§ 1. Образование земельного участка как объекта правоотношений

Под объектом правоотношений в общей теории права понимаются явления (предметы) окружающего нас мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности183. Объектами земельных правоотношений являются: земля как природный объект и природный ресурс, земельные участки и части земельных участков (пункт 1 статьи 6 ЗК РФ).

Земельные правоотношения включают в себя правоотношения по предоставлению земельных участков для строительства. Анализ законодательства показывает, что предоставляться в целях строительства могут только земельные участки (но не земля и не часть земельного участка). Указанный вывод можно сделать на основе статей 30, 30.1, 30.2 ЗК РФ, статьи 9 Закона РФ «О статусе столицы РФ» и др.

Таким образом, объектом правоотношений по предоставлению земельных участков для строительства является только земельный участок.

В настоящее время легальная дефиниция земельного участка содержится в статье 11.1 ЗК РФ, в соответствии с которой под ним понимается часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Как подчеркивает Н.А. Сыродоев, это определение далеко неполно и небесспорно, но, во всяком случае, за ним стоит авторитет законодателя184. Автору указанное определение также представляется узким по своему объему, поскольку из него прямо следует, что земельный участок представляет собой только лишь площадь, имеющую горизонтальные границы.

В связи с этим нельзя забывать, что статья 130 ГК РФ устанавливает презумпцию права собственности на любые объекты, расположенные на земной поверхности и в границах собственно земельного участка. И.О. Краснова справедливо отмечает, что в случаях, когда связанные с земельным участком природные объекты не исключены и не ограничены в обороте, то толкование статьи 130 ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что в отношениях

183 Алексеев С.С.

184 Сыродоев Н.А. Земельное право. Курс лекций: учеб. Пособие. – М.: Проспект, 2009. С. 59.

собственности можно практически говорить о расширенном понятии

«земельный участок», который будет в свое содержание включать не просто площадь, а все, что в границах этой площади расположено, включая почвенный слой185. Однако следует оговориться, что в содержание даже расширенного понятия земельного участка в любом случае не входят тесно связанные с ним недра, поскольку они в силу прямого указания федерального законодателя являются государственной собственностью186.

В настоящее время существует большое количество доктринальных определений понятия земельный участок, которые предлагают значительно расширить его объем, что видится, безусловно, правильным.

А.П. Анисимов и С.А. Чаркин под земельным участком понимают часть поверхности земли, характеризующаяся наличием площади, границ, кадастрового номера и целевого назначения, параметры и виды разрешенного использования которой, включая все то, что находится над и под ее поверхностью, определяются правилами землепользования и застройки и/или иными нормативно-правовыми актами187.

О.И. Крассов, в свою очередь, считает, что основой юридического

понятия «земельный участок» следовало бы признать в определенной степени существующую реальность, отразив в праве те характеристики этого понятия, которые являются принципиально значимыми для правового регулирования. Во-первых, земельный участок – это часть суши в отличие от водного пространства. Во-вторых, в содержание этого понятия нужно включить почвы – природный объект, органически связанный с землей (сушей). В-третьих, без почвы немыслимо представить себе леса, древесно-кустарниковую растительность, многолетние насаждения и иную растительность. В-четвертых, нужно указать признак, связанный с признанием земельного участка как

185 Земельное право: учебник для бакалавров / отв.

186 См. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (ред. от 28 декабоя 2013 г.) «О недрах» // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

187 См.: Анисимов А.П., Чаркин С.А. Объекты земельных правоотношений // Российская юстиция. 2012. № 2. С. 6.

недвижимости. В качестве такового нужно указать на возможность признания земельного участка объектом права собственности и иных прав на землю. Земельным участком следует считать часть суши, включая почвы, леса, древесно-кустарниковую растительность, многолетние насаждения и иную растительность, которая может быть признана объектом права собственности и иных прав на землю188.

Необходимо отметить, что в настоящее время в законодательстве имеет

место относительно новое понятие – «искусственный земельный участок», под которым в силу статьи 3 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»189 понимается сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком.

