§ 4. Тенденции совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства

Большинство правовых институтов современного земельного и

градостроительного законодательства Российской Федерации урегулированы противоречиво и пробельно. Это обстоятельство не раз подчеркивалось в специальной литературе Н.А.

совершенно верно констатируют, что процесс совершенствования законодательства в принципе является бесконечным127.

О тенденциях совершенствования законодательства можно говорить, в том числе, исходя из:

· складывающейся судебной практики;

· рамочных нормативных актов, содержащих перечень мероприятий по развитию и детализации нормативных актов в той или иной сфере;

· законопроектов, внесенных или подготовленных к внесению в Государственную Думу Российской Федерации128.

Рассмотрим каждое из указанных оснований применительно к законодательству в сфере предоставления земельных участков для строительства.

Первое основание. Законодательство зачастую дополняется правовыми нормами, которые были фактически сформулированы высшими судами Российской Федерации в ответ на объективную потребность единообразного урегулирования сходных общественных отношений. В настоящий момент Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд

125 Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций: учеб. Пособие. – М.: Проспект, 2009. С. 110.

126 Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. 2012. № 4. С. 15.

127 Завьялов А.А., Маркварт Э. Земельные отношения в системе местного самоуправления. М.: Статут, 2011. С. 141.

128 Автор не претендует на полноту этого перечня.

Российской Федерации объединены, однако судебно-арбитражная практика сохранилась. Несмотря на то, что нет ясности, каким образом она будет формально соотноситься с новыми судебными постановления Верховного Суда Российской Федерации по экономическим спорам, игнорировать правовые позиции, выработанные Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, оснований на настоящий момент не имеется.

В соответствии с пунктом 2 статьи 10 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»129 Высшему Арбитражному Суду РФ принадлежало право законодательной инициативы по вопросам его ведения. Аналогичная норма в отношении Верховного Суда РФ закреплена в пункте 3 статьи 9 Федерального конституционного закона от 07 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»130.

Е.А. Григорьева и О.С. Черникова, комментируя наличие права законодательной инициативы у Высшего Арбитражного Суда РФ, разъясняют, что оно реализуется в несколько этапов131:

· изучение и обобщение арбитражной практики;

· формирование на основе обзоров предложений по совершенствованию нормативных правовых актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

· подготовка проектов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты;

· направление предложений в Государственную Думу Федерального Собрания РФ с целью посредством реализации права законодательной инициативы устранить выявленные им пробелы в действующих нормативных

129 Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ (ред. от 06 декабря 2011 г.)

«Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

130 Федеральный конституционный закон от 07 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (ред. от 01 декабря 2012 г.)

«О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898.

131 Григорьева Е.А., Черникова О.С. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (постатейный) / под ред.

актах. Аналогичная модель реализации законодательной инициативы с учетом специфики категорий дел усматривается в отношении Верховного Суда РФ.

Таким образом, любой из выводов высших судов может быть рассмотрен как потенциальное предложение для законодательной инициативы в целях совершенствования законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства. При этом нужно понимать, что постановления Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ находятся чуть ближе к тому, чтобы выводы, содержащиеся в них, стали законопроектом, нежели постановления нижестоящих судов, которые прежде должны пройти проверку на законность и обоснованность в высших судах РФ.

В сфере предоставления земельных участков для строительства к настоящему моменту сформировалась многочисленная судебная практика по тем вопросам, которые прямо не урегулированы законодательством. Ниже приведем ряд выводов из судебных постановлений:

1. Предоставление земельного участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, если на данный земельный участок претендуют несколько лиц, должно осуществляться путем проведения торгов по правилам пункта 4 статьи 30 ЗК РФ (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 2010 г. № 4224/10 по делу № А76-4758/2009-63-92132).

2. Земельный участок, на котором находится недвижимое имущество,

является несвободным (застроенным), поэтому процедура предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта к такому участку не может быть применима (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 24 мая 2012 г. № 604/12 по делу № А12-2570/2011133).

