Принудительное прекращение права на земельный участок в связи с неиспользованием его в целях строительства - земельно-правовой инструмент восстановления правопорядка

В России возможно применение специальной санкции - принудительное прекращение права на земельный участок при ненадлежащем его использовании, в т.ч. в связи с неиспользованием земельного участка, предназначенного для строительства, в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом.

В основе выделения «традиционных» видов ответственности лежит так называемый отраслевой критерий. И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин обращали внимание на возможность выделения отдельных видов по материальному признаку (отраслевому) и по иным, прежде всего процессуальным основаниям. При этом под материальным признаком авторы предлагали понимать совокупное понятие, охватывающее ряд элементов: характер применяемых санкций, степень заключенного в ответственности государственного осуждения, первоочередность выполняемых задач, сфера действия^[665]. Как представляется, каждый из названных авторами составных признаков материального основания классификации и все они в совокупности присущи земельно-правовой ответственности, реализуемой в применении такой санкции, как принудительное прекращение прав на земельный участок ввиду ненадлежащего его использования. Выделение земельно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности связано с наличием у нее специфических черт, особенностей.

Юридическая ответственность как системное образование характеризуется общими признаками, свойственными любому виду ответственности, независимо от ее отраслевой принадлежности. Такая диалектическая общность определяет, что применение мер земельно-правовой ответственности связано с дополнительными отрицательными последствиями, возникающими у правонарушителя.

Главная цель реализации мер ответственности, в том числе земельно-правовой, состоит в обеспечении надлежащего правопорядка с помощью санкций. Эта цель достигается применением мер земельно-правовой ответственности для воспитания и наказания правонарушителя, общепревентивного воздействия на всех иных лиц с целью не совершения ими правонарушений, восстановления нарушенных прав и законных интересов.

Для воспитания уважения к существующим в обществе правовым нормам, предупреждения правонарушений, оценивая противоправное поведение лица, нарушившее нормы в сфере использования земельных участков, и порицая его, а также предупреждая возможную и (или) останавливая дальнейшую деградацию земельного участка как природного объекта или иное негативное (вредное) воздействие на него в результате его ненадлежащего использования, применяются нормы о земельно-правовой ответственности. По сути, реализация санкций земельно-правовой ответственности требуется для того, чтобы показать всем, что ненадлежащее использование земельного участка недопустимо, прекратить вещное право лица, использующего земельный участок с нарушением земельно-правовых норм, а также сохранить, восстановить земельный участок как природный объект и (или) защитить публичный интерес в рациональном использовании земель. Такая направленность земельно-правовой ответственности объясняет, почему относительно «нерадивых» собственников осуществляется изъятие земельного участка на возмездной основе.

Земельно-правовая санкция является строго персонифицированной, выражается в имущественном лишении (земельного участка) виновного в земельном правонарушении и является правоограничительной.

Объективной предпосылкой появления земельно-правовой ответственности является специфика земельных общественных отношений и, в частности как разновидности последних - земельных правонарушений. Фактическим основанием земельно-правовой ответственности выступают составы только одной разновидности земельных правонарушений, которую законодатель в ст.

Выделение в качестве основания земельно-правовой ответственности «ненадлежащего использования земельного участка» связано с тем экологическим вредом, который причиняется земле как природному объекту в результате такого противоправного деяния, или опасностью его наступления. Требования охраны земли как важнейшей составной части природы, природного ресурса, используемого в качестве средства производства и основы осуществления деятельности на территории РФ, которые должны найти отражение при правовом регулировании соответствующих отношений, определяют введение законодателем специальной санкции, применение которой в конечном счете всегда оказывает влияние на качественное состояние изъятого земельного участка.

Ярко выраженными особенностями земельного правонарушения, за совершение которого установлена земельно-правовая ответственность - «собственно земельного правонарушения», является его длящийся и злостный характер.

