§ 3. Роль территориального планирования и градостроительного зонирования в правовом регулировании предоставлении земельных участков для строительства

Любой крупный населенный пункт представляет собой сложную

систему, включающую в себя здания и сооружения, объекты транспортной, инженерной, социальной инфраструктуры. В процессе градостроительства принимают участие различные субъекты: государство, муниципальные образования, застройщики, правообладатели объектов недвижимости, население, интересы которых должны быть одновременно учтены и защищены84.

Законодатель четко обозначил вектор развития правового регулирования отношений по предоставлению для строительства земельных участков, которые находятся в публичной собственности в границах населенных пунктов. В настоящий момент наблюдается переходный период от хаотичного градостроительства (когда земельные участки для строительства преимущественно предоставляются посредством процедуры предварительного согласования места размещения объекта) к цивилизованному градостроительству, основой которого являются документы территориального планирования и градостроительного зонирования (когда земельные участки для строительства предоставляются на торгах на основе градостроительной документации).

Во исполнение указанной идеи Распоряжением Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 1336-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере

84 Гордиенко И.И. Правовое регулирование предоставления земельных участков для строительства: дис. канд. юрид. наук. М., 2010. С. 57.

строительства»85 намечена, как представляется, далекая, но желанная цель: завершение разработки правил землепользования и застройки городских поселений (пункт 2 раздела II).

Первые шаги, ограничивающие сферу действия процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства (так называемой «точечной застройки»), были сделаны законодателем еще в 2004 году: сначала в ЗК РФ была введена статья 30.1 об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аукционах. Затем Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ

«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» был дополнен пунктом 14, согласно которому с 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется.

Однако сроки для подготовки правил землепользования и застройки населенных пунктов неоднократно продлевались ранее и продлеваются в настоящее время. Эти сроки в очередной раз были продлены в конце 2012 года86: для города федерального значения Москвы и к Московской области – до

31 декабря 2014 года, в других случаях применительно к муниципальным

районам – до 30 июня 2013 года, к городским поселениям и городским округам

– до 31 декабря 2013 года, к сельским поселениям – до 1 июня 2014 года.

В связи с этим М. Пискунова справедливо отмечает, что «продление сроков принятия фактически означает продление хаотичной застройки по усмотрению органов местного самоуправления, зачастую в противоречии с интересами местного населения, а также более чем десятилетнее омертвление

85 Распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2013 г. № 1336-р (ред. от 13 марта 2014 г.) «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства» // СЗ РФ. 2013. № 32. Ст. 4329.

86 Федеральным законом от 30 декабря 2012 г.

законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7615.

прогрессивной нормы Земельного кодекса РФ о самостоятельном выборе разрешенного использования»87.

Все земли в городах Москве и Санкт-Петербурге в силу статей 7 и 83 ЗК РФ Российской Федерации относятся к категории земель населенных пунктов. Застройку этих крупнейших городов-мегаполисов бессистемно проводить нельзя. С учетом этого актуальным видится критический анализ действующего законодательства, регулирующего предоставление земельных участков для строительства в городах федерального значения в соответствии с градостроительной документацией88.

Начальной точкой такого анализа является положение пункта 11 статьи

30 ЗК РФ, в силу которого предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий).

Чтобы в дальнейшем исключить неверное толкование положений этого пункта, сразу отметим, что содержащиеся в ЗК РФ термины «городские поселения» и «сельские поселения» по смыслу соответствуют термину

«населенный пункт», который используется в Федеральном законе № 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»89 и ГрК РФ90.

87 Пискунова М. Почва для конфликтов // Корпоративный юрист. 2010. № 6. С. 58.

88 В силу пункта 3 Приказа Минрегиона РФ от 26 мая 2011 г. № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов» под

градостроительной документацией следует понимать обобщенное наименование документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, документов градостроительного зонирования муниципальных

образований и документации по планировке территорий муниципальных образований, иных документов, разрабатываемых в дополнение к перечисленным, в целях иллюстрации или детальной

проработки принятых проектных решений с проработкой архитектурно-планировочных решений по застройке территории, разрабатываемых на профессиональной основе.