3. Если застройщик заведомо знал о неправомерности предоставления

ему земельного участка для строительства, то его затраты, связанные с таким

132 Постановление Президиума ВАС РФ от 14 сентября 2010 г.

133 Постановление Президиума ВАС РФ от 24 мая 2012 г. № 604/12 по делу № А12-2570/2011 // Вестник ВАС РФ. 2012. № 9.

предоставлением, не подлежат возмещению в виде убытков (см. Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. № 2683/12 по делу № А60- 25348/2010134).

4. Отсутствие проекта планировки территории и проекта межевания территории не является основанием для отказа в предоставлении земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта (см. Определение ВАС РФ от 28 декабря 2011 г. № ВАС- 5094/11 по делу № А12-8891/2010135).

5. Решение о предварительном согласовании места размещения объекта,

являющееся основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, действует в течение трех лет. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, поименованные в статье 29 ЗК РФ, не вправе устанавливать сокращенный срок действия решения о предварительном согласовании мест размещения объекта (см. Постановление ФАС Московского округа от 20 ноября 2012 г. по делу № А41-7997/12136. Аналогичный вывод сделан в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 09 февраля 2010 г. по делу № А21- 9206/2008137).

6. Трехгодичный срок действия предварительного согласования места

размещения объекта не является пресекательным, поскольку закон не содержит оговорок о невозможности его продления. Орган, уполномоченный распоряжаться земельными участками, может продлить указанный срок в случае, если такое продление вызвано необходимостью завершить выполнение процедур, предусмотренных статьей 31 ЗК РФ для предоставления участка в аренду, и лицо, которому данный участок был предварительно согласован, не

134 Постановление Президиума ВАС РФ от 17 июля 2012 г. № 2683/12 по делу № А60-25348/2010 // Вестник ВАС РФ. 2012.

135 Определение ВАС РФ от 28 декабря 2011 г. № ВАС-5094/11 по делу № А12-8891/2010 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

136 Постановление ФАС Московского округа от 20 ноября 2012 г. по делу № А41-7997/12 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

137 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09 февраля 2010 г. по делу № А21-9206/2008 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

смогло по объективным, не зависящим от него причинам, выполнить указанные процедуры в обозначенный срок (см. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2010 г. по делу № А21-9075/2008138. Аналогичный вывод сделан в Постановлении ФАС Поволжского округа от 20 апреля 2010 г. по делу

№ А72-15323/2009139).

В настоящей главе автор не ставит целью перечислить все возможные судебные акты, тем или иным образом затрагивающие пробельные вопросы рассматриваемой сферы, а отмечает принятые в самое последнее время, наиболее интересные со своей точки зрения. Более полную подборку судебной практики в сфере предоставления земельных участков для строительства можно обнаружить в специально посвященных этому вопросу статьях в периодических журналах140. Отдельно хочется подчеркнуть в рамках настоящей работы научно-практическую статью судьи ФАС Северо-Западного округа (суд кассационной инстанции по отношению к Арбитражному суду города Санкт- Петербурга) И.Л. Грачевой141, в которой она предлагает широкий обзор судебной практики по делам в сфере предоставления земельных участков для строительства, рассмотренным ФАС Северо-Западного округа.

Нельзя не отметить позитивный шаг, сделанный ФАС Уральского округа, в систематизации судебной практики в сфере предоставления земельных участков для строительства. Он выражается в том, что в 2007 году Президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа был одобрен Обзор практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для

138 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 15 марта 2010 г.

«КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

139 Постановлении ФАС Поволжского округа от 20 апреля 2010 г. по делу № А72-15323/2009 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

140 См., например, Волкова Т.В., Гребенников А.И. Правовой порядок предоставления земельных участков для целей, связанных со строительством: теоретические и практические аспекты //

Экологическое право. 2010. № 4. С. 27 - 31. Занковский С.С. Некоторые аспекты рассмотрения

арбитражными судами споров о предоставлении земельных участков для строительства // Вестник арбитражной практики. 2012. № 4. С. 5 - 8.

