы с интересами иных, прежде всего, сопредельных стран, тем более с учетом стремления России интегрироваться в мировое сообщество. Основная роль в этом процессе отводится государству, которое через механизм правового регулирования может достигнуть этой цели. Возведением объектов недвижимости чаще всего одновременно удовлетворяются интересы как частные, так и публичные. Интерес гражданина в получении жилого помещения имеет индивидуальный характер, но создание условий для приобретения земельного участка для строительства жилого дома, решение возникающих в данной сфере проблем составляет содержание интереса публичного. Появление термина «социальное государство» свидетельствует об осознании обществом необходимости изменения самой природы государственности. Возникновение социального государства - результат изменения взаимоотношений государство - общество - человек. Системные характеристики государства, которые составляют его «визитную карточку», содержатся в Конституции РФ . Согласно ч. 1 ст. 7 Конституции РФ социальная политика нашего государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Социальное государство признает ценность человека, его прав и свобод вне зависимости от его положения и статуса. С учетом существующих у граждан различий в заслугах, потребностях и притязаниях на жилье и иные материальные ценности можно говорить о минимально необходимом стандарте, который государство должно обеспечить своим гражданам на основании принципа справедливости. Понятие достойная жизнь не может ограничиться экономическим (материальным) содержанием. Задачей государства как социально-ориентированного образования является создание необходимых и достаточных условий жизни человека как биологического и общественного существа. К таким условиям Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ отнесла здоровье человека, обеспеченность его жильем, возможностями образования, воспитания и развития1. Здоровье характеризуется как состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма (ст. 2 ФЗ от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»[455] [456] [457]). Благополучие (спокойное состояние) человека непосредственно связано с благоприятностью среды обитания, с реализацией его конституционного права на благоприятную окружающую среду. В юридической литературе справедливо отмечается, что достойная жизнь человека наряду с прочим включает в свое содержание и «экологические компоненты»[458]. Достойная, благополучная жизнь граждан может быть только в экологически комфортных условиях, не угрожающих их здоровью и жизни, способствующих свободному и полноценному их развитию. Рост благосостояния человечества зависит от эффективности экономического развития, что в свою очередь находится в зависимости от интенсивности использования природных ресурсов и состояния окружающей среды. В сфере взаимодействия общества и природы сохранение благоприятной окружающей среды является наиболее существенным охраняемым интересом. Жизнь, здоровье граждан зависят от состояния окружающей среды. Здоровье граждан зачастую подвергается негативному воздействию из-за неблагоприятного с позиции экологии и градостроительства расположения объектов промышленности, транспорта, связи, энергетики, сопряженного с нарушением санитарного, градостроительного законодательства. «Экологические проблемы, - отмечает С.А. Боголюбов, - являются в XXI веке важнейшими гуманитарными проблемами, решение которых напрямую связано с основными условиями проживания, благополучия и процветания граждан, обеспечением их права на достойную жизнь в условиях благоприятной природной среды»1. «Имеются все основания полагать, - утверждает М.И. Васильева, - что в технотронном обществе XXI века все природные ресурсы, факторы и компоненты будут представлять собой исключительную социальную и экономическую ценность, еще более возрастет значение жизнеобеспечительной функции природы, и право на благоприятную окружающую среду очевидно и окончательно станет равнозначным праву на жизнь»[459] [460]. Социальное государство также предполагает обеспечение равного доступа к благам, необходимым для существования и развития человека. Существующая и законодательно закрепленная система прав на землю не может не рассматриваться как обеспечивающая основу жизнедеятельности людей и направленная на создание условий для достойной жизни и свободного развития личности. В социальном государстве сочетание власти и свободы основывается на принципах справедливости (пропорциональности, соразмерности), обоснованности и законности. Каждому гражданину гарантируется весь комплекс прав и свобод, одним из важнейших элементов которого является конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду, подкрепленное обязанностью сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 42, 58 Конституции РФ). Пока рано говорить об эколого-правовом российском государстве[461], но экологическая функция должна найти отражение и последовательно материализоваться в содержании деятельности России как государства социального. Право каждого на достойную жизнь взаимоувязано с обязанностью государства сбалансировать публичные и частные интересы в экологической сфере, в т.ч. в сфере застройки, обеспечить реализацию публичного интереса, направленного на создание и поддержание благоприятной окружающей среды. Государство через закрепление в нормативных правовых актах природоохранного механизма и его функционирование создает условия для осуществления гражданами своих прав. Можно согласиться с С.