89 Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 28 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

90 Подробнее см.: Войновский Д.О. Земли населенных пунктов: проблемы исторического развития // История государства и права. 2007. № 21. С. 2-3; Волков Г.А. Правовые проблемы разграничения

земель на категории в свете реформы местного самоуправления // Экологическое право. 2006. № 3.;

Пашова М.С. Изменения в правовом регулировании земель населенных пунктов // Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008; и др.

Нечеткая формулировка пункта 11 статьи 30 ЗК РФ сразу же порождает принципиальный вопрос. Необходимо ли проведение торгов при предоставлении земельного участка для строительства на основе градостроительной документации или земельный участок может быть предоставлен в каком-либо ином порядке (например, только лишь на основании заявления заинтересованного лица)?

На этот счет Е.А. Галиновской высказано мнение, согласно которому

«при сопоставлении норм пунктов 1, 4 и 11 статьи 30 ЗК РФ можно сделать вывод о том, что при предоставлении земельных участков для целей, указанных в пункте 11 настоящей статьи, проведение торгов не требуется. Земельный участок предоставляется в этом случае без предварительного согласования места размещения объекта и без торгов»91.

Такое утверждение видится спорным. Для столь расширительного

толкования рассматриваемой нормы должны быть некие весомые причины, которых автор не приводит. Между тем, в юридической литературе общепринята позиция о том, что результат «расширительного толкования возможен только в пределах нормы права, не выходя за границы юридического предписания, содержащегося в ней. Цель толкования заключается в том, чтобы привести в соответствие действительное содержание правовой нормы и его юридическое выражение, в уяснении воли законодателя»92. Ни в одной из статей ЗК РФ прямо не сказано, что при предоставлении земельных участков на основании градостроительной документации торги проводиться не должны.

Помимо всего вышесказанного позиция Е.А. Галиновской вступает в противоречие с многочисленной судебной практикой93 и разъяснениями

91 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (постатейный) / С.Н. Волков, М.И. Васильева, Е.А. Галиновская и др.; отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. М.: Юстицинформ, 2009. С. 190.

92 Божок В.А. Институт аналогии в гражданском и арбитражном процессуальном праве: Автореф. дис.

... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 25.

93 См., например, Постановление ФАС Уральского округа от 24 октября 2012 г. № Ф09-9047/12 по делу № А76-23731/2011 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был; Постановление

Минэкономразвития РФ94, согласно которым предоставление земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании градостроительной документации (в силу пункта 11 статьи 30 ЗК РФ) осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования мест размещения объекта, т.е. исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).

Исходя из сказанного, предлагается дополнить пункт 11 статьи 30 ЗК РФ указанием на необходимость проведения торгов применительно к предоставлению земельных участков в границах населенных пунктов в соответствии с градостроительной документацией.

Пункт 11 статьи 30 ЗК РФ вызывает также и ряд других вопросов. Что означает понятие градостроительная документация о застройке, какие документы оно в себя включает? Как соотносится термин «зонирование» (пункт 11 статьи 30 ЗК РФ) с термином «градостроительное зонирование» (подпункт 6 пункта 1 статьи 1 ГрК РФ)? Имеют ли какое-либо значение документы территориального планирования при предоставлении земельных участков для строительства в порядке пункта 11 статьи 30 ЗК РФ? Будем разбираться по порядку, используя поставленные вопросы как основу для последовательного освещения заявленной темы настоящего параграфа.

Как отмечает М.В. Попов95, термин «градостроительная документация о

застройке», очевидно, является заимствованным из ГрК РФ 1998 года. В силу пункта 4 статьи 28 этого Федерального закона такая документация включала в себя: проекты планировки частей территорий городских и сельских поселений; проекты межевания территорий; проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений.