Для таких земельных участков предусмотрены:

· особенности подготовки документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка (статья 9 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ);

· специфика постановки на кадастровый учет (статья 25.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ190) и регистрации права собственности на искусственно созданный земельный участок (статья 22.3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ191).

188 Крассов О.И. Земельный участок – основа понятийного аппарата земельного права // Экологическое право.

189 Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о

внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4594.

190 Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.

191 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ не содержит норм, регулирующих порядок создания земельных участков из искусственного участка, но и не исключает такой возможности. Согласно ст. 11.2 ЗК РФ образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с главой 1.1 ЗК РФ.

Важно подчеркнуть, что создание искусственных земельных участков является особо актуальным для города Санкт-Петербурга, в котором размер намывных территорий исчисляется сотнями гектаров намытой земли, пригодной для застройки и активно продаваемой192. Создание новых искусственных земельных участков в этом городе активно продолжается. В настоящее время принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 апреля 2013 г. № 305193, которым утвержден план мероприятий на 2013-2016 годы по созданию нового искусственного земельного участка на части акватории Финского залива западнее Крестовского острова.

Интересно отметить, что в марте 2013 года Законодательное собрание города Санкт-Петербурга обратилось к Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву с обращением194, в котором просило поручить Министерству экономического развития Российской Федерации внести изменения в проект приказа «Об утверждении Классификатора видов разрешенного использования земельных участков» в связи с тем, что

«утверждение классификатора в предложенной редакции приведет к невозможности реализации градостроительной политики города Санкт- Петербурга до момента полного пересмотра Правил землепользования и застройки города Санкт-Петербурга, а также к возникновению правовой

192 Намывные территории: что будут строить в Санкт-Петербурге и кому это интересно : Новый Петербург : URL: http://www.novostroy-spb.ru/statyi/namjyvnjye_territorii_chto (дата обращения: 06 апреля 2014 года).

193 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29 апреля 2013 г. № 305 (ред. от 28 августа 2013 г.) «О Плане мероприятий по созданию искусственного земельного участка на части акватории

Финского залива западнее Крестовского острова». Документ опубликован не был.

194 Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 27 марта 2013 г. № 201 «Об Обращении Законодательного Собрания Санкт-Петербурга к Председателю Правительства

Российской Федерации Д.А.Медведеву» // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. № 12. 2013.

неопределенности при установлении градостроительных регламентов». Одним из требований было внесение в перечень видов разрешенного использования такого вида как «для создания намывных территорий». Это обстоятельно еще раз подчеркивает, что создание намывных территорий видится одним из перспективных способов увеличения площади города Санкт-Петербурга, которая будет использована, в том числе и для застройки.

Любой земельный участок имеет две важнейшие характеристики: площадь и границы, которые определяются в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости».

Под площадью земельного участка понимается площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость (пункт 8 статьи 38 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ). Площадью многоконтурного земельного участка195 является сумма площадей всех геометрических фигур, образованных проекцией контуров его границы на горизонтальную плоскость (площади контуров границы)196.

Земельные участки обособляются как физически – путем установления границ на местности, так и юридически, когда права конкретных субъектов на земельный участок закрепляются в документах, имеющих юридическую силу. Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т.е.

195 Многоконтурным земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с действующим законодательством и представляют собой несколько замкнутых контуров (См. Письмо Минэкономразвития РФ от 16 января 2009 г. № 266-ИМ/Д23 «О многоконтурных земельных участках». Документ опубликован не был.).

196 Письмо Минэкономразвития РФ от 22 декабря 2009 г. № 22409-ИМ/Д23.

указанных отдельных частей границ земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов (пункт 7 статьи 38 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ).

Для целей настоящего исследования важно отметить, что применительно к границам земельных участков, находящихся на землях населенных пунктов и на землях иных категорий, предназначенных для застройки, статьи 43 и 44 ГрК РФ устанавливает дополнительные требования. Размеры и границы таких участков указываются в проектах межевания территории и в градостроительных планах, входящих в состав проекта межевания территории. ГрК РФ устанавливает два вида земельных участков: застроенные и незастроенные. Размеры и границы застроенных земельных участков устанавливаются с учетом фактического землепользования, градостроительных нормативов и правил, действовавших на момент застройки указанных территорий. Границы незастроенных земельных участков определяются по общим правилам, установленным Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ.

