Эколого-правовое значение земельного участка, используемого для строительства здания, сооружения
В юридической литературе традиционно значение застраиваемых и застроенных земель несправедливо умоляется. Считается, что земли для застройки и застраиваемые земли - лишь территориальный базис для размещения будущих зданий, сооружений, застроенный земельный участок рассматривается как «придаток» возведенного на нем объекта недвижимости, он выполняет служебную роль по отношению к рукотворному объекту недвижимости и должен обеспечивать его нормальную эксплуатацию[31].
Как представляется, связь «земельный участок - рукотворный объект недвижимости» не является такой односторонне-господствующей и земельный участок не выполняет второстепенную роль.На первоначальном этапе возможность возведения здания, сооружения, а также их вид, функциональные и иные особенности определяются естественными (природными), юридическими, техническими характеристиками земельного участка. В общем виде требование о дифференцированном подходе к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при его определении должны учитываться
природные, социальные, экономические и иные факторы, нашло закрепление в подп. 10
п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ1 и получает дальнейшее развитие в земельно-правовых
2
и иных нормах. В соответствии с положениями Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование основывается на совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов; инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняются для получения материалов о природных условиях территории и др.
Характеристики планируемых к застройке земель приоритетно и первоначально предопределяют вид дальнейшего их использования. Во-первых, при возведении зданий и сооружений учитываются такие естественные (природные) характеристики земельных участков, как местоположение (например, относительно географического размещения[32] [33] [34] или розы ветров), рельеф, уровень грунтовых вод, состав почв.
Так, города исконно располагались вдоль рек и водоемов, что позволяло решать вопросы водоснабжения заселявших их людей и орошения земель, использовать водные пути в целях торговли. При застраивании земель также определяется наличие или отсутствие полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки, качественное состояние атмосферного воздуха, радиационный фон.Особая ценность земли, ее важная роль и значимость для общества, и необходимость обеспечения при осуществлении строительства и реконструкции благоприятных условий жизнедеятельности на основании устойчивого развития территорий и сбалансированного учета различных факторов определяет закрепление в нормативных актах различной юридической силы требований по учету местоположения и иных характеристик застраиваемого земельного участка. В силу п. 2 ст. 12 ФЗ от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[35] при решении вопросов размещения объектов различного назначения, при их проектировании, строительстве, реконструкции должны соблюдаться санитарные правила. Так, согласно санитарно-эпидемиологических правил площадка для строительства новых и расширения существующих объектов выбирается с учетом аэроклиматической характеристики, рельефа местности, закономерностей распространения промышленных выбросов в атмосфере, потенциала загрязнения атмосферы, с подветренной стороны по отношению к жилой, рекреационной, курортной зоне, зоне отдыха населения1.
ФЗ от 22.07.2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»[36] [37] закрепляет, что при размещении пожаровзрывоопасных объектов в границах поселений и городских округов необходимо учитывать возможность воздействия опасных факторов пожара на соседние объекты защиты, климатические и географические особенности, рельеф местности, направление течения рек и преобладающее направление ветра. В частности, земельные участки под размещение складов сжиженных углеводородных газов и легковоспламеняющихся жидкостей по общему правилу должны располагаться ниже по течению реки по отношению к населенным пунктам, пристаням, речным вокзалам, гидроэлектростанциям, судоремонтным и судостроительным организациям, мостам и сооружениям на расстоянии не менее 300 метров от них, если федеральными законами о технических регламентах не установлены большие расстояния от указанных сооружений (ст. 66). Строительство некоторых видов специализированных сооружений находится в прямой связи с естественными характеристиками застраиваемых природных объектов. Так, возведение сооружений по использованию источников альтернативной («мягкой») энергии невозможно без анализа солнечной, ветровой активности соответствующей местности. Гидротехнические сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов, строятся непосредственно на водных объектах. Одним из критериев их классификации для определения степени опасности таких объектов является тип грунта основания (скальные, песчаные, крупнообломочные и глинистые в твердом и полутвердом состоянии; глинистые водонасыщенные в пластичном состоянии)1. Во-вторых, предполагаемый к