§ 2. Права и полномочия субъектов правоотношений

В земельном праве различают два понятия субъектов правоотношений. В первом случае говориться о возможном по закону участнике земельных правоотношений, а во втором – о реальном носителе субъективных прав и обязанностей231.

Круг субъектов правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства довольно широк, поскольку эти правоотношения являются сложными и многоэтапными.

Можно говорить о субъекте, предоставляющем земельный участок, и субъекте, который приобретает этот земельный участок на каком-либо праве – они являются основными в указанном правоотношении.

При этом если применяется процедура предоставления «без предварительного согласования места размещения объекта», то земельный участок необходимо сформировать (или образовать), выставить на торги, заключить договор с победителем торгов и т.д. Если применяется процедура предоставления «с предварительным согласованием места размещения объекта», требуется осуществить предварительное согласование места размещения объекта и выбор земельного участка, выполнить в отношении будущего земельного участка кадастровые работы, принять решение о предоставлении земельного участка и т.д. В каждом из этапов правоотношения участвуют различные субъекты, не являющиеся «предоставляющими» земельные участки или «приобретающими» права на них.

231 Земельное право: учебник для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. Москва : Проспект, 2013. С. 22.

232 В настоящее время в доктрине активно обсуждается возможность считать субъектом земельных правоотношений иностранное государство. См. подробнее: Умеренко Ю.А. Иностранные государства

как субъекты земельных правоотношений на территории России // Журнал российского права.

№ 4. С. 15 – 21; Анисимов А.П., Мельниченко Р.Г. К вопросу о правах на земельные участки иностранных государств на территории Российской Федерации. Бюллетень нотариальной практики.

2007. № 5. С. 10-13; и др.

Таким образом, в правоотношениях по предоставлению земельных участков для строительства участвуют следующие субъекты:

· лица, приобретающие права на земельный участок;

· органы государственной и муниципальной власти, уполномоченные распоряжаться земельными участками;

· иные субъекты, принимающие участие в процедурах предоставления земельных участков.

Обратим внимание на первую группу субъектов. Физические и юридические лица как потенциальные носители прав и обязанностей должны обладать правоспособностью, под которой понимается способность иметь в силу правовых норм субъективные права и юридические обязанности.

Правоспособность физических лиц возникает с рождения человека и прекращается его смертью233. Содержание правоспособности граждан закреплено в статье 18 ГК РФ.

Для участия в правоотношениях этим субъектам необходимо обладать также дееспособностью, то есть способность своими действиями осуществлять права и выполнять обязанности234. Дееспособность физических лиц в полном объеме наступает по достижении 18-летнего возраста (пункт 1 статьи 21 ГК РФ), частичная – 14-летнего возраста (статья 26 ГК РФ). Как верно подчеркивает Н.А. Сыродоев235, частичная дееспособность вряд ли имеет для земельного права какое-либо значение, однако имеет значение правило об эмансипации (статья 27 ГК РФ). В силу этой статьи несовершеннолетний, достигший шестнадцати лет, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителя занимается предпринимательской деятельностью.

233 Теория государства и права : учебник / Л.А. Морозова. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Эксмо, 2011.

234 Там же. С. 322.

235 Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций: учеб. Пособие. – М.: Проспект, 2009. С. 56-57.

Что же касается юридических лиц, то ГК РФ дает определение лишь правоспособности юридического лица, ничего не говоря об их дееспособности, при этом в большинстве случаев вопрос дееспособности юридических лиц исследуется в совокупности с их правоспособностью236.

В силу статьи 49 ГК РФ юридическое лицо может иметь гражданские

права, соответствующие целям деятельности, установленным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Как полагает Д.А. Сумский, правоспособность и дееспособность юридических лиц возникают одновременно в момент их создания и прекращаются в момент внесения записи об их исключении из Единого государственного реестра юридических лиц237. О.С. Иоффе также пишет о том, что гражданская дееспособность юридического лица возникает одновременно с его гражданской правоспособностью с момента государственной регистрации организации и обладает специальным содержанием238.

Российский законодатель предусматривает специфику правового

регулирования земельных отношений в случае участия в них иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.

