Материально-правовые и процедурно-правовые положения о предоставлении природных объектов в целях строительства (общая характеристика)
Разные степень оборотоспособности, формы, виды собственности на природные объекты, разнообразное и специфическое их предназначение предопределяют существование и закрепление в правовых нормах различной процедуры их
Данное обстоятельство, как справедливо отмечает И.А.
Иконицкая, позволяет рассматривать такие нормы как «правонаделительные» (Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М.: Юрид. лит., 1976. С. 221).предоставления.
Верховный Суд РФ по одному из дел подчеркнул, что правовая природа земельных и лесных участков не тождественна, и лесные участки являются самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим1. Порядок предоставления лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется либо лесным законодательством (гл. 6 ЛК РФ) , что предусмотрено для следующих случаев: выполнение работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых; заготовки древесины; переработки древесины и иных лесных ресурсов; осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства; осуществление научно-исследовательской, образовательной, рекреационной или религиозной деятельности, либо гражданским законодательством, законодательством РФ о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено ЛК РФ, для: строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов,
гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов; строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов.
Перечисленные виды использования леса допускают возможность строительства капитальных объектов (см. гл. 2 ЛК РФ). Соответственно, не всегда лесные участки предоставляются для строительства или целей, сопряженных со строительством зданий, сооружений, в результате процедуры, урегулированной лесным законодательством.
Лесной кодекс допускает как конкурентные способы предоставления государственных или муниципальных лесных участков (аукцион по продаже права на заключение договора аренды лесного участка), так и неконкурентные (без проведения аукциона, по заявке отдельного лица). При предоставлении лесных участков виды и параметры использования лесов определяются компетентными органами на основании лесохозяйственных регламентов. В ст. 71 ЛК РФ, посвященной общим вопросам порядка предоставления лесных участков, закреплено исключительное применение [401] [402] лесного законодательства при предоставлении лесных участков в аренду (ч. 2). В силу ст. 39.1 ЗК РФ к отношениям, связанным с арендой земельных участков в составе земель лесного фонда, не применяются положения Земельного кодекса о предоставлении земельных участков. При этом в ЗК РФ содержатся положения, позволяющие сделать вывод о применении земельно-правовых норм о предоставлении на иные виды лесных участков (не в составе земель лесного фонда). Налицо - несогласованность норм, которая должна быть устранена законодателем1. Особо обращает на себя порядок возникновения права на использование лесных участков для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Леса России богаты охотничьей фауной, и во многих субъектах РФ осуществление в лесах деятельности в сфере охотничьего хозяйства имеет большое социальное и экономическое значение. Статья 36 ЛК РФ в качестве общего положения закрепляет, что лесные участки предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям на основании охотхозяйственных соглашений для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, заключенных в соответствии с ФЗ от 24.07.2009 г. № 209- ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об охоте»), и договоров аренды лесных участков. В данном случае норма применяется исключительно к специальному субъекту (природопользователю). Необходимо обратить внимание на то, что несмотря на включение в охотугодье только «территории», «земель» (см. ст. 1, 7 ФЗ «Об охоте»), можно согласиться с М.В. Пономаревым в том, что законодатель в ст. 7 ФЗ «Об охоте» «умоляет их природную ценность», охотничьи угодья как природные комплексы могут включать и водные объекты[407]. Использование для целей охоты водных объектов прямо предусмотрено в ч. 3 ст. 11, ст. 51 ВК РФ. При этом существует классификация охотугодий на общедоступные и закрепленные. Учитывая, что в силу ч. 3 ст. 11 ВК РФ использование водных объектов для охоты не требует оформления соответствующих отношений, в водном кодексе речь идет об использовании водных объектов физическими лицами в целях добычи охотничьих ресурсов, а также юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в целях осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства, не связанной с возведением охотничьей инфраструктуры. Создание объектов охотничьей инфраструктуры как объектов недвижимости обусловлено получением земельного участка или лесного участка в границах закрепленных охотничьих угодий на основании охотхозяйственных соглашений (см. ст. 25, ч. 2 ст. 27, 53 ФЗ «Об охоте», ст. 36 ЛК РФ, подп. 24 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ). Одним