141 См.: Грачева И.Л. Споры, связанные с предоставлением земельных участков для строительства // Арбитражные споры. 2011. № 1. С. 63 – 81.

строительства142, в котором сформулированы шестнадцать выводов на основании складывающейся в этом федеральном округе судебно-арбитражной практики. Хочется надеяться, что ФАС Московского округа и ФАС Северо- Западного округа продолжат такую тенденцию и примут аналогичные Обзоры с учетом особенностей судебной практики в своих регионах. Это со временем не только с неизбежностью приведет к формированию единообразной судебной практики, но и поможет заинтересованным лицам легче ориентироваться в тех вопросах, которые прямо законодателем не урегулированы.

Второе основание. К настоящему моменту важнейшим нормативным актом, принятым в целях устранения пробелов и противоречий в сфере предоставления земельных участков для строительства, является Распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности»143. Этот документ включает в себя долгосрочный План мероприятий по совершенствованию контрольно- надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности (далее –

«План мероприятий»), который содержит в себе порядка 40 пунктов.

На ряд мероприятий, связанных с совершенствованием процедуры предоставления земельных участков для строительства и перечисленных в Распоряжении Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р, автор обращает внимание в настоящем исследовании отдельно. Среди них:

· необходимость определения понятий «комплексное развитие территории», «комплексное развитие застроенной территории», устранение

142 Обзор практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

143 Распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р (ред. от 15 марта 2014 г.) «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных

функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности» // СЗ РФ. 2010. № 25. Ст. 3220.

применения различной терминологии («комплексное освоение земельных участков», «комплексное развитие территорий») при регулировании однородных отношений в градостроительном и земельном законодательстве (пункт 1.1);

· утверждение новой формы градостроительного плана земельного участка (пункт 5);

· сокращение количества согласований при предоставлении земельных участков без проведения аукционов, в том числе при предоставлении земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения капитального строительства (пункт 7.2);

· закрепление возможности предоставления земельных участков для комплексного развития территории, в том числе застроенной, в целях строительства любых видов объектов капитального строительства (пункт 7.4).

Некоторые из предлагаемых Планом мероприятий новелл автором в настоящей работе отдельно еще не рассматривались, хотя в силу своей важности, безусловно, заслуживают внимания.

Первая новелла. Установление запрета на предоставление земельных участков без проведения аукционов, за исключением случаев предоставления земельных участков для строительства объектов государственного значения, промышленных предприятий, а также иных установленных законом случаев (пункт 7.1).

В этом пункте Плана мероприятий можно усмотреть сразу несколько тенденций развития законодательства о предоставлении земельных участков для строительства. Во-первых, формой проведения торгов по предоставлению земельных участков в обозримом будущем будут являться только аукционы, конкурсы будут исключены. Во-вторых, значительно сужается сфера применения процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Земельные участки будут предоставляться только на аукционах. Исключением из этого правила будут являться те земельные участки, на которые градостроительные

регламенты не распространяются (пункт 4 статьи 36 ЗК РФ) или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (пункт 6 статьи 36 ЗК РФ). В-третьих, законодателем прямо выделены два вида объектов, строительство которых исключает проведение аукционов при предоставлении земельных участков в этих целях. Вопрос о том, в каком порядке будут предоставляться такие земельные участки, остается формально открытым. Со строительством объектов государственного значения ситуация понятна: земельные участки для их размещения традиционно предоставляются без предварительного согласования места размещения объектов и без торгов. Видимо, указанная модель будет реализована и в этом случае. Но по какой причине отдельно выделены именно промышленные предприятия, и должны ли земельные участки для их размещения предоставляться исключительно посредством процедуры с предварительным согласованием места размещения объекта? Ответы на этот вопросы законодателем пока не даны.

Вторая новелла. Определение порядка проведения органами государственной власти и органами местного самоуправления аукциона по продаже земельного участка или права аренды земельного участка (пункт 7.3).