Согласно пункту 2 статьи 5 ЗК РФ права указанных субъектов на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами:

· иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых

236 Прошин С.Н. Дееспособность юридического лица - одна из составляющих его правоспособности // Нотариус. 2012. № 2. С. 26 - 29.

237 Подробнее о правоспособности и дееспособности юридических лиц см.: Сумской Д.А. Статус юридических лиц: Учеб. пособие для вузов. М.: ЗАО «Юстицинформ».

238 См. Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР (часть первая) // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2003. С. 325 - 333.

устанавливается Президентом Российской Федерации239 (пункт 3 статьи 15 ЗК РФ);

· иностранные граждане, лица без гражданства могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ (пункт 2 статьи 22 ЗК РФ);

· иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается ЗК РФ (пункт 5 статьи 28 ЗК РФ);

· земельные участки в границах морского порта не могут находиться в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций (пункт 2 статьи 28 Федеральный закон от 08 ноября 2007 г. № 261- ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»240).

Первая группа субъектов представлена также особыми участниками

земельных отношений: Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Особенность их положения заключается в том, что в реальных правоотношениях эти участники представлены различными органами государственной власти и местного самоуправления, которые уполномочены выражать их интересы241. При этом в силу пункта 2 статьи 124 ГК РФ к отношениям с участием указанных выше субъектов применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством.

239 Указ Президента РФ от 09 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками» // СЗ РФ. 2011. № 2. Ст. 268. 240 Федеральный закон от 08 ноября 2007 г.

241 Земельное право: учебник для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. Москва : Проспект, 2013. С. 22.

Речь идет о представлении земельных участков для размещения органов государственной власти, представительств субъектов Российской Федерации и других объектов (подробнее об этом см. § 1 главы I «Особенности предоставления земельных участков для строительства, обусловленные конституционно-правовым статусом городов Москва и Санкт-Петербург»).

Рассмотрим вторую группу субъектов. Земельными участками, находящимися в государственной собственности, уполномочены распоряжаться исключительно органы государственной и муниципальной власти.

Согласно пункту 2 статьи 16 ЗК РФ государственная собственность на землю разграничивается на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Более детальное разграничение государственной собственности на землю проводится на основе статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»242.

В силу пункта 10 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г.

№ 137-ФЗ распоряжение земельными участками, указанными в статье 3.1 настоящего Федерального закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них, если настоящим законом или другим федеральным законом не предусмотрено иное. При этом отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

В целях настоящего исследования рассмотрим полномочия органов власти по предоставлению в целях строительства земельных участков, находящихся в границах субъектов городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Органы власти, уполномоченные предоставлять для строительства земельные участки, находящиеся в федеральной собственности.

242 Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.

В силу пункта 1 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ к федеральной собственности относятся:

· земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

· земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

· земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук;

· земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании «Российские автомобильные дороги» федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;

· иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Ранее в исследованиях отмечалось, что в федеральном законодательстве отсутствует указание на орган власти, принимающий решения о предоставлении земельных участков, на которые зарегистрировано право собственности Российской Федерации243. В связи с этим в литературе было даже высказано мнение о том, что ГК РФ остановился на полпути в определении статуса государства как субъекта права собственности. Не ясно, кто осуществляет предоставление федеральных земель, кто выступает их

продавцом и т.д.244. В настоящее время указанный вопрос решен. Федеральный законодатель прямо указал, что таким органом является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом.

В силу Постановления Правительства РФ от 05 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом»245 этот государственный орган осуществляет полномочия собственника при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (пункт 5.36), а именно:

· осуществляет продажу земельных участков без проведения торгов в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации (пункт 5.36.4);

· заключает договоры аренды и купли-продажи земельных участков по результатам торгов (пункт 5.36.5).

Согласно пункту 4 Постановления Правительства РФ от 05 июня 2008 г.

№ 432 Федеральное агентство по управлению государственным имуществом осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации.

Органы власти, уполномоченные предоставлять для строительства земельные участки, находящиеся в собственности городов федерального значения или в неразграниченной собственности.

Согласно пункту 2 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г.

№ 137-ФЗ к собственности субъектов Российской Федерации относятся:

· земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

· земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям,

244 Фомина Л.П. Земельная реформа и государственная собственность на землю // Государство и право. 1997. № 8. С .55.