А. Глотовым, что социальное государство решает социально-экономические, культурные, а также экологические задачи[462] [463]. Специфика использования природных ресурсов в процессе строительной деятельности, своеобразие которой выражается в природопреобразовании, обуславливает ее ресурсозависимый характер. Базовые основы правового регулирования застройки земель составляют нормы экологического (в т.ч. природоресурсного) права, и их содержание во многом определяется принципиальной позицией государства к используемым, трансформируемым в процессе строительства объектам, ресурсам природы. Значительную роль в обеспечении достойной, благополучной жизни человека выполняют предусмотренные в законодательстве эколого-правовые требования, закрепленные, прежде всего, в нормах экологического и градостроительного законодательства. Как подчеркивает Конституционный Суд РФ, «основной задачей государства является разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов с тем, чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически - 1 совместимый характер» . С целью обеспечения благополучия и процветания России, исходя из ответственности перед нынешним и будущими поколениями, нормативные правовые акты в сфере недро-, лесо-, водопользования основываются на публичном интересе. Недра, лес, водные объекты составляют природное богатство России, находящееся в основном в федеральной собственности. Публичные интересы заключаются в том числе в обеспечении сохранности природных свойств и уникальных характеристик невосполнимости, исключительности названных объектов и их рационального использования (при возможности - эффективного воспроизводства). Отсюда нормы законодательства о недрах, лесного и водного законодательства содержат исчерпывающий перечень случаев, когда государство может предоставить природный объект (его часть) отдельным лицам для строительства зданий, сооружений. По мнению Ю.И. Шуплецовой, «для государства сейчас наиболее ценными (обеспечивающими реализацию публичных интересов) являются леса, недра и животный мир, на которые устанавливается исключительная федеральная собственность. А наименее ценным - земля, поскольку только она из всех природных ресурсов может почти без ограничения находиться в любой форме собственности»2. С высказанной позицией трудно согласиться. Природные объекты одинаково ценны для государства и необходимы для реализации публичных интересов, другое дело, что характер их использования и охраны различен. При использовании леса, недр, животного мира, так же как и водных объектов, основной целью является сохранность (при возможности - воспроизводство) того ресурса, который содержит этот объект (растительность, полезные ископаемые, животные, вода), соответственно регулируется и ограничивается извлечение их из естественной среды обитания. Эта основная цель и определяет исключительную собственность государства, позволяющая ему контролировать выбор эксплуатирующего субъекта и любое воздействие на природные 1 объекты (в т.ч. объем извлеченного ресурса). Застраивание земель с использованием таких природных объектов, как лесные участки, недра, водные объекты, приводит, как правило, к безвозвратному уничтожению/ потреблению соответствующих природных ресурсов, поэтому государство деятельность по строительству оценивает в целом как нежелательное и не соответствующее основным функциям названных природных объектов (средообразующим, защитным, санитарно-гигиеническим, оздоровительным, энергообеспечительным и иным), их глобальному экологическому значению. Земля - государственная территория и фундамент жизнеобеспечения, что уже позволяет судить о ее значимости для государства. Для земель само по себе надлежащее использование не влечет утрату их назначения и не связано с ее безвозвратным изъятием. Земельное законодательство характеризуется установлением широкого круга возможных прав на земельные участки, включая право собственности, и не содержит общего запрета на использование земель в целях застройки, но использует иные механизмы ограничения строительной деятельности (категоризация земель, зонирование территорий, резервирование земель и другие). Конституционно-правовая характеристика земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности всего многонационального народа, их многофункциональная роль предопределяют требование их рационального и эффективного использования, охраны как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия их использования1. Так, задачи сохранения лечебных природных ресурсов, защиты их от преждевременного истощения и с учетом конституционно значимой ценности здоровья гражданина как неотъемлемого и неотчуждаемого блага, принадлежащего от рождения и охраняемого государством, определяют существование общего законодательного ограничения на использование земель лечебно-оздоровительных местностей, курортов для строительства (допуская только возведение зданий, сооружений, необходимых для эксплуатации природно-лечебных ресурсов, включая объекты инфраструктуры). [464] Закреплением в законодательстве эколого-правовых требований государство не только исполняет свою конституционную обязанность по обеспечению достойной жизни человека, в т.