Указанный пункт является прямым следствием предыдущего. Очевидно, что если единственной формой торгов по предоставлению земельных участков для строительства останется аукцион144, то это потребует внесение изменений в действующее законодательство о торгах. В настоящее процедура организации и проведения торгов по продаже земельных участков или продаже права на заключение договора аренды земельных участков регулируется Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808145. Отдельные нормы, регулирующие проведение аукционов при предоставлении земельных участков для жилищного строительства и для комплексного освоения в целях

144 Такой вывод подтверждается также в разделе III Распоряжением Правительства РФ от 03 марта 2012 г. № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы» // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.

145 Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 (ред. от 15 сентября 2011 г.) «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной

собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4587.

жилищного строительства, содержатся в статьях 38.1 и 38.2 ЗК РФ. С учетом этого логичным видится инкорпорировать все имеющиеся нормы, регулирующие проведение торгов при предоставлении земельных участков для строительства в единый нормативный акт, исключив из него положения, касающиеся проведения конкурсов.

В специальной литературе подчеркивается, что правовое регулирование института торгов в целом очень непоследовательно и противоречиво146. Соответственно, несвободна от недостатков и процедура проведения торгов при предоставлении земельных участков для строительства. М. Попов, выделяя ключевые моменты, на которые требуют законодательного решения, справедливо отмечает следующие147:

· исключение требования о необходимости как минимум двух участников торгов при продаже земельных участков аналогично тому, как это сделано для аукциона по продаже земельных участков для жилищного строительства;

· закрепление принципа полного возмещения расходов на формирование земельных участков лицу, которое не стало победителем аукциона;

· установление критериев, по которым уполномоченный орган власти определяет, продавать сформированный земельный участок или передавать его в аренду;

· отказ от определения начальной цены земельного участка на основании отчета оценщика: как показывает практика, прозрачные критерии ее определения отсутствуют, поэтому зачастую органы власти устанавливают начальную цену участка произвольно, а аккредитованный оценщик лишь обосновывает ее в своем отчете. Можно предложить брать за основу более объективный критерий, например, кадастровую стоимость земельного участка.

146 См.: Беляева О.А. Правовые проблемы аукционов и конкурсов. М.: Юриспруденция, 2011. 296 с.

147 Попов М. Здесь будет город-сад // ЭЖ-Юрист. 2010. № 27. С. 3.

Третья новелла. Отмена деления земель на категории как института, дублирующего институты территориального планирования и градостроительного зонирования (пункт 20).

Деление земель на категории в зависимости от цели использования как правовой институт впервые был введено в советское законодательство Законом СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»148. Действующий ЗК РФ, воспринимая советский и российский опыт регулирования земельных отношений, также оперирует этой правовой категорией. И не только оперирует, более того, в ранг принципа земельного права возводится то, что земли делятся на категории по целевому назначению, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Планом мероприятий предлагается упразднить деление земель на категории в силу якобы того, что этот институт дублирует институты территориального планирования и градостроительного зонирования. Во исполнение намеченного был разработан Проект Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»149.

Этот проект и само предложение упразднить деление земель на

категории породили колоссальный резонанс в научном сообществе. Многие ученые резко негативно высказываются против подобного шага.

148 Закон СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» (вместе с Основами законодательства) // Ведомости ВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.

149 Проект Федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий

земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СПС КонсультантПлюс.

Так, например, Г.Л. Землякова еще в декабре 2010 года на Кутафинских чтениях подчеркнула, что отмена категорий земель повлечет за собой существенное «перекраивание» всего природоресурсного законодательства. Категоризация земель – основа их правового режима, так как в зависимости от категории земель могут быть установлены виды прав на земельные участки для тех или иных субъектов (например, для иностранных граждан и иностранных юридических лиц – только право аренды земель сельскохозяйственного назначения), конкретные права и обязанности правообладателей земельных участков, оборотоспособность земельных участков150.