ФАС Московского округа от 14 января 2013 г. по делу № А40-17043/12-119-169 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

94 См. Письмо Минэкономразвития РФ от 09 сентября 2009 № Д23-2936. Документ опубликован не был.

95 Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 192.

К настоящему моменту ГрК РФ 1998 г. утратил силу96, на смену ему пришел ГрК РФ, который не использует понятие «градостроительная документация о застройке». ГрК РФ содержит понятие «документация по планировке территории», которая в силу пункта 5 статьи 41 ГрК РФ может состоять из следующих документов:

1. Проекты планировки территории.

Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения (пункт 1 статьи 42 ГрК РФ).

В городе Москве с 2006 по 2010 г. разработано 116 проектов планировки территорий (за счет городского бюджета и средств инвесторов), охватывающих в сумме площадь 13242,74 га, выполнено 808 проектов межевания (на территорию 8651 га)97. Вместе с тем разработанная градостроительная документация отличается фрагментарностью, не сконцентрирована на определенных целевых задачах.

В целях повышения качества градостроительной документации московский законодатель в 2010-2011 годах уделил значительное внимание порядку разработки этого важнейшего вида градостроительной документации. В городе Москве были приняты:

· Положение о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территорий в городе

96 См. статью 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ред. от 28 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 2005. № 1. (часть 1). Ст. 17.

97 Постановление Правительства Москвы от 22 февраля 2012 г. № 64-ПП (ред. от 10 июля 2013 г.) «О внесении изменений в государственные программы города Москвы и об утверждении

государственной программы «Открытое Правительство» на 2012-2016 гг.» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 14. Том 1. 2012 (Постановление, Приложение 1).

Москве, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 06 апреля 2010 г. № 270-ПП98;

· Положение о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки особо охраняемых природных территорий в городе Москве, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 27 июля 2011 г. № 342-ПП99.

Определенные особенности имеет процедура подготовки документации по планировке территории в границах «Новой Москвы»: такая документация при размещении объектов федерального или регионального значения утверждается без проведения публичных слушаний (пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ). Это является исключением из общего правила, согласно которому в таких случаях публичные слушания проводятся в обязательном порядке (пункт 5 статьи 46 ГрК РФ).

В Санкт-Петербурге к 2011 году разработано около 1200 проектов планировки и проектов межевания территории. Площадь покрытия территории Санкт-Петербурга документацией по планировке территории, разработанной в 2010 году, составляет 6541,04 га100.

Разработка проектов планировки территории в границах города Санкт-

Петербурга имеет свои особенности. 10 октября 2010 года вступил в силу приказ Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 г. № 418/339

98 Постановление Правительства Москвы от 06 апреля 2010 г. № 270-ПП (ред. от 04 июня 2013 г.) «Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки территорий в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 22. 2010.

99 Постановление Правительства Москвы от 27 июля 2011 г. № 342-ПП «Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки, согласования и представления на утверждение проектов планировки

особо охраняемых природных территорий в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства

Москвы. № 43. 2011.

100 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. № 624 (ред. от 23 июля 2012 г.)

«О Региональной программе «Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт- Петербурге» на 2011-2015 годы» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 6. 2011.

«Об утверждении перечня исторических поселений»101, в соответствии с которым Санкт-Петербург включен в перечень исторических поселений102.

Системный анализ статьи 60 Федерального закона № 73-ФЗ и Указа Президента РФ от 08 февраля 2011 г. № 155103 позволяет сделать вывод, что градостроительная документация (в том числе документация по планировке территории), разрабатываемая для исторических поселений, подлежит обязательному согласованию с Министерством культуры Российской Федерации. Порядок согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов документации по планировке территории определен соответствующим Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16 января 2010 г. № 2104.

2. Проекты межевания территории.

Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (пункт 2 статьи 43 ГрК РФ).

