§ 3. Процедуры предоставления земельных участков для строительства

Пункт 1 статьи 30 ЗК РФ предусматривает две классические процедуры

предоставления для строительства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности: с предварительным согласованием места размещения объекта или без такового (на торгах).

Эти две процедуры стабильно существовали в течение ряда лет после вступления в силу ЗК РФ и не имели исключений264. Однако внесение в последние годы многочисленных изменений в законодательство (как в федеральное, так и в региональное) дало основание отдельным исследователям в своих работах утверждать, что помимо двух прямо поименованных процедур сформировалась третья процедура, посредством которой земельный участок предоставляется без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов. При этом «название этой процедуре пока законодательно не установлено»265.

Одни ученые (А.П. Анисимов, С.В. Дзагоев, Л.Т. Кокоева) связывают

появление третьей процедуры с введением в статью 17 Федерального закона от 01 декабря 2007 г. № 310-ФЗ266 пункта 4, в силу которого земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предназначенные для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств корпорации (Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта), предоставляются корпорации в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов.

264 Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Правовой режим земельных участков особых экономических зон и зон территориального развития // Юрист. 2012. № 24. С. 34.

265 Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки,

находящиеся в публичной собственности: вопросы теории и практики / отв.

266 Федеральный закон от 01 декабря 2007 г. № 310-ФЗ (ред. от 02 июля 2013 г.) «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе

Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007 № 49. Ст. 6071.

Другие ученые (например, Е.А. Галиновская) основой для подобного вывода считают наличие пунктов 2.1 и 2.2 в статье 30 ЗК РФ267.

К настоящему моменту в федеральном и региональном законодательстве (в частности, в законодательстве городов федерального значения) можно насчитать значительное количество норм, указывающих на возможность предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов.

Согласно ЗК РФ в таком порядке земельные участки предоставляются:

· на праве собственности гражданам, имеющим трех и более детей, в том числе для индивидуального жилищного строительства, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 28). В городе Москве нормативный акт во исполнение указанной федеральной нормы к настоящему моменту отсутствует. В городе Санкт- Петербурге принят Закон Санкт-Петербурга от 06 декабря 2011 г. № 710-136 «О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного или дачного строительства гражданам, имеющим трех и более детей»268;

· на праве собственности или праве аренды лицу, с которым в

установленном законодательством РФ о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории, для строительства в границах застроенной территории (пункт 2.1 статьи 30269);

· на праве аренды Государственной компании «Российские автомобильные дороги» для осуществления ее деятельности из земель, которые

267 Подробнее об этом см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г.

«Юриспруденция, 2012. С. 166.

268 Закон Санкт-Петербурга от 06 декабря 2011 г. № 710-136 (ред. от 11 декабря 2013 г.) «О предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного или дачного строительства

гражданам, имеющим трех и более детей» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

№ 42. 2011.

269 В этом случае законодатель напрямую не указывает, что земельный участок предоставляется без предварительного согласования места размещения объекта и без торгов, но фактически это так. При

этом право заключить договор о развитии застроенной территории разыгрывается на аукционе.

находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена (пункт 2.3 статьи 30);

· на праве аренды акционерному обществу, 100 процентов акций которого принадлежит РФ, управляющей компании (в случае привлечения их для выполнения функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета объектов недвижимости в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории и по управлению этими и ранее созданными объектами) или резиденту особой экономической зоны (пункт 13 статьи 30);

· на праве аренды лицу, с которым уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти заключено соглашение о взаимодействии в сфере развития инфраструктуры особой экономической зоны, для строительства объектов инфраструктуры этой зоны (пункт 14 статьи 30).

Случаи предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта и без торгов помимо ЗК РФ предусмотрены и другими федеральными законами:

· пункты 1 и 2 статьи 9 Федерального закона от 08 мая 2009 г.

«Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»270;

· подпункт 2 и 3 статьи 15, подпункт 1 статьи 24 Федерального закона от

05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации – городу федерального значения Москве – территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

270 Федеральный закон от 08 мая 2009 г. № 93-ФЗ (ред. от 05 апреля 2013 г.) «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума «Азиатско- тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2283.