А.П. Анисимов, Г.Л. Землякова и Н.Н. Мельников в одной из своих

совместных работ отмечают, что обсуждаемая сейчас в научной литературе (а также на уровне федеральных законопроектов) отмена категорий земель не сможет быть заменена градостроительным или иным зонированием151.

Е.А. Галиновская, выступая против отмены делания земель на категории, совершенно справедливо обращает внимание на два возможных негативных последствия в связи с этим. Первое – отмена довольно сложной процедуры перевода земель из одной категории в другую может повлечь массовый необоснованный перевод ценных земель, в том числе под застройку. Второе – отменой категорий и установлением правового режима большей части земель градостроительными регламентами (которые утверждаются органами местного самоуправления) существенно понижается уровень правового регулирования земельных отношений, который в настоящее время осуществляется преимущественно федеральными законами152.

Против отмены деления земель на категории выступили не только

многие ученые, но и некоторые государственные чиновники, причем как на

150 См. об этом подробнее: Землякова Г.Л. Правовое значение категоризации земель в свете совершенствования нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. "Государство и право: вызовы XXI века (Кутафинские чтения)": Сб. тезисов. М., 2010. С. 412 - 417.

151 Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников Н.Н. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. № 8. С. 92.

152 Галиновская Е.А. О направлениях совершенствования установления категорий и разрешенного использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 10. С. 80.

федеральном, так и на региональном уровнях. Основные опасения их сводятся к появлению потенциальной возможности передачи особо ценных сельскохозяйственных земель под застройку. Так, глава Минсельхоза Николай Федоров заявил, что он за то, чтобы земельное законодательство совершенствовалось, но в рамках совершенствования потерять такую ценность, как земли сельхозназначения, по его глубокому убеждению, знаниям, опыту, ни в коем случае нельзя153. Директор департамента имущественных и земельных отношений Курганской области Александр Дубровских, в свою очередь, подчеркнул, что отмена категорирования усугубит проблему нерационального использования земель сельхозназначения. Лакомые кусочки всегда кому-то хочется занять под коммерческие цели, и сейчас есть попытки перевести такие

земли в черту населенного пункта и застроить, используя лазейки в законодательстве. Но это всего лишь лазейки. А если вообще отменить категории и ограничения, будет широкая дорога154.

Следует согласиться с О.И. Крассовым155 и С.А. Боголюбовым156,

которые считают, что зонирование необходимо рассматривать как дополнительный по отношению к делению земель на категории способ определения правового режима земель. С учетом этого логичным и рациональным шагом законодателя видится не внесение столь коренного изменения в земельное законодательство, как отмена деления земель на категории, а развитие института зонирования для всех категорий земель с учетом опыта применения градостроительного зонирования для земель населенных пунктов.

Другим важнейшим рамочным документов в сфере предоставления земельных участков для строительства является Распоряжение Правительства

153 Посягают на пашню : Российская газета. Экономика : офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru/2013/02/27

/zemli.html (дата обращения: 06 апреля 2014 года).

154 Поле вспашут под застройку : Российская газета. Экономика : офиц. сайт. URL: http://www.rg.ru

/2012/08/30/reg-urfo/kategorii.html (дата обращения: 06 апреля 2014 года).

155 См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., перераб. М., 2010.

156 См.: Боголюбов С.А. [и др.] Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2011.

РФ от 29 июля 2013 г. № 1336-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства». Целью принятия указанного нормативного акта, в числе прочего, является упрощение процессов осуществления строительства от стадии подготовки градостроительной документации до ввода объектов в эксплуатацию и регистрации прав собственности.