земельного правонарушения, даже несмотря на вмешательство органа государственного

- 2

земельного надзора, в т.ч. путем привлечения к административной ответственности за данное правонарушение. Применение мер земельно-правовой ответственности сопряжено с длительным невыполнением в установленный срок предписания об устранении выявленного земельного правонарушения. Происходит развитие незаконного деяния, усиление его противоправности. Как справедливо отметил В.В. Никишин, «с позиции экологической этики сознательное нарушение экологических норм (предвидение экологического вреда и его допущение) является наиболее аморальным и, в соответствии с принципом воздаяния, заслуживает наибольшего наказания»^{[666] [667] [668].}

Сведения ежегодных Государственных докладов об использовании и охране земель подтверждают, что существует стабильная тенденция невыполнения предписаний госземинспекторов по вопросам устранения нарушений земельного законодательства (в 2006 году данное нарушение составляло 5 % в общем количестве выявленных нарушений земельного законодательства, в 2007 г. - 8,4 %, в 2008 г. - 12, 4 %, в 2009 г. - 16, 4 %, в 2010 г. - 19 %, в 2011 г. - 19,4 %, в 2012 г. - 21,6 %). Противоправно-нарастающее поведение свидетельствует об усиливающейся общественной вредности ненадлежащего использования земельного участка, и для достижения целей юридической ответственности в сфере использования земель требуется адекватная складывающейся ситуации и значительным общественно вредоносным последствиям государственная реакция на правонарушение. Такой соразмерной реакцией при ненадлежащем использовании земельного участка является его принудительное изъятие, в результате которого пресекается земельное правонарушение, законный публичный интерес в надлежащем использовании природных ресурсов получает защиту от противоправных посягательств, цели ответственности достигнуты, земельный правопорядок восстановлен.

Для определения лиц, которые могут быть привлечены к земельно-правовой ответственности, необходимо рассмотреть правовую природу и содержание отношений, возникающих при использовании земельных участков. В гл. VII ЗК РФ не только раскрываются элементы составов «ненадлежащего использования земельного участка», но и указывается, что такие правонарушения являются основаниями для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды, безвозмездного пользования (см. ст. 45 - 47); а согласно ст. 44 ЗК РФ, ст. 284 - 285 ГК РФ и ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - права собственности на земельный участок.

Характер, содержание, субъектный состав возникающих при применении земельно-правовой санкции отношений, когда правонарушителем выступает собственник земельного участка либо лицо, которому земельный участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, а также специальная процедура ее возложения свидетельствует о земельно-правовой наказуемости противоправного деяния, выражающегося в ненадлежащем использовании земельного участка. Названные правообладатели являются субъектами земельно- правовой ответственности. Цели охраны земель определяют обязательное участие в рассматриваемых правоотношениях и органа государственной власти (органа госземнадзора).

Инициатором прекращения договора аренды, права безвозмездного пользования на земельный участок при ненадлежащем его использовании арендатором или землепользователем является субъект существующего обязательственного правоотношения - арендодатель или лицо, предоставившее земельный участок (ссудодатель). Земельное законодательство порядок принудительного прекращения права в этом случае не устанавливает, хотя определяет ограничения на расторжение договора аренды при использовании земельного участка с грубым нарушением правил рационального использования земель (см. п. 3 ст. 46 ЗК РФ). По своему содержанию между лицом, предоставившим земельный участок, и лицом, ненадлежащим образом использующим земельный участок, возникают гражданско-правовые отношения по досрочному прекращению договорного обязательства.