Совокупный анализ указанных выше случаев предоставления земельных участков приводит к выводу, что законодатель применяет такой порядок вне какой-либо системы, точечно, применительно к жизненным ситуациям, которые никак между собой не связаны:

· ни общностью целей, согласно которым эти земельные участки могут быть предоставлены (пункт 2 статьи 28 ЗК РФ опосредует социальные интересы граждан, имеющие трех и более детей; пункт 2.3 статьи 30 ЗК РФ – цели Государственной компании «Российские автомобильные дороги»; пункт 13 статьи 30 ЗК РФ – цели резидентов особой экономической зоны и т.д.);

· ни единством субъектов, которым эти земельные участки предоставляются (посредством пункта 2.3 статьи 30 ЗК РФ, пункта 13 статьи 30 ЗК РФ и положений Федерального закона от 05 апреля 2013 г.

· ни видом права, на котором эти земельные участки предоставляются (пункт 2 статьи 28 ЗК РФ, пункт 2.1 статьи 30 ЗК РФ и подпункт 1 статьи 24 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ связаны с предоставлением земельных участков в собственность; пункт 2.1 и 2.3 статьи 30 ЗК РФ, пункт 14 статьи 30 ЗК РФ, пункт 2 статьи 9 Федерального закона от 08 мая 2009 г. № 93- ФЗ – на праве аренды; пункт 1 статьи 9 Федерального закона от 08 мая 2009 г.

№ 93-ФЗ и пункт 2 статьи 15 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ

– на праве безвозмездного срочного пользования, пункт 3 статьи 15 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ – на праве постоянного бессрочного пользования);

· никаким иным критерием.

Отсутствие системы в этом случае, по нашему мнению, свидетельствует о том, что указанный порядок предоставления земельных участков является исключительным, т.е. представляет собой перечень исключений из общего правила. Общим правилом должна считаться процедура предоставления земельных участков для строительства на торгах, так как именно она

опосредует системную застройку территорий на основании градостроительной документации.

Аналогичное соотношение порядка предоставления земельных участков для строительства на торгах и предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта и без торгов как общего правила и исключения из этого правила предлагает Законопроект Минэкономразвития. Так, в статье 39.3 ЗК РФ в редакции этого Законопроекта предлагается ввести общее правило о предоставлении земельных участков в собственность на торгах (пункт 1), а затем в качестве исключения из общего правила дается закрытый перечень случаев предоставления земельных участков в собственность без торгов (пункт 2). Такая же ситуация предусмотрена и для предоставления земельных участков в аренду (см.

Таким образом, не видится оснований и практической значимости для выделения третьей процедуры предоставления земельных участков для строительства в качестве самостоятельной.

Далее подробнее остановимся на каждом из двух легально существующих порядков предоставления земельных участков из публичной собственности в частную собственность или на ином праве, рассмотрев их применительно к городам федерального значения.

Первый порядок. Предоставление земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта.

Указанная процедура нашла законодательное отражение в пункте 4 статьи 30 ЗК РФ и представляет собой три последовательно осуществляемых этапа.

Первый этап. Проведение работ по формированию земельного участка. Этот этап формирования земельного участка подробным образом рассмотрен в § 1 главы II настоящей работы, дан анализ его соотношения с образованием земельного участка, показаны имеющиеся правовые проблемы

при его реализации.

Второй этап. Проведение торгов по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка, или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка.

Порядок проведения торгов на федеральном уровне устанавливается статьями 448, 449 ГК РФ, статьями 38, 38.1, 38.2 ЗК РФ, Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков».

Интересный момент в своем исследовании подчеркивает Д.Л. Мальцев. Он совершенно верно предлагает обратить внимание на соотношение понятий

«право на заключение договора аренды» и «право аренды»271 с учетом

следующего. Федеральный законодатель предметом торгов в пункте 2 статьи 448 ГК РФ и статье 38 ЗК РФ называет собственно земельный участок (при последующем заключении договора купли-продажи) или право на заключение договора аренды земельного участка (при последующем заключении договора аренды). Этому прямо противоречит подпункт «в» пункта 24 Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808, который называет предметом торгов «размер арендной платы». Кроме указанного, Д.Л. Мальцев обращает внимание на пункт 5 статьи 8 Закон г. Москвы № 48 «О землепользовании в городе Москве», который называет предметом торгов не только «размер арендной платы», но и «годовую ставку арендной платы». Стоит отметить, что с 2008 года по настоящий момент выявленные недостатки московским законодателем так и не были устранены.