из условий охотхозяйственного соглашения является обязанность органа исполнительной власти субъекта РФ предоставить земельный участок и (или) лесной участок в аренду охотпользователю без аукциона (п. Таким образом, в целях обеспечения устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов (объектов животного мира, которые в соответствии с законодательством используются или могут быть использованы в целях охоты), сохранения их биологического разнообразия, земельные и лесные ресурсы в пределах охотничьих угодий рассматриваются как среда обитания объектов животного мира, и требования охраны последних предопределяют действие норм различных нормативных правовых актов, закрепляющих особенности предоставления права пользования земельными участками и лесными участками. Для строительства (создания объектов охотничьей инфраструктуры) земельный или лесной участок предоставляется компетентными органами в пользование только юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю - субъекту охотхозяйственного соглашения (охотпользователю). Право на использование для застройки земель закрепленного охотничьего угодья обусловлено наличием у заинтересованного лица не только права землепользования или лесопользования, но и права на использование объектов животного мира. Процедуру предоставления водопокрытых земель отличает тот факт, что на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется образование земельных участков (п. 2 ст. 102 ЗК РФ), земли, покрытые поверхностными водными объектами, рассматриваются как часть водного объекта, и строительство на таких землях предполагает оформление права на использование водного объекта, дополнительно возможно получение права на земельный участок, прилегающий к водному объекту1. Общий порядок предоставления водных объектов для возведения сооружений установлен в ВК РФ, отдельные специальные нормы содержатся в ФЗ от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» , ФЗ от 31.07.1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне з Российской Федерации» , ФЗ от 08.11.2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[410] [411] [412] [413], ФЗ 19.07.2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках». Договор водопользования, предметом которого является использование водного объекта или его части, является типичным основанием возникновения водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование - исключение из общего правила о возникновении водопользования из договора, при этом на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование производится строительство многих видов капитальных сооружений на водных объектах (причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений; гидротехнических сооружений, мостов, а также подводных и подземных переходов, трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов1; создание стационарных и (или) плавучих платформ, искусственных островов и др.). Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для создания искусственных земельных участков (п. XJ XJ 2 соответствии с установленной компетенцией . Разрешение на создание искусственного земельного участка отличается от решения о предоставлении водного объекта в пользование и договора водопользования [414] [415] в числе прочих тем, что в нем не определяется лицо, которое будет использовать водный объект (т.е. разрешение содержит принципиальное согласие о создании на водном объекте искусственной поверхности независимо от того, кто будет возводить эту поверхность), а также не определяются сроки использования водного объекта для строительства. Лицо, которое наделено правом на использование водного объекта в целях строительства, определяется в результате установленной ФЗ «Об искусственных земельных участках» процедуры и является стороной заключенного договора о создании искусственного земельного участка. В этом договоре также указывается срок строительства искусственного земельного участка. Разрешение на создание искусственного земельного участка не требуется, если создание искусственного земельного участка предусмотрено решением Правительства РФ о строительстве или расширении морского порта (ст. 6 ФЗ «О морских портах»). В этом случае искусственный земельный участок может создаваться также на основе концессионного соглашения. Часть 4 ст. 6 ФЗ «Об искусственных земельных участках» закрепляет, что для создания искусственного земельного участка предоставление земельного участка, водного объекта или его части не требуется. Данное положение необходимо понимать исключительно таким образом, что предусмотренная специальным законом процедура отменяет действие общих норм земельного и водного кодексов о предоставлении соответствующих природных ресурсов в пользование. Российская Федерация как собственник водного объекта (в лице компетентных органов) уполномочивает (предоставляет право) на использование принадлежащего ему объекта третье лицо (осуществляющее строительство искусственного земельного участка) путем выдачи разрешения на создание искусственного