Правила п. 2 ст. 46 (о возможности прекращения договора аренды по инициативе арендодателя при ненадлежащем использовании земельного участка) со ссылкой на п. 2 ст. 45 ЗК РФ детализируют и развивают положения п. 3 ст. 615, ст. 619 ГК РФ о праве арендодателя требовать досрочного расторжения в судебном порядке договора аренды, в т.ч. в связи с существенным ухудшением имущества, с использованием имущества с существенным нарушением условий договора или назначения имущества либо с неоднократными нарушениями, а также приняты на основании п. 2 ст. 450 ГК РФ, закрепляющем, что по требованию одной из сторон договор может быть расторгнут по решению суда в случаях, предусмотренных законами или договором. К договору безвозмездного пользования применяются правила, предусмотренные п. 3 ст. 615 ГК РФ в силу положений п. 2 ст. 689 ГК РФ. В названных нормах заложены пределы использования земельных участков (использование должно быть надлежащим, т.е. по назначению и с выполнением возложенных законом и (или) договором природоохранных мероприятий, например, по проведению рекультивации участка).

Прекращение обязательственных правоотношений по аренде, безвозмездному пользованию выступает способом защиты прав и охраняемых законных интересов лица, предоставившего земельный участок в пользование. По этой причине арендодатель лишь вправе потребовать расторжения договора (в т.ч. исходя из формулировки п. 2 ст. 46 ЗК РФ), но при этом на нем как на собственнике земельного участка лежит обязанность контролировать использование своего земельного участка и обеспечить надлежащий характер такой эксплуатации. Поэтому наличие договора аренды или безвозмездного пользования не освобождает от земельно-правовой ответственности собственника земельного участка при наличии оснований, предусмотренных ст. 284, 285

ГК РФ. Такой подход позволяет стимулировать собственника к исполнению своих юридических обязанностей в сфере использования и охраны земель; реализовывать предоставленную законодательством возможность защиты своих прав в связи с нарушением договора и обеспечивать публичный интерес в использовании земельных участков в соответствии с целевым назначением и иными требованиями, установленными в нормативных правовых актах.

Расторжение договора, как и односторонний отказ от исполнения договора, имеет целью прекращение обязательства и само по себе не влечет дополнительные лишения имущественного и неимущественного характера, т.е. не является мерой ответственности, но в то же время может служить основанием возникновения охранительного правоотношения по применению мер гражданско-правовой ответственности^[669]. Так, в п. 3 ст. 615 ГК РФ прямо предусмотрено право арендодателя требовать расторжения договора в связи с использованием арендатором имущества не в соответствии с условиями договора аренды или назначением имущества, а также возмещения убытков. Соответственно, субъектами земельно-правовой ответственности являются только обладатели вещных прав на земельный участок (собственник, землевладелец, землепользователь).

По своей форме земельно-правовая ответственность связана с особой деятельностью государственных органов по осуществлению земельного надзора и суда по рассмотрению дела о земельном правонарушении. Данное обстоятельство определяет строгую правовую регламентацию процессуальными нормами деятельности по применению мер земельно-правовой ответственности. Только для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук, созданных такими академиями наук и (или) подведомственных им учреждений), достаточно решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Но такое решение может быть вынесено на основе анализа документов, связанных с результатами проверки выполнения предписания органов государственного земельного надзора об устранении земельного правонарушения¹.

Наличие процедуры применения земельно-правовой ответственности является гарантией стабильности прав на земельные участки и предсказуемости деятельности органов, осуществляющих изъятие земельных участков. Известно, что в системе отношений по использованию имущества отношения собственности обладают высшей степенью устойчивости, что очевидно выражается в том, что законодатель предусматривает изъятие земельного участка у его собственника как земельно-правовую санкцию за незначительный (по сравнению с иными правами на землю) круг земельных правонарушений. В то же время процедура применения земельно-правовой ответственности к собственникам, ненадлежащим образом использующим земельные участки, в недостаточной мере урегулирована нормами ГК РФ , что в том числе ^{[670] [671] [672] [673] [674] [675] [676] [677] определяет редкость ее использования и возникающие ошибки в правоприменении. Большая определенность свойственна положениям ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», устанавливающим порядок изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения у собственника в связи с его неиспользованием или ненадлежащим использованием.}