Любопытно при этом заметить, что в пункте 1.2 Постановления Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП «О предоставлении

271 Мальцев Д.Л. К вопросу о предоставлении прав на незастроенные земельные участки в городе Москве // Законодательство и экономика. 2008. № 5. С. 23.

земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов»272 московский законодатель закрепляет в качестве предмета торгов именно «право на заключение договора аренды», строго следуя ЗК РФ. Законодатель города Санкт-Петербурга также не выходит за рамки правового поля, установленного федеральным законодателем в статье 38 ЗК РФ, и частично дублирует указанную норму в пункте 5 статьи 3 Закон Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 г. № 282-43 «О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции»273.

В силу подпункта 3 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ передача земельных

участков в аренду без проведения торгов допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка. Указанная норма, как справедливо отмечают А.И. Дихтяр и И.В. Попова274, применяется в тех случаях, когда отсутствует высокий спрос на земельный участок, с тем чтобы обеспечить вовлечение земель в оборот и их экономически выгодное использование.

Третий этап. Подписание протокола о результатах торгов или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов.

В силу пункта 7 статьи 30 ЗК РФ решение о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием:

· государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование;

272 Постановление Правительства Москвы от 12 апреля 2011 г. № 119-ПП (ред. от 17 декабря 2012 г.)

«О предоставлении земельных участков в городе Москве с проведением процедуры торгов» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 22. 2011.

273 Закон Санкт-Петербурга от 17 июня 2004 г. № 282-43 (ред. от 11 декабря 2013 г.) «О порядке

предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 7. 2004.

274 Дихтяр А.И., Попова И.В. Приобретение прав на земельный участок из государственных и муниципальных земель на торгах: вопросы теории и практики // СПС КонсультантПлюс. 2009.

· заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при предоставлении земельного участка в собственность;

· заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.

В связи с этим Н.П. Лотникова верно подчеркивает, что необходимо

«унифицировать нормы статьи 448 ГК РФ и пункта 7 статьи 30 ЗК РФ и признать, что протокол о результатах торгов имеет силу договора и заключения дополнительного договора купли-продажи не требуется. Данный протокол, а также акт приема-передачи земельного участка будут служить основанием для государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок»275.

Законопроект Минэкономразвития предусматривает ряд новелл,

касающихся порядка предоставления земельных участков для строительства на торгах:

· земельные участки для строительства из государственных или муниципальных земель предоставляются только на торгах, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом;

· закрепляется обязанность органов государственной власти и местного самоуправления по опубликованию на официальных сайтах в сети Интернет информации о наличии свободных земельных участков, которые могут быть предоставлены для целей строительства и иных целей, данные о которых содержатся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним и в государственном кадастре недвижимости;

· в целях повышения информированности заинтересованных лиц и доступности к торгам вводится специальная статья, посвященная проведению аукциона в электронной форме. Случаи проведения таких аукционов должны быть установлены Правительством РФ или законами субъектов РФ.

275 Лотникова Н.П. Особенности правового регулирования сделок с земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 20.

Второй порядок. Предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта.

Пунктами 5 и 7 статьи 30 ЗК РФ, статьями 31, 32 ЗК РФ установлен

порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Указанный порядок предоставления земельного участка применим в двух случаях276:

· если отсутствуют градостроительная документация о застройке и Правила землепользования и застройки,

· если законом не установлена обязательность проведения торгов при предоставлении земельного участка для строительства.

Не преследуя цели дословно отразить положения указанных выше статей ЗК РФ, выделим ключевые этапы рассматриваемой процедуры.

Первый этап. Выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта.

Как верно отмечают Е.С. Болтанова и С.З. Женетль, целью выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта является определение возможности на земельном участке построить конкретные здание, строение, сооружение277.

Чтобы инициировать предоставление земельного участка, лицо,

заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, в силу пункта 1 статьи 31 ЗК РФ обращается в уполномоченный орган с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

В отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или неразграниченной собственности, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург руководствуются

276 Аналогичный вывод находит подтверждение в судебной практике: См. пункт 10 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением норм законодательства, регулирующих предоставление земельных участков для строительства (одобрен президиумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 15 июня 2007 г.) // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

277 Болтанова Е.С., Женетль С.З. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: РИОР, Инфра-М, 2010. С. 178.