245 Постановление Правительства РФ от 05 июня 2008 г. № 432 (ред. от 26 декабря 2013 г.) «О

Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» // СЗ. РФ. 2008. № 23. Ст. 2721.

государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

· иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Как верно отмечает И.В. Ткачева, подавляющее большинство земельных участков подлежит отнесению к той или иной форме собственности, однако некоторые участки не попадают ни под одно из предусмотренных оснований. Условно такие участки можно назвать «неразграниченными»246. Юридически факт того, что собственность на тот или иной земельный участок является не разграниченной, подтверждается отсутствием в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведений об этом земельном участке247.

Структура и перечень органов исполнительной власти города Москвы

закреплены в Указе Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ «Об органах исполнительной власти города Москвы»248. В силу пункта 1 этого Указа перечисленные органы власти подведомственны Правительству Москвы. Нормативный акт выделяет два комплекса органов государственной власти, каждый из которых имеет значение для сферы предоставления земельных участков для строительства: комплекс градостроительной политики и строительства города Москвы и комплекс имущественно-земельных отношений города Москвы.

В силу пункта 2 статьи 4 Закон г. Москвы «О землепользовании в городе Москве» органы исполнительной власти города Москвы осуществляют распоряжение: земельными участками, находящимися в собственности города Москвы; земельными участками, государственная собственность на которые не

246 Ткачева И.В. Правовое регулирование предоставления для строительства земельных участков в городе Москве. Дисс. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 20.

247 Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 04 сентября 2013 г. по делу № А41-44220/12 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

248 Указ Мэра Москвы от 19 июля 2007 г. № 44-УМ (ред. от 25 ноября 2013 г.) «Об органах исполнительной власти города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 43. 2007.

разграничена; иными земельными участками в соответствии с федеральным законодательством.

Органом государственной власти города Москвы, имеющим полномочия в сфере распоряжения указанными выше земельными участками, является Департамент городского имущества города Москвы249, входящий в Комплекс имущественно земельных отношений города Москвы.

В силу Положения о Департаменте городского имущества города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. № 99-ПП «Об утверждении Положения о Департаменте городского имущества города Москвы», этот орган государственной власти, являясь функциональным органом исполнительной власти города Москвы:

· разрабатывает и вносит на рассмотрение Мэра Москвы и Правительства Москвы проекты правовых актов по вопросам, в том числе о передаче находящегося в собственности города Москвы земельных участков, в федеральную собственность, собственность других субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (пункт 4.1.4); о предоставлении земельных участков, расположенных в границах особо охраняемой природной территории, территорий общего пользования (пункт 4.1.16);

· принимает решения о предоставлении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена (за исключением земельных участков, расположенных в границах особо охраняемой природной территории, территорий общего пользования), для строительства объектов капитального строительства на основании решений Градостроительно-земельной комиссии города Москвы (пункт 4.2.2); об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на

249 Постановление Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. № 99-ПП (ред. от 11 декабря 2013 г.)

«Об утверждении Положения о Департаменте городского имущества города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 11. 2013.

которые не разграничена (пункт 4.2.6); о предварительном согласовании места размещения объекта (пункт 4.2.9) и т.д.

В связи с присоединением с 01 июля 2012 года к городу Москве территорий Московской области Департамент имущества города Москвы приобрел ряд полномочий, которые были переданы городу Москве на основании Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ.

В рамках переданных федеральных полномочий Департамент принимает решения:

· об образовании земельных участков, находящихся в федеральной собственности и необходимых для размещения на присоединенной территории объектов федерального значения (за исключением объектов транспортной инфраструктуры), обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, иных государственных задач и включенных в перечень объектов федерального значения, подлежащих размещению на присоединенных территориях, а также земельных участков, необходимых для предоставления взамен изымаемых для федеральных нужд земельных участков, о перераспределении таких земельных участков, уточнении их границ (пункт 4.2.11);

· о предоставлении на основании решений Градостроительно-земельной комиссии города Москвы земельных участков в целях размещения на присоединенной территории объектов федерального значения (за исключением объектов транспортной инфраструктуры), обеспечивающих реализацию государственных задач в области развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, иных государственных задач и включенных в перечень объектов федерального значения, подлежащих размещению на присоединенных территориях, о заключении договоров аренды, купли-продажи, безвозмездного срочного пользования такими земельными участками (пункт 4.2.13).