ч. по созданию благоприятной для него окружающей среды, но и в определенной степени способствует стабильности экономических отношений. Предприниматели и иные субъекты, использующие или предполагающие использовать принадлежащие им блага, заранее зная установленные правила, могут планировать свою деятельность. Как писал еще И. Покровский, «если первым требованием развивающейся личности к правопорядку является требование определенности права, то вторым является требование его прочности. Впрочем, оба требования тесно друг с другом связаны: они оба - только две стороны одной и той же естественной и «неотъемлемой» потребности индивида иметь свое ясное и определенное место в жизни целого социального организма»1. Признание государством личных, экологических, культурных, социальных и иных прав граждан (реализация которых во многом связана со строительством необходимых объектов недвижимости) является проявлением Российской Федерации как правового, демократического и социального государства. Имманентна этому обязанность государства предоставить гражданам, юридическим лицам свободу в их осуществлении с учетом конституционной обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, имеющей всеобщий характер, и иных ограничений, основанных на конституционных принципах справедливости, обоснованности и законности. В целом невмешательство в природные процессы, сохранение природы в первозданном виде и не осуществление строительства при современном развитии общества невозможно. Деятельность по преобразованию природных объектов, природных ресурсов в процессе строительства зданий и сооружений должна осуществляться с учетом законов природы[465] [466] и социальное государство через разработку, принятие и совершенствование нормативных установлений, их правопримение обеспечивает такое соответствие. В правовом регулировании природопользования главенствующим становится обеспечение и публичных, и частных интересов при осуществлении экологически значимой деятельности. Данное положение находит отражение в форме принципа охраны окружающей среды о научно обоснованном сочетании экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства (ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Задачами государства в сфере застройки земель является оценка возможности максимального сохранения природных объектов и природной среды и ее реализация, минимизация негативного антропогенного воздействия на окружающую среду и обеспечение права граждан на безопасную и комфортную среду обитания путем строительства (реконструкции) необходимых зданий, сооружений с соблюдением природоохранных требований и норм, направленных на рациональное использование природных объектов, природных ресурсов. Итак, несмотря на значительное превалирование использования земель для строительства зданий и сооружений за счет средств граждан и юридических лиц, что свидетельствует об удовлетворении их частных интересов, публичный интерес в сфере строительства занимает значительное место и связан как с решением государством стратегических задач по обеспечению обороны страны и безопасности государства, так и с обязанностью государства создать условия для осуществления конституционных прав граждан и реализации их потребностей в сфере экологии, образования, науки, культуры, медицины и здравоохранения, физической культуры и спорта, а также конституционного права граждан на жилище. Публичные и частные интересы взаимосвязаны: возведением объекта недвижимости часто одновременно удовлетворяются интересы отдельных лиц, общества, государства. В основе публичного интереса в застраивании территорий - провозглашение России социальным государством, что определяет создание ею условий для достойной жизни и свободного развития человека и сопряжено с обеспечением возведения экономически доступного жилья, организацией социально-экологического комфортного проживания граждан. Достойная жизнь связана с реализацией конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и исполнением конституционной обязанности каждого сохранять природу и взаимоувязана с обязанностью государства обеспечить и публичные, и частные интересы в сфере застройки земель. Согласованность интересов отдельных граждан, различных групп общества, государства и гармонизация деятельности по застройке земель с общими законами природы - цель социального государства. Специфика застройки земель, характеризуемая природопреобразованием и ресурсозависимостью, определяет ее правовое регулирование на основе принципиальной и базовой позиции государства к трансформируемым в процессе строительства, реконструкции зданий, сооружений природным объектам как богатству России и ее многонационального народа. Данное обстоятельство объясняет наличие публичного интереса и его реализацию в нормативных правовых актах о предоставлении природных объектов (их частей) для строительства объектов недвижимости, ограничивающего вариативность деятельности граждан в рассматриваемой сфере, что позволяет создать условия для обеспечения благополучия и процветания России, выполнения государством своей конституционной обязанности по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь человека. В целом правовое регулирование застройки земель должно обеспечивать и стимулировать ее экологически ориентированный характер, и в то же время способствовать достижению успехов в экономическом развитии общества (с неизбежным научно-техническим прогрессом). 4.2.