земельного участка или принятия решения о строительстве, расширении морского порта (в котором предусмотрена возможность создания искусственного земельного участка) и заключения договора о создании искусственного земельного участка. Таким образом, предоставление земельных и водных объектов для создания искусственных земельных участков имеет место, но опосредуется юридической процедурой, предусмотренной нормами ФЗ «Об искусственных земельных участках», ФЗ «О морских портах». Другим случаем использования поверхностных водных объектов для строительства без договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование является разведка и добыча полезных ископаемых, строительство трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек. Такой подход законодателя к правовому регулированию использования болот вызывает вопрос о его обоснованности. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 5 ВК РФ болота относятся к поверхностным водным объектам. За нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение, установлена административная ответственность (ч. 4 ст. 8.13 КоАП РФ), к которой привлекаются виновные в т.ч. за факты нарушений при добыче полезных ископаемых на болотах независимо от их вида и местоположения1. Особое выделение водно-болотных угодий в ст. 11 ВК РФ можно объяснить их значимостью, если не следующие обстоятельства. Как известно, Россия является стороной Рамсарской конвенции от 02.02.1971 г. о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц[416] [417]. В целях обеспечения выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из названной конвенции, Правительство РФ утвердило Список находящихся на территории Российской Федерации 35 водно-болотных угодий, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц[418]. Водно-болотные угодья выполняют важнейшие экологические функции, и в действующий список включена только незначительная их часть. По мнению специалистов, в стране имеется огромное количество угодий, соответствующих Рамсарским критериям1, а также Россия обладает самыми большими в мире ресурсами водно-болотных угодий, в т.ч. не отвечающих этим критериям[419] [420] [421]. В российском законодательстве отсутствует понятие болот, нет перечня водноболотных угодий (кроме тех, которые имеют международное значение и были определены Правительством РФ в 1994 году), весьма сложно установить границы болот, расположенных в поймах рек (во всяком случае, территории пойм образуются в результате движения самой реки). Кроме того, как справедливо обращалось внимание в юридической литературе, отсутствие необходимости оформления какого-либо разрешительного документа на водопользование при разведке и добыче полезных ископаемых, строительстве трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах увеличивает вероятность нерационального природопользования и причинения вреда водохозяйственной системе . Изложенное свидетельствует о том, что разделение в ст. 11 ВК РФ болот на две разновидности и установление двух абсолютно разных вариантов получения их в пользование недостаточно обосновано и не подкреплено необходимыми критериями, в т.ч. в части разграничения водно-болотных угодий, болот, расположенных в поймах рек (для использования которых требуется решение о предоставлении водного объекта в пользование) и иных болот. Более того, если в последнем случае оформление права водопользования не требуется, то возникает вопрос о том, что будет служить правовым основанием для использования болот (кроме водно-болотных угодий и болот, расположенных в поймах рек) в целях возведения сооружений, ведь образование земельных участков на землях, покрытых поверхностными водными объектами не происходит (ст. 102 ЗК РФ), соответственно, невозможно и их предоставление. Между тем, правоустанавливающие документы на земельный участок обязательны для получения разрешения на строительство (см. ч. 7 ст. 51 ГрК РФ), а государственная регистрация права собственности на возведенную на водном объекте недвижимость производится на основании документов, которые подготовлены в соответствии с водным законодательством и в которых в графической форме обозначены схемы размещения этих сооружений (ст. 22.1 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). В рассматриваемом случае образуется правовой вакуум и с учетом разрешительного типа правового регулирования земельных, водных общественных отношений, порождающий невозможность использования названных болот (как разновидностей водных объектов) для возведения объектов капитального строительства. Также отсутствие четких критериев разграничения применяемых норм создает реальную угрозу злоупотреблений в сфере природопользования. Возможным выходом из законодательно созданной ситуации может быть исключение из ч. 3 ст. 11 ВК РФ пункта 15. Соответственно, будет действовать общая норма о предоставлении водных объектов, находящихся в публичной собственности, для разведки и добычи полезных ископаемых, строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек, по решению компетентного органа (п. 5 ч. 2 ст. 11 ВК РФ). Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых предполагает наличие у потенциального водопользователя документов, подтверждающих право на пользование недрами. Так, согласно ст. 7 Закона «О недрах» добыча полезных ископаемых, а также строительство и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, производятся в соответствии с лицензией на пользование недрами, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья. Несмотря на то, что данное положение сформулировано как императивное, комплексное толкование содержащихся в Законе «О недрах» норм приводит к выводу, что не всегда использование недр путем строительства сооружений связано с получением лицензии или заключением соглашения о разделе продукции. С получением лицензии и права недропользования в соответствии с порядком, предусмотренным Законом «О недрах», сопряжено строительство сооружений по добыче полезных ископаемых (см. абз. 7 ст. 9, ст. 10.1, 11). Рассматривая вопрос о правовом регулировании предоставления недр для строительства подземных объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых, можно сделать вывод о скудности федеральных нормативных актов в этой сфере. Кроме Закона «О недрах», действует Положение о порядке лицензирования пользования недрами (1992 г.)[422] и Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых (2004 г.) , имеющие узкую направленность. Исходя из содержания названных нормативных правовых актов, а также сложившейся судебно-арбитражной практики[423] [424] [425], следующие виды деятельности, не связанные с добычей полезных ископаемых, требуют в соответствии с федеральным законодательством специального оформления права недропользования: хранение нефти, газа путем размещения подземных резервуаров (например, нефтебаз, автозаправочных станций), захоронение вредных веществ и отходов производства, сброс сточных вод, размещение промышленных и бытовых отходов, строительство и эксплуатация транспортных тоннелей, магистральных и промысловых трубопроводов под водными объектами[426]. Также добыча полезных ископаемых, соответственно и строительство необходимых подземных сооружений, осуществляется на основании лицензии. В остальных случаях федеральное законодательство освоение подземного пространства не включает в общую схему получения лицензии на право пользования недрами. Предоставление права пользования участками недр местного значения (в том числе для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых) относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ на своих территориях (ст. 4, п. 6 ст. 10.1 Закона «О недрах»). Отдельные субъекты РФ приняли нормативные правовые акты, определяющие порядок получения права пользования участками недр местного значения. При этом в одних субъектах РФ для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых, требуется получить лицензию на право пользования недрами, в других - нет. Собственники и арендаторы земельных участков, землевладельцы и землепользователи без применения взрывных работ могут осуществлять строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения (ст. 19 Закона «О недрах»). В Нижегородской области, например, в качестве таких подземных объектов названы погреба, подвалы, хранилища для хранения сельскохозяйственной продукции, продуктов питания, личного имущества, траншеи и котлованы, используемые под фундаменты при строительстве, ремонте и реконструкции зданий и сооружений, котлованные и фундаментные сооружения при строительстве и ремонте мостов, путепроводов, подземных путей и переходов, автодорог, газопроводов, нефтепроводов, продуктопроводов и других транспортных объектов и сооружений, системы водоснабжения, канализации, линии теплоснабжения, электроснабжения, нефтегазопроводов, связи (кабели телефонной связи, электросвязи, другие линии связи), -1 подземные емкости автозаправочных станций . [427] 1 Федеральное законодательство не требует от недропользователя наличия права на соответствующий земельный участок. Согласно ст. 25.1 Закона «О недрах» земельные участки, лесные участки, водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и Законом «О недрах». В силу ч. 4 ст. 25.1 Закона «О недрах» только после утверждения проекта проведения работ, связанных с пользованием недр, при наличии лицензии на пользование недрами и оформления горного отвода осуществляется предоставление необходимого для проведения работ земельного участка. Итак, право на использование подземного пространства путем строительства подземных сооружений может возникнуть как у лица, обладающего земельным участком (правообладателем земельного участка), так и не обладающим им. Между тем строительство подземных сооружений всегда связано с нарушением земной поверхности, и наличие права на земельный участок, пусть и не совпадающий с площадью участка недр, является обязательным. Недропользователю государственные или муниципальные земельные участки для строительства подземных объектов предоставляются на основании договора аренды, заключаемого без проведения торгов (ст. 