застраиванию земельный участок должен относиться к той категории земель, целевое назначение которой допускает возведение определенного здания, сооружения, а также его разрешенное использование соответствует желаемому объекту недвижимости. Это положение базируется на конституционной характеристике земли (ст. 9 Конституции РФ) и основано на целом ряде принципов земельного законодательства, непосредственно закрепленных в ЗК РФ, реализация которых обеспечивает публичные и частные интересы в сфере землепользования (см. подп. 1, 2, 3, 8, 10, 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяет конституционное требование эффективного и рационального использования, а также охраны земли. Это требование адресовано государству, его органам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и определяет право федерального законодателя устанавливать особые ~2 правила, порядок, условия пользования землей . Категоризация земель и отдельные виды зонирования создают правовую основу сбалансированного использования природных объектов в целях строительства и определяют юридическую судьбу земельного участка. - земель сельскохозяйственного назначения (общая площадь - 393 388,4 тыс. га) земли застройки составляют 1 084,7 тыс. га, земли под дорогами1 - 2 297,7 (в т.ч. под грунтовыми - 1 637,1) тыс. га; - земель населенных пунктов (общая площадь - 19 579,8 тыс. га): 3 487,0 тыс. га (17,8 %) и 1 898,9 тыс. га (9,7 %) соответственно; - земель особо охраняемых территорий и объектов (общая площадь - 34 948,5 тыс. га): 42,5 тыс. га и 37,3 тыс. га соответственно; - земель специального назначения (общая площадь - 16 823,3 тыс. га): 902,7 (5,4 %) тыс. га и 1 799,3 (10,7 %) тыс. га соответственно; - земель лесного фонда (общая площадь - 11 115 761,4 тыс. га): 165,0 тыс. га и 1 732,0 тыс. га соответственно; - земель водного фонда (общая площадь - 28 026,2 тыс. га) : 9,3 тыс. га и 10,8 тыс. га соответственно; - земель запаса (общая площадь - 101 297 тыс. га): 46,8 тыс. га и 183,1 тыс. га соответственно. Таким образом, земли, для которых размещение зданий, сооружений является основным (определяющим), имеют общую площадь 64 429,3 тыс. га, и из них земли застройки (в т.ч. под дорогами) составляют 12,6 % этих земель; земли, для которых размещение зданий, сооружений является дополнительным (вспомогательным), занимают 11 645 395,3 тыс. Данные Государственных докладов о состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации, Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации свидетельствуют о существующей общей тенденции увеличения площади застроенных земель[42]. Площадь земель под дорогами не имеет такой тенденции к увеличению, что объясняется проведением в различное время мероприятий по инвентаризации земель. Такая классификация земель с учетом доминирующего целевого назначения и степени предназначенности для строительства позволяет выявить наиболее общие черты их правового режима. Так, для земель, отнесенных ко второй группе, характерным является установление в большей мере ограничений по застройке и дальнейшему использованию застроенных земель. Например, на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещается строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 95 ЗК РФ). Дальнейшая конкретизация правового режима земельного участка происходит путем установления определенного целевого назначения земельного участка и (или) его разрешенного использования, которые также детализируют функциональное назначение здания, сооружения, в т.ч. с позиции использования для конкретных видов экономической деятельности. Так, в составе земель сельскохозяйственного назначения находится более 1 млн. га застроенных земель. Наличие достаточно большой площади земель под застройкой объясняется возможностью строительства на данных землях зданий, строений, сооружений, используемых для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, садовых домиков, осуществления дачного, индивидуального жилищного строительства, что характеризует соответствующие виды целевого назначения. Требование об учете целевого назначения земель при строительстве основано на конституционных положениях. Согласно ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В развитие и обеспечение реализации приведенных конституционных положений ЗК РФ в числе основных принципов земельного законодательства закрепляет принцип приоритета охраны земли перед ее использованием в качестве недвижимого имущества и принцип деления земель по целевому назначению на категории (подп. 2 и 8 ст. 1)[43]. Для строительства и реконструкции объекта недвижимости, не отвечающего требованиям целевого назначения, разрешенного использования земельного участка, необходимо провести изменение категории, целевого назначения или разрешенного использования земельного участка, если такая возможность предусмотрена действующим законодательством. Юридические характеристики земельного участка, такие как категория земель, целевое назначение и разрешенное использование имеют решающее значение и при рассмотрении дел о легализации самовольной постройки и признании