101 Приказ Минкультуры РФ № 418, Минрегиона РФ № 339 от 29 июля 2010 г. «Об утверждении перечня исторических поселений» // РГ. № 219. 2010.

102 Согласно пункту 1 статьи 59 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах

культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»102 историческим поселением являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его

часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического

поселения.

103 Указ Президента РФ от 08 февраля 2011 г. № 155 (ред. от 21 мая 2012 г.) «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 938.

104 Постановление Правительства РФ от 16 января 2010 г. № 2 (ред. от 18 мая 2011 г.) «Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов

культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также

градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны» // СЗ РФ. 2010. № 3. Ст. 335.

Необходимо обратить внимание, что в силу пункта 4.1 статьи 43 ГрК РФ в проекте межевания территорий, подготовленном применительно к территории исторического поселения, учитываются элементы планировочной структуры, обеспечение сохранности которых предусмотрено статьями 59 и 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

3. Градостроительные планы земельных участков.

Подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к земельным участкам, которые уже застроены или предназначены для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (кроме линейных объектов) (пункт 1 статьи 44 ГрК РФ).

В этом документе отражается вся имеющаяся информация о конкретном земельном участке, подтверждается признание публичной властью конкретного объекта, содержащиеся в нем сведения и порядок о возможном использовании земельного участка (градрегламенты, плотность застройки, этажность и иные показатели), необходимые в целях подготовки проектной документации105.

Согласно подпункту 2 пункта 7 статьи 51 и подпункту 2 пункта 3 статьи

55 ГрК РФ градостроительный план земельного участка является обязательным документом, прилагаемым к заявлению о получении разрешения на строительство и к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Необходимо отметить, что значительную роль при подготовке градостроительной документации в городах федерального значения играют территориальные и отраслевые схемы. Этому вопросу в ГрК города Москвы посвящена глава 6, а в Законе Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100

«О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» пункт 5 статьи 7.

В силу пункта 1 статьи 31 ГрК города Москвы территориальные схемы разрабатываются в целях реализации Генерального плана города Москвы путем

105 Письмо Госстроя от 17 декабря 2012 г. № 3427-ВК/11/ГС «О предоставлении государственной услуги по выдаче градостроительного плана». Документ опубликован не был.

детализации положений Генерального плана города Москвы применительно к частям территории города Москвы.

В соответствии с пунктом 2 статьи 31 этого же нормативного акта утвержденные территориальные схемы являются основой для разработки проектов планировки территории, проектов межевания территории, градостроительных планов земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального значения.

В настоящее время в городе Москве принято значительное число таких схем (например, территориальная схема зоны развития, прилегающей к ММДЦ "Москва-Сити"106, отраслевая схема высотных ограничений застройки на территории города Москвы107 и др.). В рамках государственной программы города Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 года намечена разработка 37 территориальных и 140 отраслевых схем.

Согласно пункту 5 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» при подготовке документации по планировке территории учитываются территориальные и (или) отраслевые схемы размещения отдельных видов строительства, развития транспортной, инженерной и социальной инфраструктур на территории города Санкт-Петербурга, утвержденные Правительством Санкт-Петербурга.

К настоящему моменту в городе Санкт-Петербурге также принято значительное число схем (например, отраслевая схема развития метрополитена в Санкт-Петербурге на 2011-2015 годы с перспективой до 2025 года108,

106 Постановление Правительства Москвы от 14 апреля 2009 г. № 299-ПП (ред. от 26 ноября 2013 г.)

«О территориальной схеме зоны развития, прилегающей к ММДЦ «Москва-Сити» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 24. Том 1. 2009.

107 Постановление Правительства Москвы от 13 августа 2012 г. № 398-ПП «Об отраслевой схеме

высотных ограничений застройки на территории города Москвы (по данным визуально- ландшафтного анализа)» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 47. 2012.