Как указывается в специальной литературе197, для определения границ

земельного участка в различных случаях может применяться порядок формирования либо образования земельного участка. Этот тезис заслуживает самого тщательного обсуждения. Отсутствие легального определения понятий

«формирование земельного участка» и «образование земельного участка» дает основания по-разному соотносить их между собой.

Согласно первой точке зрения «формирование» и «образование» земельных участков используются как синонимы в том смысле, что под ними понимаются конкретные действия, приводимые к появлению земельного участка, включая процедуры межевания, присвоения кадастрового номера, определения границ и т.д.. Такая позиция находит отражение как в доктрине

197 Земельное право: учебник для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. Москва : Проспект, 2013. С. 27.

(этой позиции придерживаются, например, А.Л. Корнеев198, Т.Г. Иванова199), так и в судебной практике200.

В силу второй точки зрения указанные понятия не являются тождественными. Так, например, И.О. Краснова считает, что порядок формирования земельного участка применяется в случаях предоставления земель из государственной или муниципальной собственности для строительства, в том числе жилищного строительства, и целей, не связанных со строительством (по статьям 30-34 ЗК РФ). Порядок образования земельного участка применяется в случаях совершения таких сделок, как выдел земельного участка в счет доли из общей собственности, раздел земельного участка,

объединение и перераспределение земельного участка201. О.И. Крассов, в свою

очередь, подчеркивает, что понятие «образование земельных участков» следует отличать от понятия «формирование земельных участков», суть которого сформулирована в пункте 4 статьи 30 ЗК РФ202. В судебной практике вторая точка зрения также находит подтверждение203.

Чтобы разобраться в поставленной проблеме и сформировать авторскую позицию по этому вопросу, остановимся подробнее на том, что под

«формированием земельного участка» и «образованием земельного участка» понимает законодатель, попутно анализируя правовые проблемы, которые возникают при проведении этих процедур.

Формированию земельного участка посвящен подпункт 1 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ. Согласно этому подпункту формирование земельного участка включает в себя комплекс следующих мероприятий:

198 См. Корнеев А.Л. Некоторые вопросы образования земельных участков // Экологическое право. 2012. № 5. С. 38 - 43.

199 См. Иванова Т.Г. Особенности правоотношений по установлению границ в современных условиях

// Экологическое право. 2011. № 1. С. 25 - 29.

200 Постановление ФАС Московского округа от 15 ноября 2012 г. по делу № А40-13200/12-106-62 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

201 Земельное право: учебник для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. Москва : Проспект, 2013. С. 27.

202 Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2009. С. 90.

203 Определение Приморского краевого суда от 07 марта 2013 г. по делу № 33-1979 // СПС

«КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

Первый этап. Выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости», работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке, осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка.

Указанный пункт дает почву для размышлений. Дело в том, что жилищное законодательство содержит понятие «формирование земельного участка под многоквартирным домом», в объем которого не включаются работы по осуществлению государственного кадастрового учета такого земельного участка (статья 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»204). При этом в объем понятия «формирование земельного участка», указанного в статье 30 ЗК РФ, такие работы включены. Жилищное законодательство не предлагает легального определения понятия

«формирования земельного участка под многоквартирным домом», не дает так же и перечень действий, составляющих такое формирование. В связи с этим возникает вопрос: может ли быть применим перечень мероприятий, необходимых для формирования земельного участка в силу статьи 30 ЗК РФ, к

«формированию земельного участка под многоквартирным домом» или это две совершенно разные процедуры?

В научной литературе этот вопрос поднимался исследователями и ранее. Так, П.А. Дуксин, полагает, что это две совершенно разные процедуры с отличными друг от друга основаниями и правовыми последствиями, а в земельном и жилищном законодательстве Российской Федерации

204 Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ (ред. от 07 июля 2013 г.) «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // С РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 15.

формирование земельных участков имеет различное содержание (в том числе в части государственного кадастрового учета)205.