Указанный нормативный акт содержит ряд важнейших новелл в сфере предоставления земельных участков для строительства, выражающихся в следующем:

· в целях увеличения количества земельных участков, предоставляемых по результатам торгов для жилищного строительства, предлагается установить обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления проводить аукционы по предоставлению свободных земельных участков по заявлениям граждан и юридических лиц. За неисполнение этой обязанности предполагается введение административной ответственности (пункт 1 раздела II);

· стимулируя органы местного самоуправления, вводится обязанность по передаче земельных участков, находящихся в государственной собственности, в собственность муниципальных образований, на территории которых приняты Правила землепользования и застройки, за исключением земельных участков, необходимых для обеспечения государственных нужд, земельных участков, в отношении которых в Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства поступили обращения о вовлечении их в хозяйственный оборот, земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также в иных исключительных случаях, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 раздела II);

· принимая во внимание важность и необходимость скорейшей разработки градостроительной документации, в том числе документов по

планировке территорий, законодатель решил предоставить гражданам и юридическим лицам права участвовать в процедурах, связанных с планировкой территорий (пункт 4 раздела II).

При этом важно отметить, что ни одно из указанных нововведений не затронет городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург. По какой причине – нормативный акт не поясняет.

Обращая внимание на региональные программы, нельзя обойти вниманием в настоящем исследовании мероприятие 2.2 в рамках

«Государственной программой города Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.», которое именуется «Разработка совместной схемы территориального планирования города Москвы и Московской области». Выделение такой программы обусловлена тем, что в настоящее время документы территориального планирования Москвы и Московской области разработаны для территорий этих субъектов Российской Федерации без их тщательной увязки друг с другом, в первую очередь в части размещения объектов федеральной собственности. Отметим, что подобная программа видится актуальной также для состыковки территориального планирования города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Министерством регионального развития Российской Федерации подготовлен проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные органы Российской Федерации в части вопросов подготовки и утверждения документа территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации». Законопроект предусматривает возможность подготовки единой схемы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, имеющих общие границы, в том числе закрепляет особенности подготовки указанного документа в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.

Третье основание. О тенденциях в развитии законодательства в сфере предоставления земельных участков для строительства можно говорить также в

свете федеральных и региональных законопроектов, внесенных в соответствующий законодательный орган власти.

Особого внимания заслуживает Законопроект Минэкономразвития157

(далее – Законопроект Минэкономразвития). В нем указаны, в том числе, следующие нововведения:

· предусматривается предоставление земельных участков в безвозмездное срочное пользование для индивидуального жилищного строительства работникам бюджетной сферы, а также гражданам для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйств. В случае, если указанные земельные участки использовались в соответствии с разрешенным использованием более 4 лет, граждане вправе бесплатно получить их в собственность;

· устраняется существующая коллизия законодательства и предусматривается возможность получения земельных участков без торгов гражданам, для которых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации предусмотрено право внеочередного (первоочередного) предоставления земельных участков;

· процедура предоставления земельного участка для комплексного освоения территорий распространяется на все виды строительства, а не только в отношении жилищного строительства, как это предусмотрено сегодня. Данная процедура позволяет более гибко разделять обязанности по планировке территории, строительству инженерной, социальной и транспортной инфраструктуры между частным инвестором и государством, быстрее осуществлять строительство бизнес-инкубаторов и технопарков.

Несмотря на кажущуюся прогрессивность указанного законопроекта, он несвободен от ряда серьезных недостатков. Причем речь идет о тех же самых недостатках, которые были подчеркнуты Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательств в

157 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ) // СПС КонсультантПлюс.

Экспертном заключении от 19 марта 2012 года158 на проект Федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации»159. Среди таких недостатков отмечались:

· гипертрофированная казуистичность предлагаемого законопроектом регулирования. Например, на нескольких десятках страниц проекта содержится описание конкурсных процедур предоставления земельных участков, притом, что, по сути дела, во всех этих описаниях нет почти ничего, что не вытекало бы из положений трех статей 447-449 действующего ГК РФ;

· законопроект совершенно не учитывает назревшей и получившей отражение в проекте модернизации Гражданского кодекса160 потребности в развитии системы вещных прав. Между тем, именно новая система вещных прав должна была бы стать тем объектом, который должен был бы отразить ЗК РФ в части, касающейся административных процедур, осуществляемых органами власти и местного самоуправления в сфере осуществления

полномочий по владению, пользованию и распоряжению земельными участками;

· неоправданная «экспансия» правил, относящихся к сфере законодательства о градостроительной деятельности, в область права земельного и (отчасти) гражданского. Речь идет о том, что законопроект предусматривает такие законоположения, которые увязывают многие вопросы формирования земельных участков с наличием таких документов по планировке территорий, как проекты планировки и межевания.