108 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2011 г. № 836 (ред. от 16 октября 2013 г.) «Об Отраслевой схеме развития метрополитена в Санкт-Петербурге на 2011-2015 годы с

перспективой до 2025 года» // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 25.10.2011.

отраслевая схема развития объектов транспортной инфраструктуры наземного городского пассажирского транспорта в городе Санкт-Петербурге на 2011-2015 годы с перспективой до 2025 года109 и др.).

Вернемся к анализу пункта 11 статьи 30 ЗК РФ. На уровне отраслевого подзаконного акта в настоящий момент сделана попытка соотнести понятия

«градостроительная документация о застройке» с понятием «документация по планировке территории». Согласно «Таблице соответствия ГрК РФ наименований градостроительной документации, утвержденной до его принятия, подлежащей инвентаризации», которая утверждена Приказом Минрегиона РФ от 30 августа 2007 г. № 85 «Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности»110, термин «проект планировки частей территории городских и сельских поселений» соответствует термину «проект планировки территории», а термины «проект межевания территорий» и «проект застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры городских и сельских поселений» – термину «проект межевания территорий».

Вопрос не заслуживал бы такого пристального внимания, если бы ограничивался только лишь теоретической значимостью. Однако использование в действующей редакции пункта 11 статьи 30 ЗК РФ утратившего законную силу термина «градостроительная документация о застройке» порождает путаницу и в правоприменительной практике.

Так, по одному из дел Тринадцатый арбитражный апелляционный суд указал, что «… Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 10 июля 2007 г. № 820 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории квартала 46 района Ржевка-Пороховые в Красногвардейском

109 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 28 июня 2011 г. № 837 «Об Отраслевой схеме развития объектов транспортной инфраструктуры наземного городского пассажирского транспорта в Санкт-Петербурге на 2011-2015 годы с перспективой до 2025 года» // Вестник Администрации Санкт- Петербурга. № 8. 2011.

110 Приказ Минрегиона РФ от 30 августа 2007 г. № 85 «Об утверждении документов по ведению информационной системы обеспечения градостроительной деятельности» // Бюллетень нормативных

актов федеральных органов исполнительной власти. № 9. 2008 (прил. 1 - 2 к Положению не приводятся).

районе» утверждает документы по планировке территории, касающиеся формирования земельного участка. При этом данные документы не могут рассматриваться в качестве градостроительной документации о застройке и зонировании территории, определенной в пункте 11 статьи 30 ЗК РФ»111.

Остается только догадываться, что ввело суд в заблуждение, но можно

предположить, что таким фактором стало использование в пункте 11 статьи 30 ЗК РФ неактуальной терминологии. Впоследствии ФАС Северо-Западного округа отменил указанное Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда, указав в том числе на ошибочность приведенного выше вывода Тринадцатого арбитражного апелляционного суда112.

С учетом сказанного очевидно, что статья 30 ЗК РФ нуждается в

корректировке. Слова «в соответствии с градостроительной документацией о застройке» необходимо заменить словами «в соответствии с документацией по планировке территории».

Как видно, ЗК РФ упоминает в пункте 11 статьи 30 термины «Правила землепользования и застройки» и «зонирование территорий» как синонимы. Между тем, ГрК РФ в пункте 8 статьи 1 определяет Правила землепользования и застройки как документ градостроительного зонирования, а под самим градостроительным зонированием в силу пункта 6 той же статьи понимает зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Правила землепользования и застройки являются одним из трех важнейших элементов градостроительной документации (два других – это документы территориального планирования и документы планировки территории). Правила включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (пункт 2 статьи 30 ГрК РФ).

111 Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2009 г. по делу № А56-32519/2008 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

112 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 08 мая 2009 г. по делу № А56-32519/2008 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 1 статьи 36 ГрК РФ).

В научной литературе вопрос синонимичности понятий «зонирование» и

«градостроительное зонирование» является дискуссионным. На основе специальной литературы можно выделить три точки зрения, которые представляют собой все возможное многообразие соотношения понятий

«зонирование» и «градостроительное зонирование»:

Первый подход. Понятие «градостроительное зонирование» является частным случаем, одним из видов «зонирования» как такового. Такую позицию занимают А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова, Н.Н. Мельников.