исключительным правилом. Согласно пункту 10 статьи 31 ЗК РФ мероприятия по выбору земельных участков для строительства входят в этих городах в компетенцию соответствующих государственных органов, если иное не предусмотрено законами этих субъектов Российской Федерации.

В городе Москве такими органами являются:

· Префектура административного округа города Москвы – для проектирования и строительства объектов гаражного и религиозного назначения (пункт 2.3.12 Постановления Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы»);

· Департамент городского имущества города Москвы – для проектирования и строительства иных объектов (пункт 5.9 Постановления Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. № 99-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте городского имущества города Москвы»).

Выбор земельного участка и предварительное согласование места его размещения в городе Санкт-Петербурге проводит Комитет по строительству (пункт 3-23.2 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 г. № 650 «О Комитете по строительству»278).

Перечень информации, составляющей содержание заявления

заинтересованного лица, в специальной литературе справедливо предлагается классифицировать на две группы: обязательные и необязательные данные279.

К обязательным данным относятся назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К необязательным данным – технико-экономическое обоснование проекта строительства и (или) необходимые расчеты. При этом отсутствие какого-либо вида из указанных обязательных данных в заявлении влечет за собой безусловный отказ

278 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 28 апреля 2004 г. № 650 (ред. от 07 февраля 2014 г.) «О Комитете по строительству» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 7. 2004.

279 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Д.С. Бондаренко, Е.А. Галиновская и др.; под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009. С. 384.

уполномоченного органа в выборе земельного участка. Такой вывод прямо следует из судебной практики280.

Приняв заявление заинтересованного лица, уполномоченный орган обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах. В рамках этого мероприятия обязанности уполномоченного органа сводятся к следующим:

1. Определение вариантов размещения объекта.

Несмотря на кажущуюся однозначность указанной нормы права, она порождает различные толкования в научной литературе. Разночтения возникают по поводу того, какое количество вариантов размещения объекта должен подготовить уполномоченный орган – один или более.

О.И. Крассов, буквально толкуя рассматриваемую норму, отмечает, что

«ЗК РФ требует определить не один, а несколько различных вариантов размещения объекта с тем, чтобы можно было выбрать наилучший, в наибольшей степени отвечающий требованиям законодательства, прежде всего законодательству об охране окружающей среды, интересам населения, которые могут быть затронуты строительством, и т.д.»281.

Е.А. Носков в противовес этому считает, что «… несмотря на то, что

статья 31 ЗК РФ неоднократно упоминает не о варианте, а о вариантах (т.е. во множественном числе) выбора земельного участка и размещения объекта, все же буквальный анализ соответствующих положений не дает оснований однозначно полагать, что орган местного самоуправления обязан разработать более одного варианта размещения объекта и не вправе ограничиться лишь

280 См. Определение ВАС РФ от 01 марта 2007 г. № 1454/07 по делу N А60-14974/06-С5 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

281 Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд.,

одним вариантом»282. При этом указанная позиция никак автором не обосновывается, не приводится аргументов в ее поддержку.

Необходимо обратить внимание, что в Государственной Думе Российской Федерации в первом чтении принят проект Федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации»283, в котором его инициаторы, предлагают, в числе прочего, слово «варианты» заменить на слово «вариант».

На наш взгляд, такое изменение законодательства недопустимо, а позиция Е.А. Носкова заслуживает критики. Представляется, что подготовка только лишь одного варианта размещения объекта при предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта может привести к тому, что уполномоченному органу власти максимально удобно будет в рамках правового поля подготовить безальтернативный вариант размещения объекта, который далеко не самым лучшим образом будет учитывать воздействие строительства на окружающую среду и учитывать интересы населения.

2. Проведение процедуры согласования в предусмотренных федеральными законами случаях с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления и муниципальными организациями.

Указанная обязанность уполномоченного органа в том виде, в котором она закреплена в действующем федеральном законодательстве, подвергалась и подвергается обоснованной критике в научной литературе. Причин для этого несколько.

Первой причиной является то, что на практике функция уполномоченного органа по обеспечению выбора земельного участка сводится

282 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Д.С. Бондаренко, Е.А. Галиновская и др.; под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009. С. 136.