39.6 ЗК РФ). Срок договора аренды определяется сроком лицензии на пользование недрами, при этом законодатель допускает превышение срока договора аренды на два года, что необходимо для принятия мер по охране использованного земельного участка (в частности, для проведения его рекультивации). Приведенные положения имеют достаточно узкое применение и распространяются только на свободные от прав иных лиц земельные участки. Наличие права на государственный или муниципальный земельный участок у третьего лица, независимо от вида такого права, является препятствием для его предоставления недропользователю. Основания для принудительного прекращения вещного права могут быть предусмотрены федеральным законом, обязательственных прав - также и договором. Законодательство не обуславливает прекращение права землепользования фактом возникновения права недропользования. Пользователь недр земельных участков, утв. Постановлением Правительства Нижегородской области от 05.02.2009 г. № 39. при наличии соответствующих оснований может только ходатайствовать перед органом государственной власти или органом местного самоуправления о принятии ими решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (также см. ч. 6 ст. 25.1 Закона «О недрах»). Так, изъятие земельного участка можно произвести для размещения линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, объектов систем электро-, газо-, теплоснабжения государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного их размещения (см. ст. 49 ЗК РФ). С 1 марта 2015 года в Земельный кодекс РФ1 вносятся значительные изменения в части регулирования порядка предоставления земельных участков, призванные устранить существующие противоречия и пробелы в нормативно-правовом регулировании предоставления земельных участков, в том числе в целях строительства. Изменения ЗК РФ базируются на существующих в зарубежном законодательстве наиболее важных условиях передачи земельных участков для целей строительства из публичной в частную собственность: - передача земельных участков осуществляется на основании градостроительных документов; - передача из публичной собственности, в т.ч. необходимые подготовительные действия, осуществляется специализированными организациями; - информация о свободных земельных участков максимально доступна; - установлены случаи льготного предоставления земельных участков[428] [429]. В соответствии с положениями действовавшего до 01.03.2015 г. законодательства разграничивались 2 процедуры предоставления земельного участка в зависимости от цели использования земельного участка: для строительства или для целей, не связанных со строительством. В Земельном кодексе в основе разграничения процедур предоставления земельных участков заложен способ такого предоставления (торги или без торгов), выбор которого зависит как от цели предстоящего использования, так и от иных факторов. Нормы ЗК РФ отличаются от ранее действовавших не только изменением общего подхода к процедуре предоставления земельных участков, в частности для строительства, но и детализацией правового регулирования и закреплением случаев предоставления земельных участков (в т.ч. путем систематизации норм, расположенных в различных нормативных актах). Торги в форме аукциона предусмотрены как общая процедура предоставления земельного участка в собственность или в аренду. Значительная роль в ЗК РФ отведена основному виду разрешенного использования земельного участка, и если в соответствии с разрешенным использованием допускается строительство зданий, сооружений, то: - по общему правилу предоставление земельного участка осуществляется путем проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка (п. 7 ст. 39.11); - продажа земельного участка допускается исключительно в случаях, определенных в ЗК РФ (п. 2 ст. 39.1, п. 2 ст. 39.3, ст. 39.18); - земельный участок не может быть предметом аукциона, если в установленном порядке не определены предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции (п. 8 ст. 39.11); - действуют специальные правила по установлению срока в заключенном по результатам аукциона договоре аренды земельного участка (см. п. 9 ст. 39.11); - при образовании земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона по инициативе органа государственной власти или органа местного самоуправления и подготовке к проведению аукциона требуется получение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (п. 3 ст. 39.11). В России в качестве приоритетного национального проекта назван проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», направленный на обеспечение комфортных условий проживания граждан России и формирование рынка доступного 1 2 жилья и поддержку соответствующего вида деятельности . Проблема доступного жилья существует не только в городских, но и в сельских населенных пунктах. Наличие достойных социально-бытовых условий позволяет снизить миграцию людей из села в город. Поэтому неслучайно в качестве одного из направлений устойчивого развития сельских территорий провозглашено повышение уровня и качества жизни сельского населения, в т.