Эти авторы полагают, что институт зонирования является межотраслевым, так как «в настоящий момент в законодательстве упоминается более десяти различных, мало связанных друг с другом видов зонирования, в том числе ценовое зонирование, экономическое зонирование, территориальное оценочное зонирование, строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения

садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений»113.

Второй подход. Понятие «градостроительное зонирование» по своему объему шире понятия «зонирование». Такую трактовку предлагает О.И. Крассов.

Он считает, что «одним из принципиальных отличий зонирования территорий от градостроительного зонирования состоит в следующем. Как предусматривает ЗК РФ, зонирование территорий должно было осуществляться только в отношении земель населенных пунктов. Поскольку интересы

113 Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8. С. 87.

строительного лобби не ограничиваются застройкой земель населенных пунктов, градостроительное зонирование было распространено и на некоторые другие категории земель. Пункт 2 статьи 31 ГрК РФ допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки (т.е. осуществления градостроительного зонирования) также применительно и к межселенным территориям (находящимся вне границ поселений), когда планируется их застройка»114.

Третий подход. Е.Л. Бандорин считает, что, несмотря на имеющееся

терминологическое расхождение, понятие «зонирование территорий» и понятие

«градостроительное зонирование» являются синонимами, обозначая один и тот же процесс определения разрешённого использования земельных участков»115.

Он указывает на то, что «законодательное расширение территорий, на которых осуществляется градостроительное зонирование, обусловлено следующим. Во-первых, разрешенное использование земельных участков, расположенных в границах указанных территорий, в основном связано с застройкой. Застройка как способ хозяйственного освоения оправдывает выделение территориальных зон с предписанными им градостроительными регламентами. Во-вторых, расширение территорий до границ указанных земель обеспечивает полноту компетенции органов местного самоуправления, предусмотренную Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Документ градостроительного зонирования (Правила землепользования и застройки) должен распространять свое действие на всю территорию муниципального образования независимо от категорий земель. Исключение составляет

«экологический каркас», т.е. те территории, которые подлежат особой правовой охране с позиций охраны окружающей среды. В-третьих, фактом расширения территорий, на которых органами местного самоуправления осуществляется

114 Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. № 2. С. 18.

115 Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: дис. канд. юрид. наук. М., 2011. С. 90-91.

градостроительное зонирование, подчеркивается отсутствие правовой взаимосвязи между формами собственности на землю и определением правового режима земельных участков»116.

На наш взгляд, применительно к застройке населенных пунктов верным представляется третий подход. Видимо, законодатель, формулируя в 2001 году (на тот момент легального определения градостроительного зонирования еще не существовало) пункт 11 статьи 30 ЗК РФ, под зонированием имел в виду смысл, вложенный позднее в термин градостроительное зонирование. Тот факт, что в силу пункта 2 статьи 31 ГрК РФ градостроительное зонирование может применяться и к межселенным территориям, не должен вводить в заблуждение. Следует согласиться с Е.Л. Бандориным, что такое расширение обусловлено объективными причинами и не изменяет сущности рассматриваемого понятия. Таким образом, зонирование земель населенных пунктов должно проводиться в рамках градостроительного зонирования.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что в целях приведения ЗК РФ в соответствие с ГрК РФ (как более поздним нормативным актом) следует заменить в пункте 11 статьи 30 ЗК РФ слово «зонирование» на

«градостроительное зонирование».

Как видно, пункт 11 статьи 30 ЗК РФ вообще не упоминает о таком виде градостроительной документации, как «документы территориального планирования». Между тем, этот вид градостроительной документации является «фундаментом, основой для подготовки правил землепользования и застройки, принятия последующих локальных градостроительных решений в проектах планировки, а также выступает гарантией их системности, целостности и непротиворечивости»117. Такой вывод находит прямое подтверждение непосредственно в нормах действующего законодательства:

116 Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: дис. канд. юрид. наук. М., 2011. С. 100.