283 Проект Федерального закона № 432575-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные

акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 29 июня 2007) // СПС КонсультантПлюс.

лишь к выдаче заявителям проекта акта о выборе земельного участка для строительства, после чего получением всех необходимых множественных согласований занимается заявитель284.

Происходит это зачастую с грубейшими нарушениями установленных законом сроков – вся процедура может занимать в среднем до нескольких лет. Добиваясь же применения положений ЗК РФ, будущие застройщики нередко встречаются с «контрмерами» со стороны органов власти и организаций: например, такими, как выдача технических условий с крайне невыгодными параметрами, делающими реализацию проекта изначально невыгодной285. Нередко обязанность по согласованию предварительного места размещения объекта перекладывается на некую организацию (муниципальное унитарное предприятие или учреждение), с которой заявителю «предлагают» заключить договор на сбор согласований286.

При этом отсутствует какая-либо ответственность должностных лиц

органов государственной власти в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге (и органов местного самоуправления в иных субъектах Российской Федерации) за непосредственное неисполнение указанной обязанности, а именно за внеправовое «перепоручение» согласования выбора земельного участка самому заявителю. Такое положение дел видится недопустимым, в связи с чем федеральное законодательство должно быть дополнено нормой, устанавливающей ответственность должностных лиц уполномоченного органа за подобные нарушения.

Вторую причину отмечает в своей работе М. Попов: подавляющее число согласований требуется на практике уполномоченными органами, осуществляющими выбор земельных участков, без какой-либо четкой

284 См. подробнее: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Градорегулирование: отрицание или утверждение? // ЭЖ-Юрист. 2007. № 16.

285 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Д.С. Бондаренко, Е.А. Галиновская и др.; под ред. С.А. Боголюбова. СПб.: Питер Пресс, 2009. С. 234.

286 Земельные отношения при организации строительства и строительный процесс: юридический комментарий / В. Можаровский, Т. Хованская, М. Попов. – М. : Альпина Бизнес Букс, 2008. С. 30.

законодательной основы287. Это является следствием того, что в настоящий момент пункт 2 статьи 32 ЗК РФ сформулирован как бланкетная норма, т.е. указанные органы власти определяются «иными федеральными законами». В федеральном законодательстве отсутствует исчерпывающий перечень органов власти, с которыми уполномоченному органу власти требуется согласовать выбор земельного участка, что представляется значительным пробелом в правовом регулировании указанной сферы общественных отношений.

На эту проблему обратил свое внимание законодатель. В Распоряжении Правительства РФ от 15 июня 2010 г. № 982-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности» в качестве одного из мероприятий в сфере предоставления земельных участков из публичных земель предусматривается сокращение количества согласований при предоставлении земельных участков без проведения аукционов, в том числе при предоставлении земельных участков по процедуре предварительного согласования места размещения объекта капитального строительства (пункт 7.2).

Таким образом, очевидно, что федеральный законодатель в обозримом будущем намерен устранить оговоренный пробел.

Пока же указанный правовой пробел не устранен, региональный законодатель в городах федерального значения принял нормативные акты, устанавливающие процедуру и сроки предварительного согласования места размещения объекта. В этих нормативных актах указаны органы власти, с которыми согласование выбора земельного участка является обязательным.

Так, в городе Москве пунктом 1.3 Постановления Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. № 685-ПП «О порядке строительства объектов гаражного назначения в городе Москве» установлено, что Префектура осуществляет согласование материалов по выбору земельного участка с: Управлением градостроительного регулирования административного округа

287 Попов М. Здесь будет город-сад // ЭЖ-Юрист. 2010. № 27. С. 3.

города Москвы, Департаментом по культурному наследию города Москвы (согласовывает планы земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия), Мосгоргеотрестом, Департаментом земельных ресурсов города Москвы (ныне – Департамент городского имущества города Москвы) и Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы.

Указанное постановление в части рассматриваемого вопроса распространяется также на выбор земельного участка для строительства объекта религиозного назначения и дошкольных образовательных учреждений.

По всем иным объектам предварительное согласование места размещения объекта проводит Департамент городского имущества города Москвы (пункт 5.9 Постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г.