В то же время Д.В. Мурзин, рассматривая земельный участок как объект права собственности, указывает, что прежде чем земельный участок станет объектом права собственности в гражданских правоотношениях, он должен быть индивидуализирован в земельных правоотношениях - определены цель его использования, размер (площадь) и границы (местоположение), его кадастровый номер; условия и порядок формирования земельного участка предусмотрены земельным законодательством206. Как видно, этот автор не устанавливает каких бы то ни было различий для процедуры формирования земельного участка ни в земельных, ни в жилищных, ни в иных правоотношениях, отмечая, что в любом случае для возникновения права собственности на земельный участок ему должен быть присвоен кадастровый номер. А значит, проведен государственный кадастровый учет.

На наш взгляд, верной является первая позиция. Основанием для подобного вывода являются нормы регионального законодательства, в частности городов Москвы и Санкт-Петербурга, в котором сделаны попытки восполнить правовой пробел федерального законодательства в части отсутствия требований к «формированию земельного участка под многоквартирным домом» и тем самым окончательно разграничить указанные процедуры.

Московский законодатель в пункте 1 статьи 12 Закон г. Москвы «О землепользовании в городе Москве» закрепляет, что уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы осуществляет по заявлению лица, уполномоченного решением общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме, формирование земельного участка многоквартирного дома, обращается с заявлением о проведении его государственного

205 Дуксин П.А. Проблемы возникновения права общей долевой собственности на земельный участок у собственников помещений многоквартирного жилого дома // Законодательство и экономика. 2009.

№ 6. С. 84.

206 Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова; Комментарий к статье 261 // СПС

«КонсультантПлюс».

кадастрового учета в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере проведения государственного кадастрового учета, и передает полученный кадастровый план заявителю. Формирование земельного участка многоквартирного дома осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в срок не более шести месяцев.

В целях обеспечения прав собственников помещений в многоквартирных домах на приобретение земельных участков в общую долевую собственность Правительством Москвы принято Постановление от 03 июля 2007 г. № 569-ПП «Об утверждении состава документов для принятия общими собраниями собственников помещений в многоквартирных домах решений о формировании земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома»207. Кроме того, Постановлением Правительства Москвы от 29 апреля 2008 г. № 333-ПП утвержден Регламент подготовки и выдачи префектурой административного округа города Москвы выписки из Протокола заседания Комиссии по обеспечению реализации решений общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах в режиме

«одного окна»208.

В городе Санкт-Петербурге, в свою очередь, действует Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 29 марта 2005 г. № 25-рп «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт- Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом»209, которое устанавливает порядок взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-

207 Постановление Правительства Москвы от 03 июля 2007 г. № 569-ПП (ред. от 12 мая 2009 г.) «Об утверждении состава документов для принятия общими собраниями собственников помещений в многоквартирных домах решений о формировании земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 42. 2007.

208 Постановление Правительства Москвы от 29 апреля 2008 г. № 333-ПП (ред. от 24 декабря 2013 г.)

«Об утверждении Регламента подготовки и выдачи префектурой административного округа города Москвы выписки из протокола заседания Комиссии по обеспечению реализации решений общих

собраний собственников помещений в многоквартирных домах в режиме «одного окна» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы». № 27. 2008.

209 Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 29 марта 2005 г. № 25-рп (ред. от 19 декабря 2006 г.) «О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-

Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 4. 2005.

Петербурга и организаций при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, с учетом требований земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. Кроме того, Распоряжением Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 11 августа 2006 г. № 1555-рк «О формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом»210 утверждена подробная Инструкция по формированию земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, устанавливающая порядок прохождения и рассмотрения материалов при формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

На основании сказанного можно сделать вывод о том, что процедура, применимая к понятию «формирование земельного участка под многоквартирным домом» (статья 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г.

№ 189-ФЗ), не является тождественной процедуре «формирования земельного участка» (статья 30 ЗК РФ). П. Макеев при этом отмечает, что в субъектах Российской Федерации, за исключением Калининградской области, Нижегородской области, Удмуртской Республики, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вопросы формирования земельных участков под многоквартирными домами практически не урегулированы211.