117 Шинкевич Д.В. Правовые аспекты обеспечения согласованности и преемственности решений в

· подготовка проекта Правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании (пункт 3 статьи 31 ГрК РФ);

· подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования и правил землепользования и застройки (пункт 10 статьи 45 ГрК РФ).

· подготовка документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования не допускается, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических и юридических лиц (пункт 6 статьи 45 ГрК РФ118).

Как уже отмечалось выше, по общему правилу все субъекты Российской

Федерации подготавливают схему или схемы территориального планирования. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в качестве исключения из общего правила документами территориального планирования являются не схемы территориального планирования, а Генеральные планы. При этом отсутствует необходимость согласования проектов Генеральных планов городов федерального значения с органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований, однако публичные слушания по проектам генеральных планов должны быть проведены в каждом внутригородском муниципальном образовании (пункт 3 статьи 63 ГрК РФ).

В городе Москве действует своя специфика порядка согласования проекта генерального плана, обусловленная выполнением городом столичных функций.

Согласно пункту 4 статьи 63 ГрК РФ проект генерального плана города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в

118 В силу пункта 1.3 статьи 3 Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» положения части 6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации не применяются к подготовке документации по планировке территории в случаях, не предусматривающих размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, применительно к территориям городских поселений до 31 марта 2013 года, к территориям сельских поселений до 31 декабря 2013 года.

соответствии с федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации. В силу статьи 7 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» проект генерального плана развития города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации, а именно по вопросам размещения в его границах федеральных органов власти Российской Федерации, представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств. Порядок согласования генерального плана города с Правительством Российской Федерации в настоящее время конкретизируется московским законодателем в статье 26 ГрК города Москвы.

Нужно заметить, что в настоящее время все без исключения виды указанных выше публичных объектов размещаются не только в столице Российской Федерации, но также в городе Санкт-Петербурге. С учетом сказанного диссертантом предложено внести в часть 4 статьи 63 ГрК РФ дополнение о необходимости согласования с Правительством Российской Федерации проекта Генерального плана города Санкт-Петербурга в части размещения федеральных органов власти Российской Федерации, представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств по аналогии с тем, как это установлено для проекта Генерального плана города Москвы.

Кроме того, необходимо дополнить главу 2 «Генеральный план Санкт- Петербурга» Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» статьей, в которой установить порядок согласования проекта Генерального плана города Санкт- Петербурга с Правительством Российской Федерации в части размещения указанных объектов по аналогии со статьей 26 ГрК города Москвы.

В настоящее время Генеральные планы приняты в обоих упоминаемых субъектах Российской Федерации. В городе Москве действует Генеральный план города Москвы, утвержденный Законом г. Москвы от 05 мая 2010 г. № 17

«О Генеральном плане города Москвы»119. В Санкт-Петербурге – Генеральный план Санкт-Петербурга, утвержденный Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга»120.

При этом, как верно отмечает Д.В. Шинкевич, «по логике ГрК РФ и последовательности расположения его статей первым из градостроительных документов должен разрабатываться Генеральный план, затем Правила землепользования и застройки, вслед за правилами – документация по планировке территории. Такая очередность является общим правилом, нормой последовательного планирования пространственного развития территории от общего (всей территории муниципального образования) к частному (вплоть до конкретного земельного участка)»121. Изменение порядка подготовки градостроительных документов с необходимостью приводит к негативным последствиям: несогласованности этих документов, противоречивости проектных решений, их частой корректировке по отношению друг к другу. С

учетом этого при прочих равных условиях и отсутствии причин, безусловно требующих изменения последовательности разработки документации, необходимо придерживаться установленного ГрК РФ порядка.