№ 99-ПП), однако системный перечень органов власти, с которыми такое согласование обязательно, отсутствует.

В городе Санкт-Петербурге действует Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2010 г. № 1813 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и принятии решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства, реконструкции, приспособления для современного использования». Автор выше уже подчеркивал высокую юридическую технику этого правового акта и его важность при регулировании вопроса предварительного согласования места размещения объекта на территории города Санкт-Петербурга.

3. Информирование населения о планируемом предоставлении земельных участков для строительства и изъятии земельных участков.

Одной из важнейших обязанностей уполномоченного органа власти при предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта является информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для

строительства и при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей строительства.

Декларируя право граждан, общественных организаций (объединений), религиозных организаций и органов территориального общественного самоуправления участвовать в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы, ЗК РФ не раскрывает формы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей), сроки и процедуры такого участия. Пробелы федерального законодателя в этой сфере восполняет региональный законодатель городов федерального значения. В городе Москве таким актом является Постановление Правительства Москвы от

30 декабря 2008 г. № 1258-ПП «О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве»288, в городе Санкт-Петербурге – уже упоминавшийся Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге».

С информированием о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд дело обстоит иначе – эти вопросы урегулированы статьями 279-283 ГК РФ, а также статьями 49 и 55 ЗК. В частности, статьи 279 и 283 ГК предусматривают уведомление субъекта прав на изымаемый участок о предстоящем изъятии не менее чем за один год до него.

В силу пункта 5 статьи 31 ЗК РФ результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно- защитной зоны.

288 Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. № 1258-ПП (ред. от 20 августа 2013 г.) «О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 3. 2009.

Второй этап. Определение границ выбранного земельного участка и осуществление его государственного кадастрового учета.

Согласно пункту 1 статьи 32 ЗК РФ решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка и его государственного кадастрового учета.

Вопросов, связанных с установлением границ земельного участка и его последующим кадастровым учетом, мы уже касались выше (Подробнее см. § 1 главы II «Образование земельного участка как объекта правоотношений»).

Третий этап. Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Согласно пункту 2 статьи 32 ЗК РФ уполномоченный орган в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства на основании заявления заинтересованного лица.

Если кадастровый паспорт испрашиваемого земельного участка заявителем не предоставлен, уполномоченный орган обязан запросить его (его копию, сведения, содержащиеся в нем) по своей инициативе в органе, осуществляющем кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости. Уполномоченный орган не вправе требовать от заинтересованного лица каких-либо дополнительных к заявлению документов.

Основаниями для отказа в предоставлении земельного участка для строительства в указанном случае являются истечение трехлетнего срока действия решения о предоставлении земельного участка и (или) отсутствие факта постановки земельного участка на кадастровый учет. Такой вывод подтверждается сложившейся судебной практикой289.

При этом факт отсутствия постановки земельного участка на

кадастровый учет должен влечь за собой, по мнению автора, не «отказ в

289 Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10 апреля 2012 г. по делу № А56-36992/2011 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

предоставлении земельного участка», а «отказ в рассмотрении заявления о предоставлении земельного участка». Вполне возможна ситуация, при которой заявитель, получив «отказ в рассмотрении заявления о предоставлении земельного участка», потенциально успевает поставить испрашиваемый земельный участок на кадастровый учет до истечения трех лет с момента вынесения решения о предоставлении земельного участка. В этом случае ему не придется обжаловать «отказ в предоставлении земельного участка» в судебные органы, а просто вновь подать соответствующее заявление в уполномоченный орган. Дополнение пункта 2 статьи 32 ЗК РФ таким уточнением избавит без того перегруженные судебные органы от рассмотрения подобного рода обжалований отказа в предоставлении земельных участков.

В настоящий момент законодательство не содержит закрытого перечня оснований для отказов уполномоченными органами в предоставлении земельных участков для строительства, в связи с чем правомерность основания для отказов проверяется судебными органами.

В качестве предложения по оптимизации правового регулирования предоставления земельных участков для строительства целесообразным видится следующее:

представляется рациональным дополнить пункт 2 статьи 32 ЗК РФ следующим абзацем: «Отсутствие факта постановки земельного участка на кадастровый учет влечет отказ в рассмотрении заявления заинтересованного лица о принятии решения о предоставлении земельного участка для строительства».