на нее права собственности или о ее сносе. Так, Верховный Суд РФ при рассмотрении спора о признании права собственности на квартиры в многоквартирном доме отменил все принятые по делу решения судов и отправил его на новое рассмотрение, указав, что возведение многоквартирного жилого дома на земельном участке, не предназначенном для этих целей, является препятствием для признания права собственности на - і самовольную постройку или ее часть . В-третьих, размер сформированного земельного участка, его конфигурация и площадь (технические характеристики) влияют на возможность использования для строительства здания сооружения определенного назначения, этажности и (или) на площадь застройки. Требования к параметрам застраиваемого объекта содержатся в различных нормативных актах[44] [45]. При принятии региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов учитываются местные условия. В соответствии с п. 9 ст. 1 ГрК РФ градостроительные регламенты содержат предельные размеры земельных участков, предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства. На основании ст. 38 ГрК РФ предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя: максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка; минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, сооружений. Минимальные отступы указываются на чертеже градостроительного плана, в т.ч. земельного участка, на который градостроительный регламент не распространяется1. Закрепление в правилах землепользования и застройки предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняет различные задачи: эффективного использования земельных участков; защиты интересов правовобладателей земельных участков, объектов капитального строительства, а также проживающих на соответствующей территории иных лиц; снижения финансовых и административных издержек в строительной сфере[46] [47]. Нарушение установленных градостроительным регламентом требований является основанием для признания застройки незаконной и иных негативных для застройщика последствий. Так, ФАС Западно-Сибирского округа признал законным отказ в выдаче разрешения на реконструкцию магазина в связи с отклонением обществом от предельных параметров разрешенного строительства, что выразилось в превышении в проектной документации на объект реконструкции максимального процента застройки, утвержденного органом местного самоуправления[48]. Существует и обратная причинно-следственная связь. Размер предоставляемого государственного или муниципального земельного участка определяется исходя из назначения планируемого к возведению объекта недвижимости. В таком случае формирование земельного участка происходит после определения объекта недвижимости, который будет возведен. Отсюда - площадь земельного участка рассчитывается с учетом необходимых проходов, проездов и подъездов к зданиям, сооружениям в зависимости от их высоты, предназначенности для постоянного проживания и временного пребывания людей, противопожарных расстояний между зданиями, сооружениями и иных показателей, влияющих на площадь, конфигурацию, размер застраиваемого земельного участка. Такое положение свойственно относительно свободной от иных объектов недвижимости территории. Комплекс естественных, юридических и технических характеристик земельного участка лежит в основе и экономической составляющей принятия решения о строительстве того или иного объекта. Таким образом, именно природный объект (земельный участок), его правовой режим и естественные характеристики определяют функциональное назначение, технические параметры возводимого на нем или реконструируемого здания, сооружения. Единственный случай, когда объект недвижимости непосредственно предопределяет правовой режим земельного участка, связан с наличием на нем объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации. Охрана объектов культурного наследия является приоритетной задачей органов государственной власти и органов местного самоуправления. Одним из способов охраны объектов культурного наследия является установление особого правового режима земельных участков, на которых такие объекты располагаются. На основании ст. 5 ФЗ от 25.06.2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»[49] земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения. Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются. На отдельных землях историкокультурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (п. 2, 3 ст. 99 ЗК РФ). При дальнейшем развитии отношений и застраивании территории существующие объекты капитального строительства могут влиять на правовой режим «соседнего» земельного участка. Так, по существующим нормативам в г. Москва рядом со школой или детсадом нельзя возводить жилые объекты в радиусе 500 метров. Согласно проекту Новых правил квартальной застройки г. Москвы, кварталы будут состоять исключительно из жилых домов, расположенных примерно в два раза ближе друг к другу, чем сейчас, т.