158 Экспертное заключение по проекту Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принято на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 19 марта 2012 г. (протокол № 105)) // СПС КонсультантПлюс.

159 Проект Федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской

Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

160 Речь идет о Проекте Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные

акты Российской Федерации» (разработан Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства) // СПС КонсультантПлюс.

Особого внимания заслуживает позиция Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства о том, что в ЗК РФ должно найти логическое продолжение развитие системы вещных прав, получающее в настоящее время отражение в гражданском законодательстве.

Речь идет, в первую очередь, о введении в ГК РФ права застройки земельного участка (суперфиций). Оно заключается в праве собственника разрешать строительство на своем участке другим лицам. Однако новшеством является введение комплекса норм, связанных с этим правом161, о чем прямо говорится в пункте 6 раздела IV Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации162.

Как верно подчеркивается в научной литературе, необходимость введения права застройки обусловлена тем, что требуется существенно изменить сложившийся в практике применения норм об аренде подход, при котором арендатор земельного участка, наделенный правом возведения строения, приобретает право собственности на такое строение163. В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации справедливо закреплено положение о том, что арендатор земельного участка должен приобретать лишь право аренды на возведенные им строения, что является продолжением конструкции «единой судьбы земельного участка и всего того, что с ним прочно связано». В противном случае арендатор как обладатель обязательственного права на земельный участок имеет более сильное право в

отношении возведенных строений в сравнении с обладателем вещного права на земельный участок164.

Недостатки права аренды при передаче земельного участка под застройку подчеркивались еще в литературе по русскому гражданскому праву.

161 Быканов В. Право застройки: это что и это как? // ЭЖ-Юрист. 2010. № 49. С. 3.

162 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от

07 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. № 11. Ноябрь. 2009.

163 См.: Ершов О.Г., Полежаев О.А. Право застройки земельного участка или право аренды? // Право и экономика. 2013. № 2. С. 23 - 25.

164 См. пункт 6.3 Концепции развития гражданского законодательства.

Например, Н.И. Митилино Н.И. писал, что поскольку строительство затрачивает значительный капитал на возведение на чужой земле строения, то аренда как правовое основание для пользования чужой землей является недостаточно обеспечивающей интересы пользователя. Аренда порождает лишь краткосрочное обязательственное право, дает арендатору защиту, плохо гарантирующую его интересы и против произвола собственника, и против третьих лиц165. В настоящее время исследователями подчеркиваются следующие преимущества права застройки земельного участка по сравнению с правом аренды земельного участка166:

· основания прекращения права застройки в большей степени защищают

интересы застройщика земельного участка (отсутствуют такие основания расторжения договора аренды, как, например, использования земельного участка не в соответствии с целевым назначением, неиспользования земельного участка, предоставленного под строительство в течение трех лет);

· право аренды предполагает пользование чужим земельным участком с возможностью извлечения полезных свойств без приобретения права собственности на земельный участок с последующим его возвратом. Возвращая вещь арендодателю, арендатор обязан вернуть ее в том состоянии, в каком она была на момент передачи с учетом естественного износа. При аренде земельного участка, используемого для целей застройки, подобный результат является недостижимым. Земельный участок уже дополнен строением, которое значительно увеличивает его стоимость. Важно также отметить, что возможны снос строения и восстановление земельного участка в первоначальном состоянии, что влечет убытки и не обеспечивает защиту интересов ни застройщика, ни арендодателя. Подобные проблемы в случае применения права застройки возникнуть не могут;

165 Митилино М.И. Право застройки. Опыт цивилистического исследования института. Киев, 1914. С. 2.