Позиция об ограниченности применения процедуры формирования

земельного участка только сферой предоставления земельного участка для строительства находит отражение в судебной практике212.

Второй этап. Определение разрешенного использования земельного участка.

210 Распоряжение Комитета по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга от 11 августа 2006 г. № 1555-рк «О формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом» // Невское время. № 212. 2006.

211 Макеев П. Формирование земельных участков под многоквартирными домами: вопросы правового регулирования на региональном уровне // Жилищное право. 2011. № 10. С. 69.

212 Апелляционное определение Верховного суда Республики Бурятия от 28 мая 2012 г. по делу № 33- 864 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

Подобная формулировка второго этапа формирования земельного участка вызывает сразу несколько вопросов.

Во-первых, в законодательстве отсутствует легальное определение понятия «разрешенное использование земельного участка», что привело к появлению в литературе большого количества доктринальных определений.

О.И. Крассов полагает, что разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели его использования и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, лесной участок и объект недвижимости, на основании осуществления процедуры градостроительного зонирования или в случаях, предусмотренных законодательством213.

А.В. Чередников, в свою очередь, считает, что под разрешенным

использованием понимается совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях, т.е. определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок и находящийся на нем объект недвижимости214.

Л.В. Бандорин отмечает, что разрешённое использование земельных

участков – это неотъемлемый элемент правового режима земельного участка, установление которого имеет целью определение конкретного, устойчивого способа использования земель, соответствующего целевому назначению земель, из состава которых образован земельный участок215.

Очевидно, что законодательно необходимо закрепить понятие

разрешенного использования земельного участка, поскольку правоприменение

213 Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. № 2. С. 23.

214 Чередников А.В. Градостроительное зонирование как способ определения правового режима земель // Экологическое право. 2011. № 6. С. 37.

215 Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 8.

столь важного межотраслевого (земельного и градостроительного) термина без единого и четкого понимания его смысла представляется недопустимым.

Во-вторых, как верно подчеркивает О.И. Крассов, не определены ни процедура, ни условия, ни критерии установления разрешенного использования земельного участка в случае предоставления земельного участка для строительства с его формированием без предварительного согласования216. Конечно, по общему правилу разрешенное использование земельного участка по общему правилу должно определяться на основе градостроительного регламента, установленного для соответствующей территориальной зоны в правилах землепользования и застройки. Оно может быть также определено в ином порядке, предусмотренном законодательством. Однако О.И. Крассов, безусловно, прав в том, что наличия одной закрепленной формулировки

«определение разрешенного использования земельного участка» явно недостаточно для однозначного правового регулирования столь важного правового института как формирование земельного участка.

В настоящее время в городах федерального значения по вопросу определения вида разрешенного использования сложилась следующая ситуация.

В городе Санкт-Петербурге приняты Правила землепользования и застройки, что дает возможность определять вид разрешенного использования в общем порядке.

В городе Москве Правила землепользования и застройки отсутствуют, что вызывает необходимость устанавливать вид разрешенного использования земельного участка применительно к каждому конкретному случаю. В столице Российской Федерации к настоящему моменту принят перечень возможных видов разрешенного Постановлении Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 228-ПП «Об утверждении Перечня видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в городе

216 Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. № 2. С. 19.

Москве»217 (действует до принятия Правил землепользования и застройки). Выбор конкретного вида разрешенного использования для конкретного земельного участка в силу пункта 5 статьи 78 ГрК города Москвы до вступления в силу правил землепользования и застройки, подлежащего внесению в градостроительные планы земельных участков, а также требования к назначению, параметрам и размещению на земельных участках объектов капитального строительства определяются в соответствии с Генеральным планом города Москвы, территориальными и отраслевыми схемами, проектами планировки территории, проектами межевания территории, правовыми актами Правительства Москвы об утверждении режимов использования земель и градостроительных регламентов на территориях зон охраны объектов культурного наследия, историко-культурным опорным планом, а также с учетом результатов публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы218.