е. плотность застройки увеличат в 2 раза. Школы и детсады не будут размещаться в жилых зонах и будут образовывать с прочими соцучреждениями отдельные кластеры1. Статья 34 ГрК РФ закрепляет, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, а также предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках. Очевидно, что данная норма направлена на защиту интересов отдельных правообладателей, охрану частных интересов. Так, ФАС СевероКавказского округа, удовлетворяя заявление истца - собственника незавершенного строительством объекта недвижимости (кафе), признал недействительным нормативно - правовой акт, утвержденный муниципальным органом, в части отнесения земельного участка, принадлежащего истцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, к зоне пляжей и набережных, разрешенные виды использования которого не допускают размещение и использование принадлежащего заявителю объекта капитального строительства. Суд, оценив представленные документы, пришел к выводу, что общество является собственником расположенного на участке объекта и предпринимало меры, направленные на получение соответствующих разрешений и строительство, и что при утверждении правил землепользования и застройки не учтены сложившаяся планировка территории и существующее фактическое использование предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования обществу земельного участка под размещение кафе[50] [51]. При разработке, внесении изменений в правила землепользования и застройки и применении ст. 34 ГрК РФ надлежит обеспечить сбалансированный учет частных и публичных интересов, разумную их интеграцию. В связи с этим ВАС РФ указал, что федеральным законодательством предусмотрена возможность ограничения права собственника земельного участка осуществлять строительство (реконструкцию) находящихся в его собственности объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента, и само по себе намерение общества осуществить строительство и получение для этого градостроительного плана земельного участка не может являться основанием для признания правил землепользования и застройки противоречащим ст. 30, 34, 36 ГрК РФ, ст. 40, 85 ЗК РФ и нарушающим права общества[52]. Не только характеристики земельного участка определяют свойства, назначение и вид зданий, сооружений, но и характер связи с земельным участком определяет правовой режим постройки. Прочная связь с землей - непременный и обязательный атрибут здания, сооружения как объекта недвижимости (см. ст. 130 ГК РФ), обеспечивающий их целостность и обуславливающий юридический статус зданий, сооружений. Связь с землей признается общим системным признаком недвижимой 2 вещи . Здание, сооружение, объект незавершенного строительства как объект материального мира конструктивно прикреплен к земле, что определяет его стационарность и постоянство местонахождения относительно системы координат[53] [54] [55]. Уничтожение существующей технической (механической) связи между объектами влечет разрушение рукотворно возведенного объекта недвижимости, несоразмерный ущерб его назначению. Известны случаи, когда здания, сооружения переносились на иной земельный участок и восстанавливались там, но в таких случаях имеет место уникальное техническое решение поставленной задачи (перенос объекта), и сама возможность перемещения объекта с учётом развития науки и техники не умаляет одного из признаков недвижимости - прочность связи с земельным участком. В дореволюционной России определяющее значение при установлении правового режима здания придавалось юридической связи земельного участка и расположенного на нем здания. В проекте Гражданского уложения России постройки, строения и сооружения признавались недвижимым имуществом, если только они принадлежат собственнику имения или отдельному владельцу в силу вотчинного (вещного) права на имение, то есть принадлежат на праве собственности, залога или праве на чужое - і имущество, во всех остальных случаях постройка считается движимым имуществом . Современное законодательство допускает строительство владельцем как вещного, так и обязательственного права на земельный участок с приобретением права собственности на построенный объект недвижимости. Юридическая связь земельный участок - здание, сооружение имеет значение для определения места возведенного объекта в таком суммативном (линейном) уровне недвижимости, как законная постройка - самовольная постройка. Отсутствие у лица, осуществившего строительство, прав на земельный участок свидетельствует о возведении самовольной постройки (см. ст. 222 ГК РФ). Таким образом, природно-технические характеристики земельного участка, а также юридические характеристики, на которых базируется его правовой режим, определяют свойства, назначение и вид зданий, сооружений, возводимых на участке. Такое первичное значение земельного участка «в связке» земельный участок - здание, сооружение определяется естественностью происхождения земли, ее особой ценностью всенародного значения, жизненно важной ролью и значимостью для общества в целом. Характер связи с земельным участком имеет большое практическое и теоретическое значение, поскольку детерминирует правовой режим здания, сооружения как законно / самовольно возведенной недвижимости. 1.3.