166 См.: Ершов О.Г., Полежаев О.А. Право застройки земельного участка или право аренды? // Право и экономика. 2013. № 2. С. 23 - 25.

· экономическая привлекательность при продаже права застройки складывается из двух компонентов: длительная гарантированная правом возможность использования земельного участка, что само по себе предполагает возможность извлечения ресурсов и распространение права застройки на земельный участок и на строение, которое в последующем становится собственностью застройщика. В силу реальной экономической стоимости право застройки может предоставить застройщику возможность получения кредита для реализации целей строительства.

С учетом сказанного можно лишь поддержать идею о введении в ГК РФ права застройки как ограниченного вещного права. Право застройки известно многим европейским правопорядкам. Его разнообразные формы урегулированы в Австрии, Германии, Испании, Нидерландах, Португалии, Норвегии, Франции, Швейцарии, Швеции167. В настоящее время нормы, призванные регулировать этот правовой институт в Российской Федерации, нашли отражение в главе 20.1 Проекта Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации»168.

Право застройки в настоящее время сформулировано в Проекте

Федерального закона № 47538-6 и является предметом многочисленных научных исследований169. Не ставя целью дословно пересказывать положения Проекта, регулирующие право застройки, отметим следующее.

Понятие «права застройки», предлагаемое Проектом Федерального закона № 47538-6, представляется неоправданно узким по содержанию:

«Правом застройки является право владения и пользования чужим земельным

167 См. подробнее: Леонтьева Е.А., Эм М. Наследственное право застройки: опыт Германии // Вестник гражданского права. 2011. № 6. С. 30 - 61.

168 Проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и

четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ) // СПС КонсультантПлюс.

169 См., например: Кирсанов А.Р. О праве застройки // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 1. С. 91 - 92.; Леонтьева Е.А. Проблемы института застройки чужого земельного

участка в современном российском праве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 6. С. 13 – 20; и др.

участком в целях возведения на нем здания или сооружения и его последующей эксплуатации» (статья 300 ГК РФ в редакции Проекта). Видится, что в нем не отражены многие конституирующие признаки «права застройки» как правового института, которые раскрываются в последующих статьях этого нормативного акта: срочность (статья 300.3), платность (статья 300.4), отчуждаемость (статья 300.5), возможность перехода в порядке универсального правопреемства (статья 300.5).

С учетом этого, предлагается авторское определение права застройки, под которым понимается долгосрочное вещное отчуждаемое право владения и пользования за плату чужим земельным участком с целью строительства на его поверхности или под ней одного или нескольких объектов недвижимости и их последующей эксплуатации, которое может переходить к правопреемнику в порядке универсального правопреемства».

При этом право застройки предлагается закрепить только в Гражданском кодексе Российской Федерации, не внося изменения в земельное законодательство (пункт 6 раздела IV Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации170). Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»171, которым вносятся существенные изменения в правовое регулирование предоставления земельных участков в целях строительства, право застройки также не упоминает, сохраняя

«право аренды земельного участка в целях строительства».

По нашему мнению, в целях гармонизации гражданского и земельного законодательства, представляется необходимым закрепление вещного права застройки одновременно в ГК РФ и ЗК РФ.

170 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) // Вестник ВАС РФ. № 11. Ноябрь. 2009.

171 Проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», подготовлен Минэкономразвития

России, не внесен в ГД ФС РФ.

Принимая во внимание вышесказанное, в качестве мер по совершенствованию законодательства следует выделить следующие:

1. Необходимо внести изменения в статью 300 ЗК РФ в редакции

Проекта Федерального закона № 47538-6, установив, что правом застройки является долгосрочное вещное отчуждаемое право владения и пользования за плату чужим земельным участком с целью строительства на его поверхности или под ней одного или нескольких объектов недвижимости и их последующей эксплуатации, которое может переходить к правопреемнику в порядке универсального правопреемства.

2. Рекомендуется закрепить вещное права застройки одновременно в ГК РФ и ЗК РФ в целях их гармонизации друг с другом в части системы вещных прав.