ч. путем улучшения жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, поддержки комплексной компактной застройки[430] [431] [432]. Официальные данные Федеральной службы государственной статистики свидетельствуют о тенденции в Российской Федерации роста объемов жилищного строительства с 2011 года, при этом традиционно количество введенного в действие зданий жилого назначения значительно превышает количество введенных объектов нежилого назначения[433]. Один из первых вопросов, с которым сталкивается застройщик, - получение земельного участка для жилищного строительства. Как свидетельствует практика, год от года увеличивается количество выделяемых земельных участков под жилищное строительство. В основном для строительства земельные участки представляются из состава земель, государственная собственность на которые не разграничена. В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года в целях стимулирования предложения жилья предусмотрена «активизация вовлечения в оборот находящихся в федеральной собственности земельных участков с участием Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства»1. Земельное и градостроительное законодательство предусматривает различные правовые инструменты, обеспечивающие получение заинтересованным лицом земельного участка, находящегося в публичной собственности, в целях размещения на нем объектов жилого назначения (пригодных для постоянного проживания граждан). Можно говорить о выделении законодателем специального порядка предоставления земельных участков, опосредуемого не только нормами земельного законодательства, но и в значительной степени - законодательства о градостроительной деятельности. К введенному в российское законодательство в 2006 году договору о развитии застроенной территории добавляются новые виды договоров: договоры об освоении территории (в целях строительства жилья экономического класса; в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования или наемного дома социального использования) и договоры о комплексном освоении территории (в том числе в целях индивидуального жилищного строительства; в целях строительства жилья экономического класса). С позиции процедуры предоставления земельного участка (земельных участков) важны две особенности. Такое предоставление земель (характеризуемое специфической процедурой) производится субъектам, обладающим специальным статусом , и осуществляется для создания зданий, сооружений определенного функционального назначения[434] [435] [436]. Землепользование в специальном порядке возникает на основании сложного юридического состава, элементами которого являются сделки, заключаемые в порядке, определяемом нормами земельного и градостроительного законодательства. Названные договоры имеют различное содержание, но в целом их роль заключается в создании эффективного правового механизма, обеспечивающего государственно-частное партнерство в сфере строительства жилых помещений и строительства, реконструкции инженерной, транспортной, коммунальной инфраструктуры в соответствии с потребностями увеличения объемов ввода жилья в эксплуатацию. Договор о развитии застроенной территории, договоры об освоении территории или о комплексном освоении территории являются дополнительными средствами, реализация которых позволит решить проблему государственного уровня - обеспечение доступным и комфортным жильем определенных категорий граждан. Удельный вес договоров на землепользование, заключаемых с субъектами договоров, направленных на развитие или освоение территорий, должен с каждым годом увеличиваться. По прогнозным оценкам Правительства РФ, например, годовой объем ввода жилья экономического класса в 2020 году должен составить 66 млн. кв. метров (из 100 млн. кв. метров вообще планируемого ввода жилья). При этом законодатель не отказывается от традиционного земельно-правового механизма предоставления земельных участков для строительства жилых домов (в том числе индивидуальных) - общего порядка предоставления земельных участков, урегулированного нормами ЗК РФ и используемого для обеспечения земельными участками частных лиц для возведения «единичных» жилых домов. Застройка земель может иметь место не только при реализации основополагающей цели предоставления земельного участка и иного природного объекта - для строительства, но и сопутствовать иному назначению использования земельного участка, допускающему возведение объектов недвижимости. Например, такая ситуация складывается при возведении зданий, сооружений, необходимых для осуществления фермерским хозяйством его деятельности или ведения личного подсобного хозяйства. Отсюда особенности предоставления земельных участков были предусмотрены и такими нормативными правовыми актами, как ФЗ от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединениях граждан»1, ФЗ от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» , ФЗ от 11.06.2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» , ФЗ от 07.07.2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»[437] [438] [439] [440]. С 