Указанная правовая норма вызывает интерес. В законодательных актах

для выражения степени необходимости соблюдения различных процедур, а также степени подчиненности одного правого акта другому используются три основных формулировки: 1) в соответствии, 2) на основании, 3) с учётом. «В соответствии» подразумевает самое жесткое условие, не дозволяющее вольных толкований и налагающее запрет хотя бы на одно противоречие между правовыми актами. Предлог «на основании» указывает на то, что регулируемые отношения уже где-то, обычно в акте большей юридической силы, были частично урегулированы. Формулировка «с учётом» означает самую мягкую

217 Постановление Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 228-ПП (ред. от 10 декабря 2013 г.) «Об утверждении Перечня видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 32. 2011.

218 Норма продублирована и в пункте 1.3 Административного регламента предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов

земельных участков» в городе Москве», утвержденного Постановлением Правительства Москвы от

25 мая 2011 г. № 229-ПП «О Порядке подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков» (ред. от 02 октября 2012 г.) // Вестник Мэра и

Правительства Москвы. № 32. 2011.

степень соотношения правовых актов. Она допускает определённую степень свободы при подготовке проекта правового акта219.

Мы видим, что в силу пункта 5 статьи 78 ГрК города Москвы результаты публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы, так же могут являться основанием (пусть даже и с определенной степенью свободы при подготовке проекта правового акта) для принятия решения о выборе разрешенного использования земельного участка в городе Москве. Такое положение видится недопустимым.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 6 ГрК города Москвы утверждение Правил землепользования и застройки отнесено к полномочиям Московской городской Думы. В части 3 статьи 32 ГрК РФ установлено, что Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения, городского округа в сети «Интернет».

В пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»220 разъяснено следующее. Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным нормотворческим органом или должностным лицом.

Таким образом, поскольку Правила землепользования и застройки города Москвы к настоящему моменту не опубликованы в установленном законом порядке, есть все основания утверждать, что правовой силы они не

219 Бандорин Л.Е. Разрешенное использование земельных участков: дис. канд. юрид. наук. М., 2011. С. 102.

220 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (ред. от 09 февраля 2012

г.) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 1. Январь. 2008.

имеют и применяться не должны. Аналогичный вывод по иным населенным пунктам можно найти и в сложившейся арбитражной практике221.

Несмотря на сказанное, суды московского региона зачастую ссылаются на такое основание для выбора вида разрешенного использования земельного участка как «результатов публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы»222. Полагаем, что слова «с учетом результатов публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы» подлежат исключению из действующих московских нормативных актов.

В городе Москве (и в Московской области) изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности физического лица или юридического лица, на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, принимается на основании заявления этого лица и является платным. Плата за изменение вида разрешенного использования земельного участка определяется в порядке, установленном нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы с учетом разницы между кадастровой стоимостью земельного участка с установленным на дату подачи указанного заявления видом разрешенного использования и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным видом разрешенного использования (пункт 1 статьи 22 Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ). Кроме указанных, ни в одном из субъектов Российской Федерации, в том числе и в городе федерального значения Санкт-Петербурге, за изменение вида разрешенного использования плата не взимается.

221 См., например, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 26 апреля 2011 г. по делу № А32-20798/2010 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

222 См., например, Постановление ФАС Московского округа от 05 февраля 2013 г. по делу № А40- 19462/12-92-182 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.; Постановление

Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2013 г. № 09АП-35786/2012 по делу № А40-35900/12-7-331 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

Третий этап. Определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

В целях реализации указанной нормы действуют Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно- технического обеспечения, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. № 83223.

В силу пункта 3 указанных Правил в случае если законами субъектов

Российской Федерации – городов Москвы и Санкт-Петербурга – полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, соответствующие действия, права и обязанности органов местного самоуправления осуществляются уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Например, в городе Санкт-Петербурге таким органом является Комитет по энергетике и инженерному обеспечению Правительства Санкт-Петербурга224.

Четвертый этап. Принятие решения о проведении торгов или

предоставлении земельных участков без проведения торгов. Публикация сообщения о проведении торгов или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов.