Сложившаяся в настоящее время ситуация с процедурной стороной земельно - правовой ответственности не может быть признана удовлетворительной и обоснованной. Проблема не только в разрозненности положений по нормативным правовым актам, но и в различиях процедуры применения земельно-правовой ответственности в зависимости от правового статуса субъекта ответственности. Весьма сложно объяснить, почему для принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования требуется предварительное назначение административного наказания (п. 1 ст. 54 ЗК РФ), а применительно к изъятию у собственника земельного участка за его ненадлежащее использование законодатель ограничивается лишь упоминанием о заблаговременном предупреждении собственника участка о допущенном нарушении (п. 1 ст. 286 ГК РФ).

Из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности правовой нормы. Для устранения существующих пробелов по рассматриваемому вопросу необходимо Земельный кодекс РФ дополнить положениями, которые бы четко устанавливали единый порядок применения земельно-правовой ответственности ко всем лицам, использующим земельные участки на вещном праве. Совершенствование процедуры осуществления земельно-правовой ответственности служит важнейшим средством обеспечения ее законности и обоснованности. С 01.01.2015 г. в ЗК РФ включены общие положение о порядке осуществления государственного земельного надзора в отношении любых правообладателей (гл. XII), тем не менее, нормы ГК РФ в соответствующей части остались не измененными и недостаточно согласованными с положениями ЗК РФ.

Разрозненность и противоречивость норм о земельно-правовой ответственности, отсутствие доступного, понятного механизма их реализации, ненадлежащее выполнение

функций земельного контроля и надзора соответствующими органами, и несогласованность их действий сказывается на применении специальных норм. В то же время наличие своей сферы действия, выполняемые земельно-правовой

ответственностью задачи, особый характер санкции и порядок ее наложения на правонарушителя, закрепленный в процедурных и процессуальных нормах российского законодательства, свидетельствует о наличии оснований для выделения по материальному (отраслевому) критерию земельно-правовой ответственности. Устранение уже неоднократно отмечаемых в юридической литературе¹ пробелов в законодательстве об ответственности за земельные правонарушения и недостатков в его применении позволит создать эффективный механизм обеспечения охраны земель и рационального их использования.

При добровольном исполнении собственником земельного участка решения компетентного органа об его изъятии в виду ненадлежащего использования (п. 2 ст. 286 ГК РФ) происходит использование особого порядка отчуждения имущества (торгов ). Основанием для торгов выступает договор собственника земельного участка со специализированной организацией, также возможна организация торгов самим собственником, который в силу п. 2 ст. 447 ГК РФ может выступать организатором торгов. Возможность добровольного исполнения собственником решения органа об ^{[678] [679] изъятии, как представляется, не колеблет общую конструкцию земельно-правовой ответственности, которая выполняет свои задачи и достигает поставленные цели независимо от принудительности / добровольности применения земельно-правовой санкции за земельное правонарушение. Само по себе согласие собственника земельного участка на исполнение такого решения не порождает у органа, принявшего решение об изъятии, каких-либо прав на земельный участок и не позволяет этому органу самостоятельно произвести принудительное прекращение права собственности. Такое согласие собственника нельзя рассматривать как обязанность по совершению действий по отчуждению земельного участка с публичных торгов. Здесь не возникает какого-либо обязательства, поскольку нет соответствующего основания, указанного в ГК РФ (см. ст. 307). Основанием проведения торгов в таком случае является не решение компетентного органа, а волеизъявление собственника. Поэтому собственник может в любое время отказаться от исполнения решения об изъятии, что должно рассматриваться как его несогласие с принятым решением и служить основанием для предъявления компетентным органом в суд требования о продаже участка. Более того, у собственника, согласившегося с наличием в его деянии состава земельного правонарушения, появляются дополнительные заботы и обязанности (найти специализированную организацию, согласовать с ней условия договора либо самостоятельно организовать проведение торгов и другие).}

Таким образом, земельно-правовая ответственность является разновидностью властного (как правило, государственно-властного) принуждения и не является составной частью гражданско-правовой ответственности, несмотря на расположение некоторых норм о принудительном прекращении права собственности на земельные участки в нормах ГК РФ и возможность правонарушителя добровольно исполнить решение органа об изъятии.