Как видно из ряда полномочий Департамента имущества города Москвы, решение о предоставлении земельных участков принимается на основании решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы.

Эта комиссия была создана на основании статьи 23 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы» в целях оперативного рассмотрения вопросов в области градостроительства, использования земельных участков, предназначенных под строительство (реконструкцию) градостроительных объектов, совершенствования порядка реализации инвестиционных проектов на территории города Москвы250.

В силу пункта 2.2 Положения о градостроительно-земельной комиссии

города Москвы, утвержденного Постановлением Правительства Москвы от 16 ноября 2010 г. № 1019-ПП, к ее полномочиям отнесено, в том числе рассмотрение и принятие решений по вопросам в области земельных отношений о предоставлении земельного участка для строительства.

В правоотношениях по предоставлению земельных участков для строительства в городе Москве принимают участие также Префектуры административных округов. Согласно Положению, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы»251, Префектура административного округа города Москвы является территориальным органом исполнительной власти города Москвы, подведомственным Правительству Москвы.

В силу пункта 2.3.12 Положения Префектура административного округа города Москвы принимает решения об утверждении актов о выборе земельных участков из состава земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, находящихся на территории города Москвы,

250 Постановление Правительства Москвы от 16 ноября 2010 г. № 1019-ПП (ред. от 26 декабряа 2013 г.) «О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 66. 2010.

251 Постановление Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. № 157-ПП (ред. от 25 декабря 2013 г.)

«О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 15. 2010.

собственность на которые не разграничена, по заявлению лиц о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта для проектирования и строительства объекта гаражного назначения, а также для проектирования и строительства объекта религиозного назначения.

Нужно отметить, что полномочия Префектур административных округов в настоящее время значительно сокращены, поскольку ранее у этих территориальных органов исполнительной власти города Москвы имелись значительно большие полномочия в сфере предоставления земельных участков для строительства252.

Структура органов исполнительной власти города Санкт-Петербурга

закреплена в Постановлении Губернатора Санкт-Петербурга от 31 мая 2012 г.

№ 36-пг «О структуре исполнительных органов государственной власти Санкт- Петербурга»253. Анализ структуры органов государственной власти города Санкт-Петербурга и их полномочий показывает, что полномочия по распоряжению земельными участками сосредоточены не у одного органа государственной власти, как в городе Москве, а распределены между Комитетами и районными администрациями.

В соответствии с Положением, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 сентября 2004 г. № 1589 «О Комитете по управлению городским имуществом»254, Комитет по управлению городским имуществом является исполнительным органом государственной власти города Санкт-Петербурга. Он проводит государственную политику в сфере управления и распоряжения государственным имуществом города Санкт-Петербурга, а также контроля за его использованием и сохранностью.

252 См. подробнее. Мальцев Д.Л. Предоставление прав на земельные участки в городе Москве: дис. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 99-125.

253 Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 31 мая 2012 г. № 36-пг (ред. от 18 декабря 2013 г.) «О структуре исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга» // Вестник

Администрации Санкт-Петербурга. № 6. 2012.

254 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 сентября 2004 г. № 1589 (ред. от 13 марта 2014 г.) «О Комитете по управлению городским имуществом» // Информационный бюллетень

Администрации Санкт-Петербурга. № 44. 2004.

В силу пункта 3.16 Комитет осуществляет распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности Санкт-Петербурга, и земельными участками, расположенными на территории Санкт-Петербурга, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 05 июня 2007 г. № 640 «О Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга»255, указанный Комитет является исполнительным органом государственной власти Санкт- Петербурга. Он проводит государственную политику и осуществляет государственное управление в сфере земельных отношений, а также координирует деятельность иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в указанной сфере.

В сфере предоставления земельных участков для строительства к компетенции Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт- Петербурга отнесено:

· предоставление гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного или дачного строительства (пункт 3.54);

· принятие решений об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, или из земельных участков, расположенных на территории Санкт-Петербурга, государственная собственность на которые не разграничена, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством, а также принятие решений об образовании земельных участков, находящихся в федеральной собственности, полномочия по управлению которыми переданы Санкт- Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3.6.1);

255 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 05 июня 2007 г. № 640 (ред. от 16 октября 2013 г.) «О Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 7. 2007.