Включение законодателем в процедуру формирования земельного участка действий, составляющих названный этап формирования земельного участка, справедливо критикуется в научной литературе с самого момента вступления в силу ЗК РФ. Например, Г.А. Волков еще в 2002 году отмечал, что

223 Постановление Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. № 83 (ред. от 30 декабря 2013 г.) «Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения» // СЗ РФ. 2006.

№ 8. Ст. 920.

224 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 января 2007 г. № 45 (ред. от 27 июля 2010 г.) «О мерах по реализации на территории Санкт-Петербурга постановления Правительства

Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. № 83» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 3. 2007.

указанные действия к работам по формированию земельного участка никакого отношения не имеют и относятся к проведению торгов225.

В литературе также отмечается, что само включение законодателем в процедуру предоставления земельных участков процесса создания земельных участков «вызывает вопросы», а «процесс предоставления права на земельный участок должен начинаться в момент, когда участок уже существует как объект права»226. А.Л. Корнеев в поддержку указанного тезиса отмечает, что именно такой подход позволит избежать весьма многочисленных споров, возникающих в процессе формирования земельных участков227.

Итак, с учетом сказанного сделаем вывод о том, что посредством процедуры формирования земельного участка собственно земельный участок появляется из не имеющей определенных границ части поверхности земли, т.е. фактически создается первично.

Далее обратимся к процедуре образования земельного участка. В силу пункта 1 статьи 11.2 ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Как отмечает в связи с этим И.О. Краснова, объектами образования выступают уже существующие земельные участки228.

При этом нельзя не заметить, что в пункте 1 статьи 11.2 ЗК РФ

законодатель использует формулировку «земельные участки образуются из … земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Если следовать логике И.О. Красновой, то вместо слова «земель» должны быть слова «земельных участков», поскольку земельные участки, на основе которых происходит образование новых, к этому

225 Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс. 2002.

226 Мальцев Д.Л. К вопросу о предоставлении прав на незастроенные земельные участки в городе Москве // Законодательство и экономика. 2008. № 5. С. 59.

227 См.: Корнеев А.Л. Некоторые вопросы образования земельных участков // Экологическое право. 2012. № 5. С. 38 - 43.

228 Земельное право: учебник для бакалавров / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. Москва : Проспект, 2013. С. 27.

моменту уже существуют. Однако законодатель использует именно слово

«земель», и это обстоятельство игнорировать не представляется возможным.

С учетом сказанного можно предположить, что в смысл понятия

«образование земельных участков» законодатель вкладывал также и процедуру создания новых земельных участков подобно тому, как они создаются при

«формировании земельного участка», т.е. из не имеющей четкой границы части земной поверхности. Это предположение, однако, тут же вступает в противоречие со статьей 11.3 ЗК РФ, которая говорит об «образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Таким образом, в настоящий момент нет четкого и логичного объяснения тому, почему законодатель единожды употребляет слово «земель», а не «земельные участки».

К настоящему моменту, кроме всего прочего, отсутствует единый законодательный подход к образованию земельного участка. Это выражается в том, что различные нормативные акты содержат различные основания для этого. Например, ГрК РФ требует проект межевания территорий, ЗК РФ – схему образования земельных участков на кадастровом плане территорий, ЛК РФ РФ

– лесоустроительную документацию, Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» – проект организации и застройки. При этом содержание указанных документов либо не установлено, либо установлено недостаточно четко229. Создание новых земельных участков в населенных пунктах должно быть дополнительно гармонизировано с градостроительным нормированием и проектированием, представляющими собой соответственно инструмент и этап градостроительного формирования земельных участков230.

229 См. Пояснительную записку к Проекту Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России) (не внесен в ГД ФС РФ) // СПС КонсультантПлюс.

230 Беляев В.Л. Согласование градостроительных и земельных вопросов: состояние, задачи и возможные пути решения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 9. С. 14 -

29; № 10. С. 29 - 41.