1 марта 2015 года законодатель в целом нормы о предоставлении поместил в ЗК РФ, тем не менее, в названных актах отдельные особенности предоставления земельных участков для соответствующих целей остались. Важное правовое значение разграничения земель, которые специально предоставляются для целей строительства либо строительство на которых имеет лишь второстепенное, сопутствующее значение, заключается не только в действии разных правовых норм, применении различных процедур получения заинтересованными субъектами земельных участков, но и в неодинаковых юридических последствиях не осуществления строительства. Последнее вызвано тем, что когда земельный участок предоставляется для строительства, деятельность по возведению определенного объекта недвижимости является обязанностью правообладателя земельного участка, и нарушение такой обязанности влечет возможность привлечения его к ответственности, возможность принудительного прекращения права на земельный участок. Если же земельный участок предоставляется не для целей строительства, то строительство рассматривается как право, и только от усмотрения лица, которому был предоставлен земельный участок, зависит, реализовывать это право или нет. При наличии публичного интереса в возведении здания, сооружения в определенный срок, даже когда основная цель использования является иной, нет препятствий к тому, чтобы предусмотреть в договоре, опосредующем предоставление природного объекта (его части), соответствующую обязанность физического, юридического лица и меры ответственности за ее невыполнение. С учетом изложенного, можно заметить концептуальный подход законодателя к установлению специальных норм и правил предоставления отдельных природных объектов (их частей) для строительства или для целей, сопряженных с возможностью строительства. Процедуры наделения органами государственной власти или органами местного самоуправления заинтересованных лиц правом лесопользования, водопользования, недропользования, землепользования в целях застройки отличаются сложностью. Для обеспечения экологической безопасности, устойчивого благоприятного состояния окружающей среды, сохранения биологического разнообразия, рационального использования природных объектов и ресурсов законодатель закрепляет специальные процедуры получения природных объектов (их частей) в пользование для целей, связанных с застройкой земель, отличные от предоставления права на земельный участок (права землепользования). Естественно-биологические связи природных объектов определяют и правовые формы, опосредующие природопользование. Возможность застройки земель обусловлена получением права землепользования и (или) иного вида природопользования. В случаях, предусмотренных законодательством, наличие права лесопользования, водопользования, предоставленное в случаях и порядке, предусмотренных лесным, водным законодательством, является достаточным для возведения здания, сооружения. В возникающих правоотношениях земная поверхность рассматривается как среда обитания объектов растительного и животного мира и место размещения (вмещения) поверхностных вод. Здание и сооружение как объекты недвижимости должны быть прикреплены к земле (ст. 130 ГК РФ), соответственно, их создание связано с природопользованием теми природными ресурсами, которые способны выполнять функцию основы для строительства объектов, и законодателем такими ресурсами признаются лес и водные объекты. Лес и водный объект имеют земельную составляющую, необходимую для «упрочения» здания или сооружения как объекта недвижимости и способную выступать в качестве территориального базиса. Хотя недра являются базисом для размещения подземных объектов, легально закрепленный в ст. 130 ГК РФ признак недвижимого имущества не позволяет недропользование рассматривать как достаточное для строительства сооружений субъективное право. Публичный интерес в сохранении и (или) рациональном использовании расположенных на (под) земной поверхностью таких компонентов природной среды, как недра, растительный, животный мир, иные организмы, определяет получение в предусмотренных федеральными законами случаях права землепользования, лесопользования наличием у заинтересованного лица правового статуса недропользователя или пользователя животным миром (охотпользователя). Такая зависимость и приоритетность влечет применение неконкурентных способов получения природопользователем (недропользователем, охотпользователем) права на использование государственного или муниципального земельного или лесного участка, а также формирование условий пользования земельным или лесным участком с учетом условий предоставленного права на использование недр, охотничьих угодий (определенных в лицензии на пользование недрами, охотхозяйственном соглашении). При этом приоритетность права природопользования не должна толковаться как безусловно и безосновательно ограничивающая права и законные интересы иных лиц. Конституция РФ гарантирует, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). і