· предоставление на праве постоянного (бессрочного пользования) земельных участков, находящихся в государственной собственности, юридическим лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ, за исключением случаев, когда указанные полномочия отнесены к компетенции иных органов (пункт 3.7).

Согласно Положению, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 августа 2008 г. № 1078 «Об администрациях районов Санкт-Петербурга»256 администрация района Санкт-Петербурга является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, проводящим государственную политику Санкт-Петербурга и осуществляющим государственное управление на территории района Санкт-Петербурга.

В сфере предоставления земельных участков для строительства районная администрация также имеет ряд полномочий:

· осуществлять в установленном порядке информирование населения Санкт-Петербурга о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3.5.2);

· осуществлять публикацию информационных сообщений о проведении публичных слушаний по документации, заключений о результатах публичных слушаний по документации, информационных сообщений о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3.5.3);

· согласовывать в установленном порядке проведение торгов на право заключения договоров аренды земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства (пункт 3.5.5);

· предоставлять земельные участки, включая земельные участки, находящиеся в государственной собственности до разграничения государственной собственности на землю и расположенные на территории Санкт-Петербурга, для строительства индивидуальных жилых домов, за

256 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 августа 2008 г. № 1078 (ред. от 07 февраля 2014 г.) «Об администрациях районов Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации Санкт- Петербурга. № 10. 2008.

исключением предоставления земельных участков гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей (пункт 3.8.2.2).

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2010 г.

№ 1813 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и принятии решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства, реконструкции, приспособления для современного использования»257 наглядно показывает полный субъектный состав правоотношений как при предоставлении земельного участка для строительства на торгах (пункт 2), так и с предварительным согласованием места размещения объекта (пункт 3).

Так, например, четко определен перечень органов государственной власти города Санкт-Петербурга, с которыми проводится предварительное согласование места размещения объекта. К ним относятся: Комитет по градостроительству и архитектуре, Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга, Комитет по управлению городским имуществом, Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры, Комитет по энергетике и инженерному обеспечению, администрация района Санкт-Петербурга, на территории которого расположен объект недвижимости, Комитет по транспорту, Комитет по благоустройству Санкт-Петербурга.

Аналогичные субъекты участвуют в подготовке документации в отношении земельных участков, расположенных в границах территорий, на которые отсутствуют утвержденные проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, с целью их предоставления для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов.

257 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2010 г. № 1813 (ред. от 31 января 2014 г.) «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и принятии решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства, реконструкции, приспособления для современного использования» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. № 3. 2011.

Нужно подчеркнуть, что опыт города Санкт-Петербурга в максимальной детализации процедур предоставления земельных участков с указанием на конкретные органы власти, принимающие участие в этих процедурах, закреплении сроков на принятие решение или осуществление юридически значимых действий, примерное содержание ответов того или иного государственного органа видится удачным. Представляется, что такой нормативный акт, будучи принятым в городе Москве, сделает значительно более прозрачными процедуры предоставления земельных участков для строительства.

Органы власти, уполномоченные предоставлять для строительства земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности.

Согласно пункту 2 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г.

№ 137-ФЗ к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

· земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

· земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

· иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

В городах федерального значения изначально не предполагалось существование муниципальной собственности на землю. Такой вывод можно сделать на основе пункта 4 статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, в силу которого к собственности субъектов Российской Федерации

– городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – относятся

земельные участки, указанные в пунктах 2 и 3 настоящей статьи и расположенные в границах этих субъектов Российской Федерации.

При этом возникновение муниципальной собственности на земельные участки в городах федерального значения не исключается в случае передачи земельных участков из государственной собственности (федеральной или собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга) в собственность муниципальных образований городов федерального значения.