Таким образом, с принятием в обоих городах федерального значения Генеральных планов условия для пространственного развития территории этих городов созданы на длительный период времени.

Что же касается Правил землепользования и застройки, то по этому вопросу ситуация в городах Москве и Санкт-Петербурге диаметрально противоположная. В городе Санкт-Петербурге такие правила122 приняты уже четыре года тому назад, в городе Москве же этих Правил до сих пор нет. Более

119 Закон г. Москвы от 05 мая 2010 г. № 17 (ред. от 26.10.2011) «О Генеральном плане города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. Спецвыпуск № 1. Том 1-3. 2010.

120 Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. № 728-99 (ред. от 29 ноября 2013 г.) «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-

Петербурга. № 51. 2005.

121 Шинкевич Д.В. Правовые аспекты обеспечения согласованности и преемственности решений в градостроительной документации муниципального уровня // Юрист. 2010. № 7. С. 45.

122 Закон Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 г. № 29-10 «О Правилах землепользования и

застройки Санкт-Петербурга» (ред. от 28 июня 2010 г.) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. № 6/1. 2009.

того, ситуация с принятием Правил землепользования и застройки в столице Российской Федерации осложнилась в связи со значительным расширением территории города Москвы, присоединением к столице Российской Федерации бывших территорий Московской области.

Теперь, прежде чем начать подготовку Правил землепользования и застройки города Москвы, необходимо органично «вписать» присоединенные территории в Генеральный план города Москвы. Несоблюдение этой последовательности приведет к отсутствию преемственности в градостроительной документации, последующему бесконечному внесению в нее изменений. Шаги в этом направлении уже делаются, в настоящее время Правительство Москвы приняло Постановление № 108-ПП «О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города Москвы»123, согласно которому необходимо осуществить в 2013-2014 годы подготовку проекта внесения изменений в Генеральный план города Москвы.

При этом, как отмечает глава Москомархитектуры А. Антипов, в первом чтении Правила землепользования и застройки Москвы были приняты еще в 2009 году. Затем эта работа была приостановлена. И теперь в целях корректировки проекта этого правового акта приходится заново анализировать буквально всю территорию города, которая за это время выросла в 2,5 раза124.

Как уже было отмечено, запрет на предоставление земельных участков в

городе Москве согласно действующей норме вступает в силу при отсутствии Правил землепользования и застройки с 31 декабря 2014 года. При этом если в 2014 году будет подготовлен только лишь проект внесения изменений в Генеральный план города Москвы, очевидно, что дату «31 декабря 2014 года» нужно будет (уже в который раз) продлевать. Это вновь отдалит город Москву от решительного шага к системной застройке города исключительно на основании градостроительной документации.

123 Постановление Правительства Москвы от 27 февраля 2013 г. № 108-ПП «О подготовке проекта внесения изменений в Генеральный план города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы.

№ 13. 2013.

124 Права у дома : Российская газета. Москва : офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2012/12/03/ antipov.html (дата обращения: 06 апреля 2014 года).

На основе сказанного выше видится рациональным внесение следующих изменений в законодательство:

1. Представляется необходимым дополнить статью 30 ЗК РФ статьей

следующего содержания: «Предоставление земельных участков при размещения объекта в населенном пункте в соответствии с документами территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории осуществляется без предварительного согласования места размещения объекта на торгах».

2. Рекомендуется изложить часть 4 статьи 63 ГрК РФ в следующей редакции: «Проекты генеральных планов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга согласовывается с Правительством Российской Федерации в порядке, установленном законами этих субъектов Российской Федерации».

3. В развитие второго вывода по настоящему параграфу необходимо закрепить в Законе Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» порядок согласования проекта Генерального плана Санкт-Петербурга с Правительством Российской Федерации в части размещения высших федеральных и федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств субъектов Российской Федерации и дипломатических представительств иностранных государств по аналогии со статьей 26 ГрК города Москвы.