Учитывая непоследовательное, запутанное и зачастую пробельное регулирование институтов «формирования земельного участка» и «образование земельного участка», видится необходимым обеспечить единый подход к процедуре создания земельных участков, который будет использоваться как при

«первичном» создании земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, так и при «вторичном» создании земельного участка, т.е. из уже существующего земельного участка.

Законопроект Минэкономразвития, который касается довольно широкого круга вопросов в сфере предоставления земельных участков для строительства из государственных или муниципальных земель, предлагает решение поставленной выше проблемы, а именно предусматривает введение единого понятия – «образования земельного участка», используемого во всех случаях появления нового земельного участка «из земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

Законопроект Минэкономразвития также предлагает единый подход к основаниям образования земельного участка: ими могут быть только проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; проектная документация о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков; утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.

Отдельно выделяются случаи, при которых образование земельных участков может быть осуществлено исключительно на основании утвержденного проекта межевания территории:

· из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории;

· из земельного участка, предоставленного некоммерческим объединениям граждан для ведения садоводства или огородничества либо юридическим лицам для ведения дачного хозяйства;

· в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии;

· в границах элемента планировочной структуры из земель или земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома.

Важным моментом видится появление возможности подготовки схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (при отсутствии утвержденного плана межевания территории) самим заинтересованным физическим или юридическим лицом. Однако для городов федерального значения сделано исключение: если земельный участок образуется в целях проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка на территории городов Москвы или Санкт-Петербурга, то подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается уполномоченным исполнительным органом государственной власти (с учетом особенностей системы органов власти в городах федерального значения автор намеренно не указывает органы муниципальной власти).

Ряд важный положений, касающихся вопросов образования земельных участков на присоединенных с 01 июля 2012 года к городу Москве территориях, закреплены в Федеральном законе от 05 апреля 2013 г. № 43-ФЗ.

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества и внесение изменений в сведения государственного кадастра недвижимости в случаях, связанных с образованием, изменением земельных участков при изъятии и предоставлении земельных участков, предусмотренных настоящим Федеральным законом, осуществляются в срок не более чем пять рабочих дней с момента поступления необходимых для осуществления государственного кадастрового учета документов (пункт 7 статьи 14). Налицо сокращенный срок на осуществление кадастрового учета объектов недвижимости. По общему правилу такой срок составляет 18 календарных дней (см. Федеральный закон от

21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

Целый ряд норм указанного закона касаются непосредственно процедуры образования земельного участка:

· в случае образования земельных участков для реализации положений настоящего Федерального закона допускается перераспределение земельных участков, находящихся в частной собственности, земельных участков, находящихся в государственной собственности, земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земель, находящихся в государственной собственности (пункт 21 статьи 9);

· если для размещения объектов федерального значения или регионального значения не требуется изъятие всего земельного участка, земельный участок, подлежащий изъятию для размещения данных объектов, подлежит образованию с учетом границ, установленных документацией по планировке территории (пункт 9 статьи 9);

· не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на них объектов недвижимого имущества. Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (пункт 12 статьи 9);

· если в результате образования земельного участка, подлежащего изъятию, земельный участок, остающийся в пользовании его правообладателя, и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества невозможно использовать в соответствии с разрешенным использованием, должно быть принято решение об изъятии всего земельного участка (пункт 13 статьи 9);

· наличие споров о границах земельных участков, а также об образовании земельных участков не является препятствием для изъятия указанных земельных участков и последующего заключения соглашений об их

изъятии или принятия судебных актов об их принудительном изъятии. В этом случае местоположение границ изымаемых земельных участков определяется исходя из сведений о местоположении границ, установленных документами, подтверждающими права на такие земельные участки (пункт 18 статьи 9).

Сказанное выше позволяет сформулировать следующие практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства:

1. Предлагается изложить пункт 1 статьи 11.2. «Образование земельных

участков» ЗК РФ в следующей редакции: «Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также путем формирования из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

2. Рекомендуется исключить из пункта 5 статьи 78 ГрК города Москвы и пункта 1.3 Административного регламента предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков» нормы, согласно которым вид разрешенного использования земельного участка на территории города Москвы определяется с учетом результатов публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, одобренных Правительством Москвы.