Возможность передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность муниципальных образований, находящихся в границах этих городов федерального значения, установлена, например, Федеральным законом от 08 декабря 2011 г. № 423- ФЗ258. В силу пункта 1 статьи 2 указанного нормативного акта безвозмездной передаче в собственность Москвы или Санкт-Петербурга либо в муниципальную собственность в соответствии с настоящим федеральным законом подлежат земельные участки (в том числе незастроенные земельные участки), находящиеся:

· в границах военных городков (за исключением закрытых военных городков);

· в границах земельных участков, используемых для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции в области обороны страны и безопасности государства, в случае, если на этих земельных участках находятся объекты (в том числе объекты, строительство которых не завершено), в которых расположены жилые помещения войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений.

258 Федеральный закон от 08 декабря 2011 г. № 423-ФЗ (ред. от 02 июля 2013 г.) «О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7365.

В столице Российской Федерации возмездная передача имущества, находящего в собственности города Москвы, в муниципальную собственность его внутригородских образований возможна на основании акта Правительства, (подпункт «б» пункта 2 статьи 5 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 49

«Об основах управления собственностью города Москвы»259); безвозмездная

передача – осуществляется также правовым актом Правительства Москвы, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 17 5 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 49).

Нормативным актом, иллюстрирующим возможность передачи земельных участков из собственности города Санкт-Петербурга в муниципальную собственность его внутригородских муниципальных образований, является Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 января 2007 г. № 49260. Во исполнение указанного нормативного акта принято Распоряжение Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга от 27 июля 2007 г. № 205-р261, которым утверждено Положение о принятии решений о передаче, в том числе, земельных участков из собственности города федерального значения Санкт-Петербурга в муниципальную собственность его внутригородских образований.

С 01 июля 2012 года к городу Москве были присоединены территории Московской области, в границах которой муниципальная собственность на земельные участки к тому времени существовала. Московский законодатель решил сохранить существующий порядок вещей и внес соответствующие изменения в действующее законодательство. В силу статьи 1 Закона г. Москвы

259 Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 49 (ред. от 01 июня 2011 г.) «Об основах управления собственностью города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 1. 2008.

260 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 января 2007 г. № 49 «О принятии решений о передаче государственного имущества Санкт-Петербурга в муниципальную собственность и о передаче муниципального имущества в государственную собственность Санкт-Петербурга» //

Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 3. 2007.

261 Распоряжение Комитета по управлению городским имуществом Правительства Санкт-Петербурга от 27 июля 2007 г. № 205-р (ред. от 11 декабря 2009 г.) «О порядке принятия решений о передаче

объектов государственной собственности Санкт-Петербурга в муниципальную собственность и

объектов муниципальной собственности в государственную собственность Санкт-Петербурга» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. № 32. 2007.

от 28 июля 2011 г. № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»262 присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе муниципальное имущество.

В целях распоряжения такими земельными участками в Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве» была введена новая статья 3.1 «Полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве - городских округов, поселений в области землепользования в городе Москве». В силу пункта 1 статьи 3.1 указанного закона к полномочиям органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве - городских округов, поселений в области землепользования в городе Москве относятся, в том числе, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Таким образом, наличие права муниципальной собственности на земельные участки в границах города Москвы возможно также в случае его регистрации в предусмотренном законом порядке до присоединения соответствующего муниципального образования к границам города. Этот вывод подтверждается судебной практикой263.

На основе сказанного выше видится рациональным внесение следующего изменения в законодательство:

262 Закон г. Москвы от 28 июля 2011 г. № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 44. 2011.

263 Постановление ФАС Московского округа от 17 октября 2013 г. по делу № А40-171911/12-16-1741

// СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

для устранения правового пробела в московском законодательстве предлагается принять Постановление Правительства г. Москвы «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти города Москвы при подготовке и принятии решений о предоставлении земельных участков для строительства посредством процедуры с предварительным согласованием места размещения объекта и без предварительного согласования места размещения объекта», которым необходимо урегулировать, в том числе, следующие вопросы:

· перечислить конкретные органы власти, принимающие участие в указанных выше процедурах при предоставлении земельного участка (в том числе органы власти, с которыми необходимо провести предварительное согласование места размещения земельного участка);

· закрепить сроки на принятие органами власти решений или осуществление иных юридически значимых действий в рамках указанных процедур;

· указать примерное содержание ответов уполномоченного органа власти на запрос от иного органа власти в рамках проведения указанных процедур.