Характерными признаками земельно-правовой ответственности являются:

- особая цель - охрана установленного земельно-правовыми нормами порядка использования земельных участков, защита интереса общества и частных лиц (например, смежных землепользователей) в сохранности земельного участка как важнейшей составной части природы, природного ресурса, а также публичного интереса в надлежащем использовании земель;

- нормативным (юридическим) ее основанием выступает земельно-правовая норма, фактическим - земельное правонарушение (его состав);

- состав земельного правонарушения и порядок привлечения к ответственности определен в нормах, имеющих земельно-правовую природу и содержащихся в подп. 1 ст. 45 ЗК РФ, ст. 284 - 285 ГК РФ, п. 3, 4 ст. 6 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

- субъектом - правонарушителем могут быть только лица, обладающие вещным правом на земельный участок (правом собственности, правом постоянного (бессрочного) пользования, правом пожизненного наследуемого владения);

- состоит в применении специальной санкции: прекращение вещного права на земельный участок в виду его ненадлежащего использования;

- специфическая процедура наложения меры ответственности (санкции) - особая форма властного (по общему правилу государственно-властного) принуждения.

Земельно-правовая ответственность существует наряду с иными

«традиционными» видами ответственности. Ее в большей степени карательный характер определяет возможность применения земельно-правовых санкций наряду с мерами дисциплинарной и имущественной ответственности за земельные правонарушения.

Можно согласиться с И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшиным в том, что хотя деление правовой ответственности по материальному (отраслевому) признаку имеет объективный характер, законодатель в принципе может представить, например, уголовную ответственность в качестве административно-правового вида^[680]. Выделение видов юридической ответственности имеет субъективно-объективный характер, и в настоящее время как объективные обстоятельства (наличие земельных правоотношений и необходимость охраны правопорядка в сфере использования и охраны земель), так и субъективные факторы (не поименование в закрытом перечне видов административных взысканий (ст. 3.2 КоАП), например, такого, как принудительное прекращение права на имущество, и наличие соответствующих положений в земельно-правовых нормах) приводят к выводу о существовании земельно-правовой ответственности.

«Вторжение» норм о земельно-правовой ответственности в сложившуюся систему

традиционно охранительных отраслей права связано с существованием земельного правонарушения как самостоятельного и реального явления правовой действительности и недостаточностью применяемых мер административной, уголовной ответственности, а также в определенной степени - неэффективностью административно-правовой санкции - штрафа за конкретное земельное правонарушение. Неэффективности применения мер ответственности способствует низкий уровень правового сознания граждан, отсюда устраняется только порядка 50 % от выявленных нарушений земельного законодательства, значительное количество предписаний государственных органов земельного надзора об устранении выявленных земельных правонарушений не исполняется. Недостаточность административных наказаний вызвана не объективными причинами, свойственными внутреннему содержанию административной

ответственности, а обусловлена субъектной характеристикой правонарушителя и его внутренним отношением к совершаемому противоправному деянию. Результатом применения специальной земельно-правовой санкции является прекращение

незаконного деяния (действия или бездействия), нарушающего требование

рационального использования и охраны земель.

Исходя из статистических данных о применении принудительного прекращения права ввиду ненадлежащего использования земельного участка^[681], можно сделать вывод о недостаточной эффективности норм о рассматриваемом виде ответственности. В то же время земельно-правовые санкции содержат огромный потенциал в сохранении земельно-правового порядка, и одной из задач российского государства является обеспечение действия (применения) закрепленного в законодательстве механизма защиты интересов общества в рациональном использовании земельных ресурсов с помощью специальных мер на основе научно разработанной концепции земельноправовой ответственности.